現(xiàn)階段我國(guó)小產(chǎn)權(quán)房的解決途徑

喻華琳

（武漢理工大學(xué)華夏學(xué)院，武漢 430223）

現(xiàn)階段我國(guó)小產(chǎn)權(quán)房的解決途徑

喻華琳

（武漢理工大學(xué)華夏學(xué)院，武漢 430223）

隨著我國(guó)改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化路程的加快，以及經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)帶動(dòng)的城市化聚集效應(yīng)，大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移；再加上城市中低收入居民改善居住的需求，導(dǎo)致城市的房地產(chǎn)市場(chǎng)需求旺盛，住宅供應(yīng)量嚴(yán)重不足，供需矛盾日益突出。在巨大利益的驅(qū)使下，各地出現(xiàn)很多利用我國(guó)城鄉(xiāng)二元土地所有制存在的政策漏洞所建設(shè)的房?jī)r(jià)相對(duì)低廉的小產(chǎn)權(quán)房，引起了房地產(chǎn)市場(chǎng)的混亂。論文通過分析小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)的主要根源，從政府管理角度提出了解決小產(chǎn)權(quán)房問題的途徑。

小產(chǎn)權(quán)房； 土地制度； 解決途徑

1 小產(chǎn)權(quán)房概念和特征

所謂小產(chǎn)權(quán)房是指在農(nóng)村集體土地上建設(shè)的房屋，未繳納土地出讓金等費(fèi)用，其產(chǎn)權(quán)證不是由國(guó)家房管部門頒發(fā)，而是由鄉(xiāng)政府或村政府頒發(fā)。“小產(chǎn)權(quán)房”不是法律概念，是人們?cè)谏鐣?huì)實(shí)踐中形成的一種約定俗成的稱謂。該類房沒有國(guó)家發(fā)放的土地使用證和預(yù)售許可證，購(gòu)房合同在國(guó)土房管局不會(huì)給予備案。所謂產(chǎn)權(quán)證亦不是真正合法有效的產(chǎn)權(quán)證。向本集體經(jīng)濟(jì)組織外成員銷售的房屋，購(gòu)買者只有村集體發(fā)放的房屋所有證明，沒有國(guó)家的土地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證，又叫做“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”。

小產(chǎn)權(quán)房主要有三種特征：一是在集體所有土地上建設(shè)的、未繳納土地出讓金等費(fèi)用；二是面向本集體組織以外的成員出售的；三是其產(chǎn)權(quán)是由鄉(xiāng)政府或村委會(huì)頒發(fā)而不是由國(guó)家房管部門頒發(fā)的。這種房屋具有產(chǎn)權(quán)不完整性，不能對(duì)外流通，它不是商品房。

目前對(duì)小產(chǎn)權(quán)的概念學(xué)術(shù)界還沒有統(tǒng)一的界定，但歸納起來主要有三種解釋：一是把開發(fā)商的產(chǎn)權(quán)叫大產(chǎn)權(quán)，實(shí)際購(gòu)房人的產(chǎn)權(quán)叫小產(chǎn)權(quán)。即開發(fā)商只有取得了大產(chǎn)證，購(gòu)房者才能去辦理小產(chǎn)證。二是按房屋第一次轉(zhuǎn)讓時(shí)是否需要向國(guó)家補(bǔ)繳土地出讓金來區(qū)分的，不需補(bǔ)繳的叫大產(chǎn)權(quán)，要補(bǔ)繳的叫小產(chǎn)權(quán)。經(jīng)濟(jì)適用房是這種。三是按權(quán)屬證書由誰頒發(fā)來區(qū)分的，由國(guó)家機(jī)關(guān)頒發(fā)的叫大產(chǎn)權(quán)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村一級(jí)機(jī)關(guān)頒發(fā)的叫小產(chǎn)權(quán)。

前兩種小產(chǎn)權(quán)房是符合相關(guān)法規(guī)的，按政策在轉(zhuǎn)讓時(shí)通過補(bǔ)繳購(gòu)房款或土地出讓金后可以在市場(chǎng)上自由買賣，目前也有較為明確的法律規(guī)定。第三種情況的小產(chǎn)權(quán)房較為復(fù)雜。在我國(guó)，農(nóng)村集體土地的出讓和轉(zhuǎn)讓，必須先由國(guó)家征地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，再由國(guó)家出讓給建設(shè)開發(fā)單位。因此第三種解釋的小產(chǎn)權(quán)房的合法性在法律上存在較大爭(zhēng)議，在我國(guó)目前的法律制度下是拿不到法律認(rèn)可的產(chǎn)權(quán)證的。

