論改革的系統性安排與突破

徐康寧

論改革的系統性安排與突破

徐康寧

經濟發展中諸多問題的解決，要靠改革；以局部改革，摸著石頭過河突破體制束縛的方式，已不能完全適應變化了的發展環境，改革亟需加強系統性安排與突破；改革系統性突破，關鍵是圍繞市場經濟體制的核心問題：生產要素、市場與政府職能三個方面；這也是改革的方向。

改革 系統性 市場經濟體制

中國的經濟社會進程到了一個新的階段，這是一個需要通過加快改革與開放的步伐推進新發展的歷史階段，也是一個要借助深化改革才能解決一些深層次矛盾的發展階段。如同發展是一項巨大的社會系統工程，改革也是千頭萬緒，涉及方方面面，牽一發而動全身。新時期改革的基本思路應當在總結原有經驗的基礎上，更加關注突出系統性的改革以及改革的系統性突破。

一、改革是推進持續發展的關鍵

中國過去30多年所取得的偉大成就，以及所經歷的巨大的社會變遷，歸根朔源，主要是依靠和堅持不斷的改革開放。正如習近平總書記在黨的十八大閉幕后視察廣東時所指出，改革開放是我黨歷史上一次偉大覺醒，是決定當代中國命運的關鍵一招，也是決定實現“兩個100年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的關鍵一招。“偉大覺醒”、“關鍵一招”的提法，令人耳目一新，是對改革開放歷史作用的高度凝練。中國在經歷“文革”十年的浩劫后，與世界的距離顯著拉大，原先的道路無法繼續走下去，正是有了這樣一次“偉大覺醒”，中國才走上了轉折性發展的道路，從此改變了國家的命運。過去30多年的發展中也歷經多次的嚴峻挑戰，也是借助于改革開放的“關鍵一招”，才能不斷克服困難，在接受一個又一個挑戰的考驗中贏得新的發展機遇。

在現階段，我們一方面要充分肯定發展中所取得的巨大成就，另一方面要高度正視長期積累下來的矛盾與問題。從經濟發展的角度講，當前最大的矛盾與問題就是經濟發展方式粗放，高增長的背后存在許多發展不協調、不均衡的問題，其中許多問題是由深層次矛盾所引致。面對這些矛盾與問題，解決的辦法還是要依靠改革開放這個“關鍵一招”。此外，越是在經歷了多年的經濟高增長之后，保持較高增長速度的難度加大之時，以及發展不協調的矛盾日益累積、化解成本加大之時，越要有非凡的勇氣去用這個“關鍵一招”。習近平總書記在主持十八屆中共中央政治局第二次集體學習時講話強調，必須堅持社會主義市場經濟的改革方向，堅持對外開放的基本國策，以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領域改革。這既反映了社會對深化改革的普遍期待，又充分顯示了新的中央領導集體對改革開放所抱有的決心和勇氣。

二、改革要有系統性安排

經濟社會發展涉及方方面面，關乎各種利益，其中還有短期目標與長期目標之分，是一個巨大的社會系統工程。作為體制和機制的變革和完善，改革也關聯到經濟社會發展的各個領域、各個層面、各種利益，本身也是一個復雜的系統工程。新時期講改革，研究改革，實施改革，更要有系統觀，更要強調改革的整體性和協同性，突出改革的系統性均衡與整體收益。

在改革初期的時候，為了取得改革的突破口，往往會在某些領域或某些層面上推出一些重要的改革措施，以取得事物的實質性變革的效果。一般來說，局部突破以及層層遞進是改革初期的典型特征。例如，我國的改革是從農村首開先河的，取得經驗后，再著手城市經濟體制的改革以及國有企業改革等。

改革在局部領域的突破，以及由點到面的從試驗到推廣的模式，有助于摸索規律、積累經驗，經歷的陣痛相對較小或控制在一定的范圍內。由于中國的改革事業沒有現成的樣板可循，改革的思路只能是先嘗試和尋求局部突破，再在延伸的問題上逐步調整關系，基本上采用的是“摸著石頭過河”的做法。

“摸著石頭過河”是中國改革事業的一項創舉，是中國的改革者在沒有經驗可循的情況下自行摸索規律取得成功的一條重要經驗。考慮到二三十年前的特定國際環境，當時國內發展的基礎，以及人們對改革的認識水平和承受力，我們只能“摸著石頭過河”。今天則是在一個全新的時空觀中研究改革，改革理應有更高的目標，改革也要體現科學發展的要求，不能仍然停留在以前的視野范圍和認識水平。

