略論中國(guó)古代的農(nóng)業(yè)治理及其歷史啟示

韓國(guó)志 劉國(guó)利

中國(guó)自古以來以農(nóng)立國(guó)，農(nóng)業(yè)對(duì)封建王朝的統(tǒng)治和社會(huì)的穩(wěn)定具有至關(guān)重要的作用。自西周以來，歷經(jīng)多次朝代變更和重大改革，每次變革都圍繞著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整。從中我們可以發(fā)現(xiàn)，符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的農(nóng)業(yè)的國(guó)家治理方式，總能促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展，保障社會(huì)的穩(wěn)定，反之則會(huì)使社會(huì)矛盾加劇，社會(huì)動(dòng)蕩，直至王朝崩塌。

一、中國(guó)古代的農(nóng)業(yè)治理

1.漢代前期的農(nóng)業(yè)治理

漢初的農(nóng)業(yè)政策調(diào)整，其主要措施如下：其一，重農(nóng)貴粟，以農(nóng)為本。文帝繼位時(shí)，西漢政府的財(cái)政仍然比較困難。為了改變這種狀況，文帝時(shí)實(shí)行晁錯(cuò)提出的 “入粟拜爵”政策，即 “募天下入粟縣官，得以拜爵，得以除罪。如此，富人有爵，農(nóng)民有錢。”①實(shí)行貴粟政策的基本原則是 “使民以粟為賞罰”，達(dá)到 “一曰主用足，二曰民賦少，三曰勸農(nóng)功”的目的。這一政策的實(shí)行，取得了明顯成效：商人競(jìng)買爵位，國(guó)家的儲(chǔ)糧大增，農(nóng)民的生活亦有改善。其二，輕徭薄賦，與民休息。實(shí)行“貴粟”政策的同時(shí)，又實(shí)行 “輕徭薄賦”政策。主要包括三項(xiàng)內(nèi)容：一是減免田租，由漢初的十五稅一減為三十稅一，即收田租之半。次年又宣布全免天下田租，此后12年不收田租，到景帝時(shí)才恢復(fù)三十稅一，直到西漢末年。二是減輕算賦，民年15以上至56歲要納算賦，漢初為每人年納一算120錢，減為年納40錢。三是減輕徭役，民年23—56歲，服兵役兩年。其它時(shí)間，原為每人每年在郡縣充更卒一個(gè)月，減為 “三年而一事”，即三年充更卒一個(gè)月。

經(jīng)過文景之治， “天下殷富，粟至十余錢，鳴雞吠狗，煙火萬里，可謂和樂者乎！”②可謂是中國(guó)封建社會(huì)歷史上百姓生活最為富裕的時(shí)期。讀 《史記》、 《漢書》，文景二帝事跡簡(jiǎn)略，有的年份，甚至無事可記，給人以無所作為的印象。其實(shí)，文景時(shí)期的清靜無為，為的是防止官吏擾民，保證農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的時(shí)間和條件，并非真的無所作為。通過文景40余年的不懈努力，踏踏實(shí)實(shí)地奠定了西漢前期長(zhǎng)期穩(wěn)定的政治基礎(chǔ)，為漢武盛世準(zhǔn)備了豐厚的物質(zhì)條件。

2.貞觀時(shí)期的農(nóng)業(yè)治理

唐太宗繼位之初，社會(huì)經(jīng)濟(jì)凋弊，人口大量流亡。為了改變這種狀況，唐太宗采取了輕徭薄賦、大力發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的措施。首先是緊縮政府機(jī)構(gòu)和開支，把中央官吏從2000人減少到600人，并省州縣，節(jié)約政府開支。推行輕徭薄賦的政策，賦稅和徭役都比隋代有所減輕，尤其是力役減輕了許多。他親耕籍田，以示重農(nóng)。為了解決耕牛之不足，曾與突厥等少數(shù)民族 “互市”，換回了大量耕牛，用以耕田。由于采取了這樣一些措施，生產(chǎn)恢復(fù)，社會(huì)安定， “商旅野次，無復(fù)盜賊，囹圄常空，馬牛布野，外戶不閉。又頻致豐稔，米斗三四錢，行旅自京師至于嶺表，自山東至于滄海，皆不赍糧，取給于路。入山東村落，行客經(jīng)過者，必厚加供侍，或發(fā)時(shí)有贈(zèng)遺，此皆古昔未有也”。③

