公共財政惠及三農應“財盡其用”

文│周愛國（江蘇省新沂市農業委員會）

在市場機制不能充分發揮作用的前提下，財政補貼作為二次配置和平衡生產要素的手段不可或缺。

多年來，國家連續多年出臺一號文件，強化“三農”的基礎地位。種糧補貼、養殖補貼、農機購置補貼等一大批三農扶持政策的實施，在很大程度上提高了農業的綜合生產能力，增加了農民收入，改善了農村的面貌。與此同時，也出現了三農財政扶持資金分配不平衡、配套資金過少、重復建設、項目縮水、涉農腐敗等現象，嚴重影響了三農財政扶持資金的使用效率。對此，筆者認為公共財政惠及三農必須財盡其用。

一、普惠與特惠兼顧

中國經濟的快車已開行了三十多年，取得了舉世矚目的巨大成就，其得益于改革開放，得益于社會主義市場經濟體制的建立，得益于生產要素的優化配置和生產效率的提高，得益于科教發展和創新驅動，得益于出口、投資、消費三駕馬車的拉動。但近年來，產業結構失衡、消費結構失衡、財富分配失衡等因素，導致發展動力不足、瓶頸制約加深、經濟增長乏力。深入剖析其成因，農民因素是一個繞不開的話題。

在城市化的過程中，農民離開農村進入城市，離開農業從事非農產業，非農產業規模日益擴張，生產能力日益擴大，產品供應日益豐富，但其消費能力卻沒有得到同步增長，占人口總數近50%的農民，只占有25%國民財富及相對應的消費能力，是導致消費不足、生產相對過剩的重要因素，也是制約經濟持續穩定增長的瓶頸因素。由此可見，增加農民收入，提升農民消費能力，是破解這一難題的治本之舉。

農民增收固然要多管齊下，但通過財政進行二次分配，讓公共財政惠及農民，是最直接、最有效的手段。此舉有利于提升農民收入在國民財富中的比重；有利于縮小城鎮居民與農民收入差距；有利于提升農民的消費能力；有利于農民能分享改革開放的成果；有利于社會和諧穩定；有利于農民有尊嚴的生存。應將普惠性財政政策作為重點，逐步提高財政對農民養老保險、醫療保險的投入力度，提高農民養老保障水平和醫療保障水平；同時，兼顧老、弱、病、殘等特殊農民群體的財政扶助，逐步提高財政扶助標準和覆蓋面。

二、公益與基礎并重

農村土地聯產承包制度的推行，從根本上解放了農業、農村生產力，使農業生產效率和綜合生產能力大幅提升，農民收入顯著提高，農村面貌明顯改善。同時，農村土地聯產承包制度的推行，也將以農村集體經濟為主體的經濟模式，轉變為以家庭個體經濟為主體的經濟模式。與此同時，家庭財富不斷累積，家庭生活條件不斷改善，住房建筑標準不斷提高，農業生產設施不斷改進。與此相反，集體經濟來源日益匱乏，公益設施日益陳舊，基礎設施日益滯后，集體財力的枯竭，公益和基礎設施的薄弱，已經成為制約農業和農村發展的瓶頸。

只要到農村走一走，就能看到一幅幅反差很大、又不太協調的畫面：最漂亮的建筑是農民的住房，最破舊的建筑是村委員會辦公房和農民診所；一些規模種養殖大戶蓋起了樓房，購置了現代化的辦公設施，鄉鎮農技服務中心、畜牧獸醫站卻房屋簡陋、設備短缺，無房、無辦公設施的“雙無”涉農公益服務機構亦不罕見。

冰凍三尺非一日之寒，農村公益和基礎設施的薄弱、落后、缺失，已經持續了幾十年，已經到了非改變不可的時候。近年來，中央已經開始采取措施來改變這一現狀，農村公路的修建，水利工程的建設，時間雖短，變化不小。但與農民日益增長的物質、文化需求相比，與日益擴大的城鄉差距相比，與現代農業的發展需要相比，公共財政對農村公益與基礎的投入力度有必要進一步加大，公共財政惠及農村應公益與基礎并重，應有與GDP同等增幅甚至更高增幅的中長期財政投入規劃。由此在不久的將來，呈現出水利設施配套、交通設施齊全、文化教育衛生設施先進、公益服務設施完善、環境優美宜居的新農村。

