建設項目交通影響評價實踐中的困境分析——以鄭州市藍堡灣四期項目為例

張國林，康 凱，羅家慶

（河南省城鄉規劃設計研究總院有限公司，河南 鄭州 450000）

0 引言

隨著城市交通擁堵問題的日益顯現，越來越多的城市開始建立建設項目交通影響評價制度，以期緩解和改善城市交通擁堵狀況。雖然用以規范和指導建設項目的交通影響評價工作的行業標準《建設項目交通影響評價技術標準》（CJJ T141—2010）已于2010年頒布實施。但在實踐過程中，如何發揮建設項目交通影響評價制度的作用，該制度能否協調土地利用和交通發展、緩解城市交通擁堵，是簡單的技術問題還是影響深遠的公共政策引發了各方激烈的討論。鑒于此，以鄭州市正弘藍堡灣四期項目交通影響評價為例，對其評價制度編制過程中的相關問題進行了剖析，期望能為改進和完善交通影響評價編制工作提供一些幫助。

1 項目概況

1.1 項目背景

鄭州市正弘藍堡灣位于鄭州市核心區，花園路與東風路交叉口西南角。藍堡灣項目包含四期，其中，一、二、三期建筑性質為住宅和商業，現均已經建成，藍堡灣四期為本文研究對象。由于項目開發單位在解決社會遺留問題、維護社會穩定、支持城市軌道交通建設等方面承擔了較多的社會責任，因此，鄭州市政府提出了補償措施，將項目總容積率調整為5.0左右。項目前三期建設規模已審批，按照總容積率為5.0的要求，確定了藍堡灣四期項目的建設規模[1]。

1.2 項目方案

項目緊鄰軌道交通樞紐站點——軌道交通2號線和8號線十字交匯處，占地3.64公頃，總建筑面積達39.00萬m2。其中，地上建筑面積為29.03萬m2，容積率為7.97，建筑類型為大型購物中心及高層寫字樓，具體包括中高端的零售購物、休閑娛樂、餐飲辦公等多種業態，是一座典型的體驗式、多功能的建筑綜合體[1]。

1.3 交通條件

項目周邊交通條件較為復雜，應規劃軌道交通站點和立體交叉口。北側東風路直行車道規劃下穿花園路；東側花園路規劃軌道交通2號線，設置東風路軌道交通站點，規劃5處地鐵出入口，2處出入口設置于項目內部，與項目地下二層無縫銜接，3處設置在花園路兩側，通過地下通道銜接；項目北側東風路規劃軌道交通8號線，在東風路規劃地鐵出入口。其中，軌道交通2號線在建，預計將在項目建成前投入運營；軌道交通8號線將于2025年建成并投入運營[1]。

2 交通影響評價實踐中的困境

2.1 項目開發強度論證——能否承擔重任

交通需求預測涉及很多參數，不同的參數取值將會產生不同的預測結果。然而實踐中由于調查和研究環節基礎薄弱，參數取值往往缺少有效的規范和指導。以出行率參數為例，綜合體的吸引率指標參數確定和業態較為單一的建筑物產生的吸引率指標參數的確定有較大的區別，每種業態產生的交通流之間有很大的交叉，不同業態的建筑吸引的交通量需進行折減[2]，而折減系數取值的確定較為困難。項目緊鄰軌道交通東風路換乘樞紐站，通過地下通道直接銜接，為項目客流選擇公交出行提供了方便；周邊道路網飽和度較高，必然導致汽車出行的不便，因此，人們更傾向于選擇軌道交通而不是小汽車出行，項目產生客流的出行方式中公共交通出行比例也就必然高于城市平均水平。對于鄭州市而言，軌道交通尚未建成，無類似項目可參考，項目新生成交通量對公共交通出行方式將有較大的取值空間和不確定性。

項目評價范圍內的快速路：北三環、中州大道和地鐵2號線正在施工。評價年，道路網和交通運輸系統較現狀將發生較大的變化，區域路網交通流量將重新分配，原本歸屬于公交的部分客流將轉移到地鐵上，常規公交線路客流也將發生顯著變化。因此，準確預測背景交通需求需要城市宏觀模型的支撐，但是實踐中宏觀模型的準確性和數據可獲得性具有很大的限制。