該文對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的定義是根據(jù)第三種情況來界定的，也是目前面臨整治的小產(chǎn)權(quán)房，即在農(nóng)村集體所有土地上開發(fā)建設(shè)并向本集體經(jīng)濟(jì)組織外銷售的房屋。

2 小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)的源頭

1）二元土地制度的存在

我國(guó)土地所有制分為國(guó)有土地和集體土地。《土地管理法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制”，第八條規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有”，第十條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。”集體所有的土地還包括宅基地和自留地、自留山。因此，我國(guó)目前存在兩種土地所有制形式：即國(guó)家所有（城市土地）和集體所有（農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地）。

農(nóng)村集體土地目前在市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)存在困難。在土地流轉(zhuǎn)過程中，土地一級(jí)交易市場(chǎng)由政府機(jī)關(guān)壟斷，國(guó)有土地所有者有權(quán)征收處分農(nóng)村集體土地，兩者之間權(quán)利不對(duì)等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村對(duì)農(nóng)村集體土地并沒有最終的處分權(quán)，這樣農(nóng)村集體所有土地不可能進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。由于法律禁止其上市流轉(zhuǎn)，形成了值錢而又不能變現(xiàn)的尷尬局面。城市土地可以進(jìn)入拍賣市場(chǎng)進(jìn)行拍賣，按市場(chǎng)規(guī)律尋價(jià)，而農(nóng)村集體土地目前很難進(jìn)入市場(chǎng)，集體土地要上市必須要經(jīng)過國(guó)家征收。也就是說，在集體土地使用權(quán)方面，規(guī)定集體土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或農(nóng)民宅基地建設(shè)、興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施、公益事業(yè)，而對(duì)能產(chǎn)生巨大經(jīng)濟(jì)效益的房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)法律明令禁止。當(dāng)所有合法的途徑都被堵死后，經(jīng)濟(jì)利益只能以違法的形式得以實(shí)現(xiàn)。所以，這種“同地不同價(jià)”的現(xiàn)狀，加之房地產(chǎn)開發(fā)所帶來的巨大利益誘惑，興建小產(chǎn)權(quán)房并將其出售就成為農(nóng)民們?cè)黾油恋厥找娴闹匾侄危@是小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)的根源之一。

2）城市房?jī)r(jià)的飆升

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，城市化“聚集效應(yīng)”導(dǎo)致大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，使城市人口急速膨脹。大量的農(nóng)民工涌入城市以及城市中的下崗工人、殘疾人等一批相對(duì)弱勢(shì)的群體收入低，購(gòu)買力不強(qiáng)。隨著社會(huì)的發(fā)展，廣大城市中低收入群體改善居住的愿望強(qiáng)烈，而土地資源的稀缺，城市房?jī)r(jià)快速攀升，這樣價(jià)格低廉的住房就有了市場(chǎng)。

另外，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，農(nóng)民對(duì)土地價(jià)值的認(rèn)識(shí)越來越深刻，面對(duì)旺盛的用地需求，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，農(nóng)村集體土地成為城鎮(zhèn)有限存量土地市場(chǎng)的重要補(bǔ)充，這客觀上導(dǎo)致大量?jī)r(jià)格比較低的小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)入市場(chǎng)。而商品房?jī)r(jià)格高、上漲快，當(dāng)普通消費(fèi)者缺乏相應(yīng)的較高的購(gòu)買力時(shí)，就會(huì)轉(zhuǎn)向購(gòu)買價(jià)格較低的中低價(jià)位商品房甚至是小產(chǎn)權(quán)房。雖然政府相關(guān)部門出臺(tái)了許多針對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的禁令，但是民眾對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的購(gòu)房風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)還是不夠，購(gòu)買熱情不減。這種需求也會(huì)刺激一些“城中村”、遠(yuǎn)城區(qū)、城市郊縣加快速度在集體土地上違規(guī)搶建小產(chǎn)權(quán)房，成為小產(chǎn)權(quán)房主力供給區(qū)。