3.張居正變法與農(nóng)業(yè)治理

對(duì)農(nóng)民讓利是張居正變法的一項(xiàng)基本內(nèi)容。明朝的開支主要依靠征收田稅，按人頭派差役，所以土地和戶口是主要來源。隨著土地兼并的惡性發(fā)展，土地和人口逐漸集中到權(quán)貴和大地主的名下。他們倚仗特權(quán)，影占戶口，瞞田偷稅，逃避差役，到萬歷前夕征糧地已經(jīng)比明初減少一半，人口減少三分之一以上。更有甚者，有的農(nóng)戶土地被豪強(qiáng)侵占，田賦卻要繼續(xù)承擔(dān)。張居正認(rèn)為關(guān)鍵問題就是土地漏報(bào)，所以必須勘核各類土地，遂于萬歷八年十一月，下令清查全國(guó)土地。三年查出漏稅土地高達(dá)八十余萬頃。在推行丈田均糧改革中，遇到了既得利益集團(tuán)的強(qiáng)烈反抗。張居正斷然下令： “但有抗違阻撓，不分宗室、官宦、軍民，據(jù)法奏來重處。”④張居正不顧生死毀譽(yù)，變法圖新， “不但一時(shí)之毀譽(yù)不關(guān)于慮，即萬世之是非，亦所弗計(jì)也。”⑤后人評(píng)價(jià)這一舉措說: “既不減額，亦不增賦，貧民之困以紓，而豪民之兼并不得逞。”⑥張居正變法， “務(wù)在強(qiáng)公室，杜私門”，利于下而不利于上，利于編氓，不利于士紳。

當(dāng)然，對(duì)逃逸的農(nóng)民張居正也想了辦法。萬歷九年在全國(guó)推行 “一條鞭法”： “總括一縣之賦役，量地計(jì)丁，一概征銀，官為分解，雇役應(yīng)付。”⑦即將賦役中的各項(xiàng)名目，一律按田畝核算，統(tǒng)一征收。一條鞭法的推行， “一舉而官民積重之弊皆反”⑧，成效立見。國(guó)庫儲(chǔ)備的糧食多達(dá)1300多萬石，可供五六年食用。張居正死后，盡管遭到了清算，但是一條鞭法卻沿續(xù)下來，海內(nèi)通行近百年。一條鞭法順應(yīng)了商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展和明朝后期人身依附關(guān)系松弛的潮流。

4.清初的農(nóng)業(yè)治理

清軍入關(guān)至康熙二十年 （1681年）平定 “三藩之亂”，戰(zhàn)火不斷，百姓死傷流亡甚多。明末天啟三年，全國(guó)在籍人口尚有5000多萬人，而到清順治八年，卻只剩下3000余萬人。明萬歷年間，在冊(cè)耕地為80多萬頃，到清順治八年，則只剩下50多萬頃了。山河殘破，經(jīng)濟(jì)蕭條。政治上，民族矛盾十分嚴(yán)重，國(guó)內(nèi)大小起義暴動(dòng)數(shù)十起。平定 “三藩之亂”后，清王朝在中原的軍事威脅雖已不存在，但是其入主中原的政治合法性仍屢遭懷疑，為穩(wěn)定自身統(tǒng)治，統(tǒng)治者在政治上高壓震懾，大興文字獄；經(jīng)濟(jì)上則休養(yǎng)生息，借助寬松優(yōu)容的政策來團(tuán)結(jié)中下層民眾。康熙后期，國(guó)內(nèi)土地兼并嚴(yán)重，“一邑之中，有田者十一， 無田者十九”。⑨土地兼并又造成大量的人口逃亡，嚴(yán)重威脅社會(huì)穩(wěn)定。

基于上述原因，清初統(tǒng)治者推行了一系列涉及農(nóng)業(yè)的改革。在土地政策方面，第一，鼓勵(lì)墾荒。從順治元年起，清政府就把招撫流亡，鼓勵(lì)墾荒作為一件大事來抓。宣布?jí)ɑ臍w己，放寬荒地免征年限，政府資助耕牛、種子，以墾荒多寡作為考核官吏政績(jī)的條件。第二，實(shí)行屯田。順治元年八月，制定墾荒興屯令， “凡州縣無主荒地，分給流民及官民屯種”。民屯由政府設(shè)立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)屯墾事宜；軍屯是組織軍隊(duì)墾田種地。第三，實(shí)行圈地。對(duì)無主荒田，分配給滿族貴族、八旗官兵，由他們建立田莊，使用奴隸和農(nóng)奴進(jìn)行生產(chǎn)。但民間開墾田地，不許圈占。第四，實(shí)行更名田。明代藩王占有大量土地，經(jīng)過明末農(nóng)民戰(zhàn)爭(zhēng)的沖擊，許多藩王被殺或逃匿。康熙時(shí)將藩王土地給予原種之人，令其耕種，照常征糧，改為民產(chǎn)， “永為世業(yè)”。⑩