受規劃編制體制的制約，我國交通規劃從屬于城市規劃，而交通與城市規劃土地利用之間的協調機制尚未真正建立。項目所在區域缺少宏觀、中觀土地與交通量化分析資料，總體規劃、專項規劃和控制性詳細規劃中缺少交通對土地利用的有效反饋，區域開發強度缺乏研究和有效控制，周邊項目的建設規模仍具有很大的不確定性。這樣就會形成一個困境：對單個建設項目而言，交通影響評價結果往往可以接受，但如果將多個項目疊加研究，區域開發強度將使交通量突破道路交通的承載能力。

依據鄭州市相關文件，項目處于“六線”規劃、控規導則、城市設計覆蓋區域，該項目不再組織編制項目控制性詳細規劃，規劃管理部門依據交通影響評價結果，直接提出規劃設計條件，作為土地出讓和招拍掛的要件及規劃審批的依據。這種做法在理論上無可厚非，但是由于交通影響評價研究基礎數據薄弱及規劃編制體制制約等，這種做法的科學性和合理性仍將受到質疑。目前的建設項目交通影響評價工作尚不足以承擔對土地開發強度進行有效控制的重任。

2.2 機動車停車位——是否越多越好

鄭州市出臺了建設項目機動車配建指標標準，作為交通影響評價制度的配套標準，將配建機動車停車泊位能否滿足建筑物配建標準作為停車設施的交通影響程度評價依據。鄭州市機動車停車配建指標將規劃范圍分成了三環以內區域和三環以外區域兩個圈層，三環以內機動車配建可采用低值，三環以外機動車配建采用高值[3]。該項目處于三環以內，商業機動車配建指標為0.8車位/100m2，商務辦公為0.8車位/100m2。該配建指標未體現城市綜合交通規劃提出的停車分區管理策略，老城商業區、軌道交通站點周圍的機動車停車配建指標并未體現出差異性。現行的停車配建標準，分別對商業區和辦公區等的停車配建指標作出了規定，但如果按照標準配建，建設項目的停車場配建規模往往偏大，過高的停車供給又會引發項目周邊地區交通量的急劇增長，從而超出周邊路網容量的供給能力，造成交通環境的惡化[4]。公共交通導向發展(TOD)使得站點周邊地區的停車需求減少的同時應避免站點周邊停車位的過分供給，以保證TOD成果。參考其他國家，德國漢堡1976年將中心區最大車位數量控制在30 000個，之后不再增建；蘇黎世將中心區車位凍結在1996年的水平；美國西雅圖波特蘭等地也規定了相應的減少項目，應控制“最大停車位數量”而非“最少停車車位數量”，以限制機動車的增長和使用；韓國首爾1997年推出了停車上限制度，以減少現有的停車供應，在中心區的新興商業和辦公寫字大樓區，停車設施供給下降20%~40%不等[5]。

基于項目特殊區位，從利于地區交通發展角度出發，不宜單純依靠停車配建標準計算停車泊位數量，需要適度限制停車泊位的數量，促使乘客最大限度利用地鐵和公交方式出行。但是中心城區軌道交通站點區域機動車停車位控制策略卻得不到規劃管理部門認可，其堅持認為該項目必須嚴格按照規定配建機動車停車位。一方面由于軌道交通大量修建，另一方面在市中心公交最發達，最應鼓勵公交出行和非機動車出行，如果提高停車位配建標準，則將加大小汽車出行量。在殘酷的現實面前，交通影響評價制度顯得蒼白無力。

2.3 非機動車停車位——是否以人為本

項目處于市中心商務區，城市用地緊張，景觀要求較高。配建的1.17萬個非機動車停車位位于地下車庫夾層及地下一層，設置4個非機動車專用出入口。

對辦公區和商業區的工作人員而言，非機動車停車時間較長、周轉率較低、車位可以位于地下車庫，來滿足其停車需求。但需注意兩個問題：（1）非機動車中電動車的比例較高，應考慮電動車的充電裝置；（2）非機動車出行的時間比較集中，應充分考慮非機動車出入口的寬度和數量，滿足高峰時段的集散需求。