由于建小產(chǎn)權(quán)房不需要繳納出讓金、基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等市政建設(shè)費(fèi)用，成本低廉，但在銷售環(huán)節(jié)可以較高的房?jī)r(jià)出售（相對(duì)于商品房而言價(jià)格較低，一般是商品房?jī)r(jià)格的40%至60%），村集體或鄉(xiāng)政府可以獲得巨大的收益，這也使得小產(chǎn)權(quán)房在農(nóng)村如雨后春筍般生長(zhǎng)。利益的驅(qū)動(dòng)是小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)的根源之二。

3 小產(chǎn)權(quán)房的風(fēng)險(xiǎn)分析

現(xiàn)在絕大多數(shù)農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房都由城鎮(zhèn)居民和外來務(wù)工人員購(gòu)買，這種交易本身不合法規(guī)，具有一定的風(fēng)險(xiǎn)性。

1）小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)權(quán)在法律上得不到認(rèn)可

我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)村集體所有的土地上進(jìn)行商品房開發(fā)建設(shè)及出售有明確規(guī)定：“如果要在農(nóng)村集體所有的土地上進(jìn)行商品房開發(fā)建設(shè)并出售，必須先經(jīng)國(guó)家征收，轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，再出讓給開發(fā)商，開發(fā)商向國(guó)家交納土地出讓金等稅費(fèi)，建房后出售給購(gòu)房人”。因此，小產(chǎn)權(quán)房并不具有法律意義的產(chǎn)權(quán)，得不到相關(guān)的法律法規(guī)保護(hù)，這種房屋在買賣時(shí)既沒有獲得政府相關(guān)部門的銷售許可，也不可能獲得政府相關(guān)部門頒發(fā)的權(quán)屬證書，購(gòu)房合同更不可能在國(guó)土房管局備案，出現(xiàn)糾紛時(shí)相關(guān)權(quán)益也得不到保障。而且小產(chǎn)權(quán)房很容易造成多種形式的法律糾紛，如出賣人和買受人的糾紛、再流轉(zhuǎn)時(shí)與第三人的糾紛、房屋的質(zhì)量糾紛、物業(yè)管理糾紛等等，解決這些糾紛的關(guān)鍵都在于對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)權(quán)以及相關(guān)的法律關(guān)系進(jìn)行認(rèn)證，購(gòu)房者因不能取得國(guó)家法律認(rèn)可的房屋所有權(quán)證，無法真正保護(hù)自身的合法利益，如2007年北京宋莊畫家村發(fā)生的原房主馬海濤訴李玉蘭房屋買賣合同無效一案就是一個(gè)很好的例子。

2）小產(chǎn)權(quán)房面臨政策風(fēng)險(xiǎn)

不管消費(fèi)者購(gòu)買的是在建項(xiàng)目或已建成的項(xiàng)目，只要是屬于小產(chǎn)權(quán)房，即使消費(fèi)者與開發(fā)商簽訂了購(gòu)房合同且交齊全部房款，只要政府部門整治小產(chǎn)權(quán)房，小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目就會(huì)出現(xiàn)延時(shí)交房，停建甚至強(qiáng)拆，買受人面臨得不到房屋的危險(xiǎn)，經(jīng)濟(jì)損失很大；如遇因城市建設(shè)需要征地拆遷，因?yàn)樾‘a(chǎn)權(quán)房的建設(shè)是國(guó)家明令禁止的，購(gòu)房者又不是該村的集體戶口，很難得到政府對(duì)購(gòu)房者的拆遷補(bǔ)償，因而遭受經(jīng)濟(jì)損失，面臨很大風(fēng)險(xiǎn)。

4 小產(chǎn)權(quán)房的解決途徑

由于小產(chǎn)權(quán)房在客觀上增加了城市房地產(chǎn)市場(chǎng)的供應(yīng)量，在供給市場(chǎng)上出現(xiàn)少量的廉價(jià)住房，使中低收入者具備一定的購(gòu)買力，改善了中低收入者的居住問題，因此筆者認(rèn)為解決小產(chǎn)權(quán)房問題時(shí)不能簡(jiǎn)單、粗暴對(duì)待。在看到其危害性的同時(shí)，也要看到它積極的一面，要具體問題具體分析，不能“一刀切”。

1）要遵循嚴(yán)控增量、整治存量的總原則

盡管建設(shè)部以及地方各級(jí)政府職能部門多次出臺(tái)相關(guān)規(guī)定警示，告誡消費(fèi)者不要購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房，但小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)與銷售依然火爆。