在賦稅政策方面，第一，減免賦稅。取消明末三餉加派，減免荒地稅糧，免除積欠，實(shí)行輪蠲。第二，改進(jìn)賦稅征收辦法。清初的賦役制度因襲明代的一條鞭法，地有地稅銀，丁有丁稅銀。由于土地集中于富人，繼續(xù)按丁征收丁稅，無地少地的農(nóng)民無力負(fù)擔(dān)，普遍出現(xiàn) “或逃或欠”的情況。 “丁額缺，丁銀失，財(cái)政徭役以丁，稽查為難，定稅以畝，檢核為易”。因此，為招撫流亡，恢復(fù)和發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)，緩和階級(jí)矛盾，鞏固政權(quán)。清政府 “丈地計(jì)賦，丁隨田定”，即實(shí)行 “攤丁入畝”，以期通過采用賦役合一的辦法來消除前弊。康熙五十一年 （1712年），清政府規(guī)定以康熙五十年的人丁數(shù)作為征收丁稅的固定數(shù)，以后 “滋生人丁，永不加賦”，廢除了新生人口的人頭稅。雍正元年 （1723年）開始普遍推行 “攤丁入畝”，把固定下來的丁稅平均攤?cè)胩镔x中，征收統(tǒng)一的地丁銀，不再以人為對(duì)象征收丁稅。這樣，將丁役銀負(fù)擔(dān)從人口全面轉(zhuǎn)向土地，以減輕貧民疾苦，穩(wěn)定了社會(huì)秩序，提高了財(cái)政收入。

清初的賦稅改革結(jié)束了地、戶、丁等賦役的混亂現(xiàn)象，完成了人口稅并入財(cái)產(chǎn)稅的過程，徹底廢除了自西漢以來的人頭稅。由于征稅的對(duì)象是土地，政府放松了對(duì)戶籍的控制，增加了大量可以自由流動(dòng)的勞動(dòng)力，對(duì)活躍商品經(jīng)濟(jì)起了推動(dòng)作用。無地少地的農(nóng)民擺脫了丁役負(fù)擔(dān)，不再被強(qiáng)制束縛在土地上，進(jìn)一步松弛了農(nóng)民對(duì)封建國(guó)家的人身依附關(guān)系，對(duì)當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)與發(fā)展，起到了積極作用。

二、古代農(nóng)業(yè)治理政策的歷史啟示

回顧歷代農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整，我們可以得到以下啟示：其一，歷代農(nóng)業(yè)政策調(diào)整始終貫穿著一個(gè)根本原則，即農(nóng)業(yè)是國(guó)家經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，是社會(huì)安定的保證。當(dāng)前，農(nóng)村人口仍然占我國(guó)總?cè)丝诘?80%，可以說農(nóng)業(yè)發(fā)展程度將會(huì)對(duì)我國(guó)的整體經(jīng)濟(jì)水平，綜合國(guó)力和競(jìng)爭(zhēng)力產(chǎn)生相當(dāng)大的影響。為了實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)，國(guó)家對(duì) “三農(nóng)”的投入逐漸增大，以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)等多種方法解決 “三農(nóng)”問題。其中農(nóng)民、農(nóng)業(yè)物質(zhì)財(cái)富的富足和農(nóng)村社會(huì)的安定和諧是追求的目標(biāo)，古代農(nóng)業(yè)政策中所蘊(yùn)含的有關(guān)富農(nóng)及如何富農(nóng)，以及如何使農(nóng)業(yè)安定發(fā)展的深刻認(rèn)識(shí)，必將能夠給我們提供有價(jià)值的參考。

其二，充分調(diào)動(dòng)勞動(dòng)者的生產(chǎn)積極性。勞動(dòng)者在生產(chǎn)過程中起主導(dǎo)作用，沒有勞動(dòng)者，生產(chǎn)工具和其他生產(chǎn)資料只不過是一堆死物，不能成為現(xiàn)實(shí)的生產(chǎn)力。勞動(dòng)者的積極性在某種意義上決定了生產(chǎn)力的發(fā)展趨勢(shì)。只有當(dāng)勞動(dòng)者的積極性被調(diào)動(dòng)起來時(shí)，社會(huì)生產(chǎn)才能快速發(fā)展。歷代統(tǒng)治者面對(duì)戰(zhàn)后農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力嚴(yán)重不足的狀況，采取措施從法律上恢復(fù)自耕農(nóng)原有的自由身份和土地私有，提高農(nóng)民的社會(huì)地位，提升了農(nóng)民對(duì)其身份的認(rèn)可。減輕田租，加大農(nóng)民在產(chǎn)品分配中所占的比例等等，調(diào)動(dòng)了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。