對于商業區顧客而言，其非機動車停車時間較短，對非機動車停車便利性要求較高，且習慣將非機動車就近停放于地面。對鄭州市中原萬達、二七萬達、大上海城、大商360等綜合體項目的非機動車停車特征進行調查發現，非機動主要停放在項目周邊的人行道及集散空間，地下車庫的非機動車停車位利用率較低。究其原因，主要是商業綜合體對大量的非機動車停車需求和現實布局的不重視，非機動車停車位布局和居民出行習慣不一致，從而造成了非機動停車亂的現象。

非機動車是鄭州市居民通勤、購物和娛樂的主要出行方式，停車設施是影響非機動車擁有量和出行方式選擇的重要因素之一。由于“車本位”思想盛行，人們對機動車停車需求關注較多，而對非機動車停車需求則關注不足。城市綜合體應充分考慮配建規模合理和使用便利的非機動車停車設施，設計和布局應充分考慮使用者的需求，尊重人們日常使用習慣。如果將非機動停車位布置于地下車庫，那么必須充分考慮使用的便利性，設置充足數量的非機動車專用出入口，坡道采用自動傳動裝置，便于人們存取非機動車，既要讓非機動車有處安放，又要有路可走。

2.4 改善措施——是否是無法兌現的承諾

項目緊鄰軌道交通站點，運輸潛能的發揮必須依靠與其他交通方式的接駁，應在人行過街設施建設、相鄰交叉口規劃設計、公交線路優化調整和交通管理方面提出改善措施。項目南側的W項目和Y項目同時編制建設項目交通影響評價報告，對緊鄰道路及交叉口提出了改善措施。3個項目的交通影響評價報告從各自的角度均提出了改善措施，但是這些改善措施缺少必要銜接。交通影響評價制度審查主要由規劃管理部門負責，公安交警等相關部門參加，但是改善措施由不同的政府部門負責實施。規劃管理部門在審批階段需對項目本身的設計指標進行核查，而對周邊市政基礎設施的改善工程以及配套停車場庫的使用，由于隸屬不同職能部門則沒有具體的監督落實辦法。例如公交線路的優化改善措施能否被公交公司認可和采納仍是未知之數。交通影響評價相當于建設項目交通影響的預評價，而交通影響評價中改善措施的有效性還需要通過交通影響后評價來驗證，目前交通影響后評價工作尚未開展，這就使得交通影響分析的結果得不到及時的檢驗，也很難發現其中存在的問題。

交通影響評價提出的改善措施是支撐項目可行的必要條件，只有改善措施按要求實施后，才能有效緩解項目建成對周邊交通的影響，并把影響降低到可以接受的范圍之內。因此，相關部門應積極探索我國特殊規劃、建設和管理體制下的交通影響評價改善措施的落實機制，莫讓其成為一個無法兌現的承諾。

3 結語

越來越多的城市建立建設項目交通影響評價制度，來應對日益出現的城市交通擁堵問題。在意識到該項制度重要性的同時應客觀的認識到，交通影響評價不僅僅是一項技術問題，同時也是一項公共政策，實踐過程中將面臨諸多困境。因此，應加強交通基礎數據調查和模型研究，拓展交通影響評價編制范圍，踐行公共交通導向發展（TOD）和以人為本的交通理念，探索改善措施實施機制，使交通影響評價制度更好地發揮作用。

[1] 河南城市規劃設計研究總院有限公司.正弘藍堡灣四期項目交通影響評價報告[R].鄭州：河南省城市規劃設計研究總院有限公司，2013.

[2]《建設項目交通影響評價技術手冊》編制組.建設項目交通影響評價技術手冊[M].北京：中國建筑工業出版社，2011.

[3] 鄭州市人民政府.鄭州市交通影響分析（評價）編制管理暫行辦法（鄭政文[2011]155號）[Z].鄭州：鄭州市人民政府，2011.

[4] 王海天，李文華，陳翚.淺議城市綜合體停車泊位配建[Z].福州：公交優先與緩堵對策——中國城市交通規劃2012年年會暨第26次學術研討會，2012.

[5] 王緝憲.如何將交通運輸元素嵌入城市規劃：回顧與思考[Z].青島：2013年中國城市規劃年會，2013.