局部突破的改革模式可以在一個較短的時間內產生明顯的績效，解決發展中的一些突出問題和緊迫問題，但從長遠眼光看，也容易產生全局之下各個局部之間不夠均衡或協調的一面。例如，當我們強調解放生產力和著力提高效率的時候，就會特別突出市場化改革的取向，引入各種市場機制，但同時也容易出現過度市場化和社會保障制度缺失的現象。帶有公共產品性質的醫療、教育、文化等出現了過度市場化的傾向，養老、保健、住房等社會保障基本制度的建立滯后于市場制度的建設，社會發展落后于經濟發展。再如，當我們強調國有企業的改革、提高國有企業的競爭力的時候，就會突出國有經濟在資源配置中的特殊地位，造成一些領域的國有企業掌控了過多的稀缺資源，形成新的壟斷現象和政企不分。今天出現的一些深層次的體制矛盾和問題，既是由于隨著改革的深入一些過去繞開的難題逐漸浮現，也在一定程度上是因為過去的改革重在局部突破，局部的問題有所解決，但事關全局的矛盾并沒有觸及，甚至因長期積累反而有所加重。經濟發展方式粗放，增長質量不高，說到底也是一個改革不徹底、改革不系統的問題。改革局限于短期的目標，尤其是局限于以GDP為標志的財富增長的短期目標范圍之內，也必然會造成簡單式粗放增長的結果。

中國過去十多年房地產市場宏觀調控的基本失效也再次證明系統性改革的必要性。過去多年，從中央到地方一輪又一輪的房地產市場調控意在控制過高房價，減緩因房價過高而造成的社會階層差距過大等矛盾，但由于房地產市場不僅關聯到市場交易本身，而且也涉及土地制度、財稅制度、城市管理制度等多方面內容，在地方政府壟斷土地供給以及過分依賴土地財政的局面下，任何缺乏系統性設計僅僅對市場交易本身進行調控（而且是單方面對需求進行調控）都是難以奏效的。事實上，無論采用什么辦法以及動用哪級政府進行調控，在不觸及土地制度、財稅制度、城市管理制度等深層次矛盾的情況下，只能是在每一次調控后換來新的價格報復性上漲的結果。

誠然，在經歷了30多年改革開放后的今天，我們仍然不能說已經有足夠多的經驗可以按部就班地推進新的改革，別的國家也沒有給我們提供有益的經驗可以仿效，在許多領域和問題上依然要采用探索和嘗試的辦法，“摸著石頭過河”仍然適用于一些改革領域。另一方面，經過多年的改革探索，我們對市場經濟的發展規律已經有了比較充分的認識，對中國現代化道路的理解有了比較全面的把握，今后一段時間的改革，理應更要強調系統性、整體性和協同性，更要突出頂層設計和系統設計，更要有改革的系統觀，追求改革的整體效益。

三、改革貴在系統性突破

改革可謂千頭萬緒，需要改革的問題很多，在多數的情況下，一項改革往往又牽涉到另一個領域的體制弊端。事實證明，僅僅“頭疼醫頭、腳疼醫腳”的改革并不能從根本上解決問題，即便暫時使問題有所化解，但從長期看卻會留下后遺癥。現階段，改革的經濟社會背景已和以往有很大不同，人們對改革的期待和要求也明顯提高，改革應有所突破。這個突破將不再是“放開局部、捆住全體”的“點線式”的突破，而應當是一種整體的突破，一種有利于關系協調的全局突破，一種系統性的突破。

所謂系統性突破，是指改革的思路與方案能夠比較全面地涵蓋現行經濟體制的主要領域或關鍵領域，各領域的改革相互之間做到銜接協同，有助于全局優化的重點改革或關鍵改革有明顯突破，改革的觸角深入到體制運行的各個主要方面，改革的紅利惠及絕大部分民眾，促進經濟運行的質量明顯提高，促進民生的明顯改善，促進社會主義市場經濟體制的完整確立。

改革要有系統性突破，首先要有頂層的科學設計和路線圖，要有比較完善的總體方案。習近平總書記最近在論述改革時指出，要加強宏觀思考和頂層設計，更加注重改革的系統性、整體性、協同性，同時也要繼續鼓勵大膽試驗、大膽突破，不斷把改革開放引向深入。同時他又指出，改革開放是一個系統工程，必須堅持全面改革，在各項改革協同配合中推進。改革的頂層設計與基層的改革試驗及其實踐并不矛盾，兩者相輔相成。但在經過30多年改革開放后的今天，在各種改革實踐的成效與相關矛盾已經得到充分顯現的今天，在我們對市場經濟的規律已經有了長時間的探索的情況下，改革的頂層設計已經成為一個必然的選項。一個科學的頂層設計有助于實現以最小的成本釋放最大的改革紅利。

