如何為農村改革發展提供法制保障

俞夢睿

我國改革是從農村起步的，在當今社會主義現代化建設的歷史洪流中深化農村改革仍然是重大主題。為此需要做的工作很多，其中提供堅強的法制保障則是一個重要方面。

一、農村改革涉及法律關系的新變化

黨的十八屆三中全會通過的《決定》涉及我國經濟社會發展的方方面面，其中農業農村改革極具重要性且有很大創新，必將帶來農村和農業法律關系的新變化。

1、在堅持家庭經營基礎性地位前提下擴大了農業經營主體

黨的十一屆三中全會之后，我國農村改革首先破除了人民公社統一核算、統一分配的經營體制，實行以家庭經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，恢復了農戶在農業生產經營中的基礎性地位。實踐證明，這種經營體制符合農業特點、適應社會需要，必須長期堅持、不斷完善。但隨著農業現代化的發展，農業經營主體呈現出多樣化的需要。一方面，農村人口的大量轉移，使原來由各家自行經營的承包地有了流轉和集中的可能；另一方面，更多的農產品開始走向集約化、專業化生產，比如糧棉油等大宗產品的生產效率主要取決于耕地的經營規模，瓜果蔬菜花卉、現代化設施農業、規模化養殖場等各有不同的經營條件，這些變化都催生著新的農業經營形式。適應客觀需要，十八屆三中全會在堅持農民家庭經營基礎性地位前提下，將經營主體擴展到集體、合作、企業經營等多個方面。從法律層面上看，這項改革措施的實施必將擴大農業經營主體，法律必須保障不同經營主體依法自主行使民事權利、履行民事義務。

2、并行分置農地所有權、承包權、經營權，為農民土地承包經營權流轉提供了進一步保障

農村改革之前，我國實行農村土地集體所有制與共同經營權的合一，兩者是一致的。實施農村改革后，以鳳陽縣小崗村的農民為代表，冒著風險創造了土地集體所有權與農戶土地承包經營權的“兩權分離”，中央確立了以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。隨著我國30多年來的改革發展，城鄉發生了重大變化，很多農民外出到城市打工、去工廠公司就業，承包土地的主體雖然還是他們，但他們已不再主要經營農業，他們有的荒置土地或者將土地流轉給他人經營，土地承包人同土地經營人不再統一，實踐需要政策和法律對此作出回答。《決定》在堅持農村土地集體所有的基礎上，將土地承包經營權分設為土地承包權和土地經營權，實質上農村土地被并行分置為所有權、承包權、經營權三項，擴大了農村土地權利的內容，具有中國特色，必將有力促進農地資源利用和現代農業發展。

3、賦予農民承包經營權抵押、擔保權能，能有效促進農業經營發展

通過多年來的改革，特別是2009年全國人大常委會修改《農村土地承包法》，農民的土地承包經營權已經具有占有、使用、收益、流轉的內容，但是還缺乏抵押擔保功能。在農村經營形式日趨多樣化，農業發展存在資金不足普遍難題的情況下，農民土地承包經營權的不完整，必然影響農民致富和農業發展。《決定》從政策上賦予農民土地承包經營權以抵押擔保權能，擴大了農民用益物權的內涵，增加了農村擔保物種類，能有效幫助農民解決融資難的問題，為農業發展獲得金融支持。

4、賦予農民更多的財產權利，促進農民共享現代化成果

去年中央農村工作會議強調，小康不小康，關鍵看老鄉。中國要富，農村的短板問題需解決，農民必須盡快富起來。城鄉差別大、農民與城鎮居民收入差距大已是不爭的事實，這必然影響廣大農戶的富裕程度，不能使農民共同分享現代化成果，制約了城鄉一體化進程。導致這一現象的原因自然是多方面的，其中農民財產權利不足，特別是農民對集體土地擁有的所有權在經濟上缺乏有效實現形式，是相當重要的方面。《決定》從五個方面增加了農民的財產權利：一是對農村集體資產股份的占有、收益、有償退出等權利；二是對承包土地的抵押擔保等若干權利；三是獲得土地承包權流轉的收益；四是在試點的基礎上獲得宅基地、房產轉讓收入；五是農村集體經營性建設用地的轉讓等土地增殖收益。這些權利的賦予，不僅體現了公平性，也適應了農業農村工作發展的需要。