其三，要使農(nóng)民通過土地實(shí)現(xiàn)增收。在當(dāng)代中國(guó)，農(nóng)民問題始終是 “三農(nóng)”問題中的核心問題，其集中表現(xiàn)為農(nóng)民收入低，增收難，城鄉(xiāng)居民貧富差距大，實(shí)質(zhì)表現(xiàn)為農(nóng)民權(quán)利得不到保障。解決三農(nóng)問題，關(guān)鍵是要解決農(nóng)民增收，這是一個(gè)關(guān)系13億人口大國(guó)長(zhǎng)治久安的大問題。借鑒歷朝農(nóng)業(yè)治理經(jīng)驗(yàn)，首先要注重農(nóng)民的自由性，如文景和貞觀時(shí)期，使農(nóng)民自由度較大，經(jīng)濟(jì)相對(duì)活躍，直接刺激了手工業(yè)的發(fā)展，因此中國(guó)在漢唐時(shí)期一直處于上升期。其次重視農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率得到提高，農(nóng)民收入增加。再次從稅收上減負(fù)增效，在各朝初期的稅賦上都強(qiáng)調(diào)減輕前朝末期的沉重負(fù)擔(dān)，讓利于民，從而使社會(huì)漸趨穩(wěn)定。最后在政策上減少對(duì)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的過分干擾，保證經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。

在土地面積一定的情況下，土地的總產(chǎn)量是由單位土地的產(chǎn)出量決定的。要提高單位土地的產(chǎn)出量就必須利用好土地，開發(fā)土地潛力，促進(jìn)土地增收。同時(shí)，土地是最基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，又是人類賴以生存的場(chǎng)所，沒有土地，一切農(nóng)業(yè)生產(chǎn)都無從談起。歷代王朝后期，由于土地兼并問題嚴(yán)重，全國(guó)大部分土地被占人口極少數(shù)的地主所霸占，直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的廣大農(nóng)民卻無地可耕，失去了賴以生存的基礎(chǔ)，因此，統(tǒng)治者必須采取措施保障這些失去土地的農(nóng)民最低的生活保障。

此外，在遭受自然災(zāi)害如水澇、旱災(zāi)、地震等，國(guó)家動(dòng)員政府和民間的力量，全力支援災(zāi)區(qū)重建，不僅注意解決災(zāi)害所造成的當(dāng)前困難局面，還采取各種措施來防范災(zāi)情的發(fā)生，如興修水利、及時(shí)調(diào)整耕作技術(shù)，這些對(duì)當(dāng)前的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)都具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)借鑒意義。

2013年中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)明確地提出要 “推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為，可以把推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，看成是我們黨繼提出工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)防、科技這 “四個(gè)現(xiàn)代化”之后，提出的 “第五個(gè)現(xiàn)代化”。中國(guó)共產(chǎn)黨從國(guó)家統(tǒng)治到國(guó)家管理，是一個(gè)重大的歷史轉(zhuǎn)折；再從國(guó)家管理到國(guó)家治理現(xiàn)代化，更是一個(gè)跨越式的飛躍。當(dāng)前我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，所面臨的問題較以往更多、更復(fù)雜。“三農(nóng)”問題在今后較長(zhǎng)時(shí)期仍將是我國(guó)所面臨的需要處理的最重要的問題之一。如何加快農(nóng)村改革，保證農(nóng)民權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，需要中央在農(nóng)業(yè)治理的頂層設(shè)計(jì)上體現(xiàn)更大的智慧和決心。我們不妨從古代歷次變法中對(duì)農(nóng)業(yè)的國(guó)家治理的實(shí)踐中吸取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，以為當(dāng)前國(guó)家治理之參考。

注釋：

①《漢書·食貨志》。

② 《史記·律書》。

③ 吳兢：《貞觀政要·政體》，內(nèi)蒙古人民出版社1998年版，第36頁。

④⑦《明神宗實(shí)錄》卷112。

⑤《書牘》卷12。

⑥《神宗留中奏疏匯要·吏部》卷1。

⑧ 鄭文郁：《經(jīng)國(guó)雄略》卷1。