誠然，在任何時候都不可能就改革做出一個盡善盡美的總體方案，改革總是隨著時間的變化以及新情況的出現而不斷深化。但在基本條件具備的情況下，尤其是在改革的深層次問題顯露和各種體制關系交織在一起的情況下，探索總體方案總比僅僅尋求局部改革要好。在把握全局中制定改革的思路與方案有利于提高改革的整體效應，防止改革中的局部效應代替全局效應，防止個別問題的解決掩蓋整體的問題，防止舊矛盾的消失背后出現新的矛盾。

改革要有系統性突破，關鍵是要圍繞市場經濟體制的核心問題，抓住當前改革的重大事項，在一些事關全局的領域深入推進改革，并取得實質性突破。從市場經濟的本質看，從中國改革開放30多年進程的經驗看，以及從目前改革遇到的重大問題看，改革尋求系統性突破，主要著力點應該放在要素、市場和政府職能這三個層面的深化改革上。

圍繞生產要素的改革，方向應當是進一步釋放生產要素的活力，再造生產要素的結構，為經濟發展提供新的強大動力。經過30多年的改革，應該說我國的生產要素有了很好的釋放與培育；但對于一個完善的市場經濟體制而言，現有的生產要素市場仍有很大的殘缺，釋放活力仍有巨大的空間。例如，長期以來，土地始終未能以一個完整的生產要素角色進入市場經濟的舞臺，要么是羞羞答答地進入市場交易，要么是被政府的權力所壟斷，其自身的價值屬性僅僅是披了一件薄薄的市場外衣。

圍繞市場的改革，關鍵還是在于進一步放開市場的邊界，建立盡可能完整的市場體系，充分發揮市場配置資源和調節供求關系的作用，促進市場的公平競爭。雖然我們建立市場已經有幾十年了，但在很多情況下市場的邊界一直模糊不清，權利與市場經常交織在一起，憑借權利或特殊資源的壟斷長期占據市場上風。不僅在資源、基礎設施和金融領域內國企甚至央企一家獨大，民營經濟進入無門，甚至在房地產等典型逐利性的完全競爭性領域，權利或特殊資源的影子隨處可見。如此多的央企以公開身份從事房地產經營，其中多家為行業之首，就是市場邊界不清的典型例證。

圍繞政府職能的改革，主要是要明晰政府在市場經濟條件下應有的職能，劃清政府管理與市場調節的邊界。屬于政府該管的事情應當確實管好，責不旁貸；屬于市場調節的內容，則堅決地把權利還給市場。現在的情況是，盡管有市場存在，但政府經常跨界越權，代替市場直接左右供求關系，甚至用政府行為主體代替企業，直接進入市場。這不僅扭曲了市場關系，而且容易造成政府錯位甚至權力尋租。另一方面，事關民生的公共產品、基本社會保障，本應由政府充分發揮職能，承擔責任，結果反在一些地方或一些層面上出現政府缺位，供給不足或明顯滯后，形成經濟發展與社會發展的不協調。

生產要素是市場經濟的基本力量，市場機制是市場經濟的基本關系，政府職能是市場經濟的基本保障，三者各自影響廣泛，又彼此相互關聯，構成一個巨大的系統。如果能在這三個方面深化改革并加強相互協同，一定能實現改革的系統性突破。

四、改革系統性突破的核心方向

生產要素、市場以及政府職能的改革，每一領域又涉及到很多問題，牽一發而動全身，十分復雜。應當從有利于改革全局深入同時又做到改革成本可控的問題入手，形成關鍵突破，推進改革向縱深方向發展。

關于生產要素的深化改革，核心問題之一是土地制度改革。現有土地制度存在的最大問題是國有土地與集體土地被人為割裂，同樣的土地卻具備不同的市場身份。前者可以入市交易（買賣土地使用權），而后者卻連土地使用權的交易權也沒有。集體土地不能進入市場帶來一系列的問題：一是人為排斥了土地天然擁有的市場屬性，無法真實體現土地的交易價值；二是造成長期的土地小塊經營，土地經營的規模效益低，農業現代化缺乏土地經營條件；三是在土地增值過程中本應最該從中受益的農民階層沒有得到應有的收益，甚至連基本經濟權益都被剝奪，這種情況大量出現在早期（現在仍然不同程度地存在）的城市擴張下的土地不規范征遷；四是由于集體土地不能入市，客觀上造成了地方政府對土地供給的高度壟斷，加上政府對城市供地常常從建設政績著眼，土地資源配置缺乏充分的市場機制（如大量的土地用于政績工程建設），既沒有實現合理有效的資源配置，又在一定程度上導致城市房價過高。