二、農業農村新型法律關系的實現與保護

徒法不足以自行，要把十八屆三中全會《決定》精神落到實處，產生實際生產力，必須從多方面努力，付諸于實際行動。

1、加強立法，為農民依法行使權利奠定更好基礎

我國非常重視農業農村工作立法，除了民法通則、物權法外，影響比較大的還有《農業法》、《農村土地承包法》和《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》，這些重要立法為農業農村工作提供了法律保障。隨著黨和國家對農村工作的進一步重視，特別是《決定》提出了若干具有重大含金量的好政策，除了我們在工作中及時認真貫徹外，要盡可能通過民主科學的立法程序將其轉變為國家意志，從而得到更加普遍的遵守和執行。比如，對農地制度所有權、使用權、經營權三權分設的政策，對農民土地承包經營權抵押、擔保的權能，要通過修改《土地管理法》、《農村土地承包法》或《物權法》、《擔保法》等的相關條文，使之上升為法律規定；擴大農業經營主體，需要在《農村土地承包法》、《農業法》中有所體現；通過制定修改相關民事權利法規和行政法規，對賦予農民的財產權利進行明確。鑒于立法周期長、程序嚴格，對一些急需轉變為國家意志的政策，也可采用法律解釋或司法解釋的方式解決，從而最大程度適應現實需要，為農業和農村發展保駕護航。

2、提供有效管理服務，為農村改革政策全面實施鋪平道路

引導農村土地經營權有序流轉，發展多種形式的適度規模經營，要在堅持依法自愿有償的原則下進行，注意保護農民的利益，促進農業現代化發展。當前在基層存在一些值得注意的問題：一是不少農民對具體的政策不清楚，有的怕吃虧不敢流轉土地，有的被稀里糊涂流轉了土地，財產權利得不到保護；二是個別地方采取反租倒包的方式，流轉形式出現偏差，有悖中央規定；有的行政干預強制流轉，投資者圈地漁利，損害農民利益；三是土地流轉后部分大戶為了增加收入，減少種植糧食面積，出現了非糧化、非農化傾向；四是土地流轉后進行了連片土地整理，清晰的土地邊界已不存在，為今后流轉退出、糾紛處理留下隱患，等等。在我國現行農村基本經營制度下，只有明確農戶擁有土地承包經營權，才能堅持農村土地的集體所有權；只有穩定農村土地承包關系并保持長久不變，才能使農戶放心地去流轉自己承包土地的經營權。因此，亟需加強對土地流轉的管理和服務。首先應積極開展土地承包經營權確權登記，通過現代影像手段和現代化方法進行土地確權，明確農民承包土地的地塊、空間和四至范圍，保證農民放心大膽地將土地承包經營權流轉、抵押和擔保。其次是完善土地流轉服務，搭建鄉鎮土地流轉服務中心和縣區土地糾紛仲裁中心等服務平臺，加大對土地承包管理人員、鄉鎮土地流轉服務人員、規模經營主體和農民的培訓，引導土地規范流轉，防止片面追求數量和規模。同時，未雨綢繆，加強土地流轉過程中的風險管控，推進風險防范機制建設。

3、普及法律知識，為農民提供有效法律服務

多種因素導致農民法律知識欠缺，對農村改革政策缺乏了解。比如，大多數農民對土地流轉政策掌握不深，土地應該通過什么程序、經過哪些手續流轉，何種流轉方式對自己有利，一般都不甚了解；有的農戶自我保護意識比較差，將土地流轉給別人時不簽合同或者合同條款簡單，對雙方權利義務及違約責任、土地上附著物處置、有關賠償事項缺乏明確具體的規定，農戶的權利難以保障，留下很大隱患。土地承包權的抵押、擔保是新生事物，涉及專業性，農民更不熟悉。因此，一方面要加大普法力度，向廣大農民大力宣傳黨的農村改革政策和法律規定，讓他們熟悉政策、掌握政策、運用政策，在法律的保護下勤勞致富，不因為法律知識的欠缺而致合法利益受到損害。另一方面，在農民遇到執行改革政策方面的糾紛時，相關基層組織、法律服務機構要及時熱情服務，對困難的農民進行法律幫助和援助，保障農民正確行使法律賦予的權利。

4、嚴格執法司法，切實維護農民和農村經濟組織的合法權益

在經濟改革大潮中，任何一項政策和法律的執行都會因主體利益不同而產生爭執。針對農村土地承包經營權等發生糾紛的情況，國家層面設置了和解、調解、仲裁、訴訟等多種解決方式，每種方式自有其獨特的作用，應幫助農民和農村經濟組織運用好這些方式，妥善地解決糾紛，穩定農業生產關系。現實情況下，個體農戶與發生糾紛的公司相比，程度不同地存在著法律知識、訴訟經驗、資金、社會影響等的差別，在我國執法司法工作還容易受到干擾的情況下，排除上述差別成為影響糾紛處理結果的因素，對于維護農民合法權益更為重要。因此，有關裁定、仲裁、裁判機構，必須堅持法律面前一律平等原則，充分尊重事實和法律，公正執法和司法裁判，維護雙方當事人的合法權益，使公正裁判的每一個案例都成為農業農村改革發展的奠基石，為中央農業農村改革政策更加深入人心發揮正能量。□

（作者單位：安徽大學法學院）

責編：姚少寶