清華大學(xué)教授蔡繼明、中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)顧問袁倫華等學(xué)者認(rèn)為，治理小產(chǎn)權(quán)房，要遵循嚴(yán)控增量、整治存量的總原則，確保今后沒有增量，逐步分類處置存量，解決小產(chǎn)權(quán)房禁而不絕、變異蔓延的難題［1］。可以從兩方面來分析：

（1）對(duì)已經(jīng)建成的小產(chǎn)權(quán)房，各地政府可以根據(jù)本地情況將小產(chǎn)權(quán)房納入城市住房供應(yīng)體系中來，發(fā)揮保障性住房的作用。

在現(xiàn)行土地制度無法變更的前提下，地方政府根據(jù)具體情況可以將城鄉(xiāng)結(jié)合部或城市近郊已經(jīng)建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行收購(gòu)，對(duì)擁有小產(chǎn)權(quán)房的村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行一定的補(bǔ)貼，把小產(chǎn)權(quán)房變?yōu)閲?guó)有性質(zhì)，轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ戏浚晟莆覈?guó)住房保障體系。這樣既可以保證已購(gòu)房者的利益，同時(shí)也增加了政府保障性住房來源，滿足城市中低收入家庭的住房需求，堵住小產(chǎn)權(quán)房蔓延的市場(chǎng)基礎(chǔ)。

（2）明令禁止一切規(guī)劃、在建的小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目的建設(shè)，做到不再有增量小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)，為整治存量減輕壓力。

2006年10月，國(guó)務(wù)院下令18億畝耕地保有量要保持到2020年，截至2011年12月31日，全國(guó)耕地保有量為18.2476億畝，只是略高于18億畝，每年因?yàn)槌鞘谢M(jìn)程和建設(shè)減少耕地約433萬畝，1.8億畝耕地的紅線和保障糧食安全是國(guó)務(wù)院有關(guān)部門出臺(tái)限制小產(chǎn)權(quán)房政策的出發(fā)點(diǎn)。對(duì)于非城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)違法侵占耕地，特別是基本農(nóng)田上建造的小產(chǎn)權(quán)房不能合法化，應(yīng)依法予以嚴(yán)肅查處，堅(jiān)決予以拆除，還原土地本來面貌，還耕于農(nóng)。主管部門應(yīng)有效加強(qiáng)農(nóng)村集體土地的管理，特別是對(duì)耕地的保護(hù)，要嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

2）建立在國(guó)家管制下的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

中國(guó)房?jī)r(jià)居高不下，除了供需嚴(yán)重失衡，還有就是政府對(duì)土地的壟斷供應(yīng)人為造成了土地的稀缺和恐慌效應(yīng)，形成土地制度的非市場(chǎng)化。在當(dāng)前社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)在法律上賦予農(nóng)村集體土地更完善的權(quán)利和行使能力。必須在倡導(dǎo)國(guó)家在土地市場(chǎng)中占主導(dǎo)地位的同時(shí)，將農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)納入有形的土地市場(chǎng)中，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地兩類土地在用途和流轉(zhuǎn)權(quán)利上的平等，保障我國(guó)土地市場(chǎng)的有序進(jìn)行，促進(jìn)我國(guó)土地市場(chǎng)體系的發(fā)育和完善，讓農(nóng)民享受到這種土地權(quán)利平等所帶來的收益的同時(shí)，也解決城市中低收入者對(duì)住房的需求，真正做到社會(huì)和諧、穩(wěn)定。

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Solution to the Houses with Limited Property Rights of China at the Present Stage

YU Hua－lin
（Department of Economics and Management，Wuhan University of Technology Huaxia College，Wuhan 430223，China）

Since china’s reform and opening－up policy，along with the development of the market economy，the industrialization and urbanization have been accelerated.As a result，the aggregation effect of urbanization and transfer of rural population to urban have been driven by the rapid economic growth.In addition，the needs of the improvement of their living conditions of low－income residents in cities resulted in strong demand for the city＇s real estate market and a serious shortage of housing supply，which means that the contradiction between supply and demand became increasingly prominent.Driven by huge profits，the investment of the houses with limited property at low cost，which were built by use of the existing loopholes of urban and rural land ownership policy，caused the real estate market confusion.This paper analyzes the main causes of the appearance of the houses with limited property and proposes ways to solve the problem from the perspective of government.

houses with limited property； land ownership policy；solution

10.3963／j.issn.1674－6066.2014.02.039

2014－01－07.

喻華琳（1969－），碩士，講師.E－mail：chenzhenhua＠whut.edu.cn