或許人們擔心集體土地入市后部分農民失地會引起新的貧困和社會矛盾，這的確是在深化改革中要加以防止的。不過，現有的實際情況是，對于部分只能主要依靠土地的農民而言，真正的經濟保障是把土地資本化，而土地資本化的前提條件則是土地的可交易。目前在許多地方已經有大批的土地流轉，是集體土地進入市場的變通方式。但這種變通方式缺乏法律基礎，長期預期不明確，只能是土地制度改革的過渡。要相信市場機制促進資源有效配置的作用，要相信個人選擇在市場機制中的趨利避害結果。在新的一輪城鎮化的過程中，可以在實踐中創造出多種辦法讓一部分農民帶著土地進入城市變成市民。在公平交易和保障經濟利益的前提下，失去對土地的依附關系有可能是農民身份轉換的一次真正的“人身解放”，而他們對這種“人身解放”已經期待了很久。

對于面廣量大的農用集體土地，可采用土地入股、土地使用權轉讓、土地長期租用等多種方式，讓土地在一定的條件下進入市場，充分發揮土地的市場機制功能，促進土地規模化經營，把部分農民轉變為農業產業工人。對于城市周邊的非農用集體土地，則應盡可能以創造土地市場為改革主要方向，通過政府制定規則加以引導和組織，讓土地所有者在直接交易中得益。如果朝著這個方向改革，不僅可以最大限度保障農民利益，而且可以在根本上杜絕“小產權房”這類房地產市場中的“怪胎”。

關于市場制度的改革，其核心在于進一步放開市場準入，嚴格限制壟斷的范圍，促進市場的公平競爭，還規范市場經濟之本來面目。除了極少數的特殊領域，能打破壟斷的應盡量打破壟斷。法不禁止的地方，應當允許社會資本自由進入和退出，開展公平競爭。我們能夠允許外國人在中國辦銀行，卻長期不允許民間力量辦民間的銀行，豈非咄咄怪事？經過30多年的改革進程，無論是民營資本，還是市場的個人，都有了充分的市場意識和風險承受力，完全應當允許民間力量或民營企業辦自擔風險的銀行和其他金融機構，而且應加快這方面的進程。對于市場準入的問題，應當著眼于考慮采取制定“負面清單”的思路，即先劃出需要保護或限制競爭的產業與領域，在這個“清單”之外，則盡可能允許民營資本或私人企業進入經營。

關于政府職能的改革，其中一個十分核心的問題就是財稅體制改革，還原政府財稅功能與市場經濟關系的本來面目。如果在新的一輪改革中能把財稅體制關系理順了，充分發揮財政和稅收工具在促進轉變經濟發展方式中的作用，政府職能的改革就會事半功倍。現在財稅體制存在的突出問題是，一是中央政府和地方政府之間的財權與事權不均等，地方政府本級財力的負擔過重；二是各級地方政府不同程度地存在著財政擴張的沖動（地方上追求GDP往往也是為了更大可用財力），財稅調節經濟的功能常被扭曲；三是地方政府財力來源結構不合理，對土地財政過度依賴；四是地方收入與支出嚴重不均衡，許多地方政府債務嚴重。造成這些問題的關鍵是政府職能的定位不準確，不同層級之間政府的功能劃分不合理。例如，對于義務教育、基本醫療、退休養老這些最為基本的社會保障和公共產品，理應全國有一個基本相同的標準，以實現基本社會保障和公共產品全民均等化，理應由國家層面統籌財力解決。自然，國家也要因此而集中一部分必要的財力，更好地促進不同地區之間和不同階層之間基本社會福利的大致均衡。此外，對于基層政府，應當在職能改革中改變政府職能的過度經濟化，增加和完善政府的社會功能，調節好政府財稅與經濟社會發展之間的良性互動關系。

總之，深化改革的牽涉面十分廣泛，關鍵是要抓住影響全局并有利于實現系統性突破的關鍵領域和問題，促進更多的生產要素真正進入市場、更大范圍地放開市場以及切實處理好政府職能與市場經濟之間的關系，是改革有望取得系統性突破的核心方向。

[1]林毅夫：《繁榮的求索——發展中經濟如何崛起》，張建華譯，北京大學出版社2012年版。

[2]傅高義：《鄧小平時代》，馮克利譯，〔北京〕三聯書店2013年版。

[3]丹尼·羅德里克：《探索經濟繁榮——對經濟增長的描述性分析》，張宇譯，〔北京〕中信出版社2009年版。

〔責任編輯：天則〕

On the Systematic Planning and Breakthrough of Reform

Xu Kangning

The so lution to many problems in econom ic development lies in reform;however,a part reform,namely,flying by the seat of our pants,cannot adapt to the changed developmental environment. Reform demands systematic planning and breakthrough.The systematic breakthrough of reform should focus on such core issues ofmarket economy system as production factors,market and government function, which are also the orientation of reform.

reform;systematic;market economy system

徐康寧，東南大學經濟管理學院院長、教授，江蘇省經濟學會副會長 210096