三、無償與有償并用

社會主義市場經濟體制的建立，在優化和平衡生產要素配置方面功不可沒，對于基礎性傳統產業及新興產業，在市場機制不能充分發揮作用的前提下，財政補貼作為二次配置和平衡生產要素的手段不可或缺。

農業作為最基礎、最傳統、最重要的產業，其生產能力既受生物自然屬性的制約，亦受生產效率較低、投資收益不高、聚集生產要素能力偏弱的影響，僅靠市場機制配置和平衡生產要素，難以保障農產品供應安全。

近幾年，國家出臺的種糧補貼、養殖補貼、農機購置補貼等一系列政策，對穩定和提升農業生產能力，對農業產業升級和現代化，對確保農產品供應，具有非常重要的意義。但在公共財政惠及農業的過程中，還存在部分資金使用效率不高，甚至對農業生產和社會和諧有負面作用的現象：

一是設施大棚蔬菜、商品豬養殖、商品蛋雞養殖等產業，因規模化程度較高、生產效率較高、投資收益率較高、聚集銀行資金和社會資本的能力較強，市場機制足以配置和平衡生產要素，財政無償資金的非適時的投入，造成重復建設、資源和資金的浪費，影響了產業的波動和產品的穩定供給。

二是非普惠性農業財政補貼項目，動輒幾十萬、上百萬的無償資金投入，生產經營者很容易通過資產變現的方式，將無償財政補貼轉變成個人收入，造成農民收入兩極分化和心理失衡，影響社會和諧穩定。三是在市場能夠調節的產業，過多實施非普惠性財政無償補貼，會助長投機心理和腐敗現象。

因此，公共財政惠及農業應無償與有償并用：一是提升普惠性財政補貼農業的比重，適當降低非普惠性財政補貼農業的比重。二是普惠性財政扶持項目，以財政無償補貼為主，非普惠性財政扶持項目為輔。三是市場機制不足以有效配置生產要素和平衡供求關系的產業和項目，如糧食種植、農機購置、種子及種畜禽生產、偏冷的草食家畜生產、新品種及新技術推廣，宜采取普惠性扶持政策，實行財政無償補貼。對規模化程度較高、生產效率較高、投資收益率較高、聚集生產要素能力較強的產業和項目，如商品豬生產、商品蛋雞生產、商品肉雞生產、設施大棚蔬菜生產等，在財政扶持方面，主要采取提供有償周轉資金的方式，循環利用財政資金，最大限度發揮財政資金的使用效率。

四、發展與反腐同步

公共財政惠及三農是廣大農民夢寐以求的好事，是黨和政府的德政、仁政之舉。巨額的財政資金對農民增收、農村發展、農業升級發揮的巨大作用不容置疑，但其中要防止資金因腐敗而流失。涉農腐敗案的危害是顯而易見的：其一，非常寶貴的財政資金不能財盡其用。其二，干部作為高素質人力資源之一，因貪腐受罰，亦是損失。其三，涉農腐敗對黨和政府形象及社會風氣的危害甚至超過了資金的損失。

由此可見，要把公共財政惠及三農的好事真正辦好辦實，要做到未雨綢繆，要防止權錢交易，要預防和打擊腐敗。主要思路：一是提高涉農財政扶持項目的透明度。政府出臺的涉農財政扶持項目，要在相關財政和涉農部門網站上公示，便于公眾查詢，防止暗箱操作。二是改進財政資金分配方式。其一，盡可能通過公開招投標的方式安排和分配項目資金，堵塞腐敗漏洞。其二，不宜采取招投標方式安排、分配財政資金的項目，有必要由政府綜合辦事機構召集、成立有相關領導、專業人員、人大代表、政協委員、紀檢人員、涉農代表等人員參加的項目評審委員會，根據事先制定的評議規則，集體評議決定。三是強化對財政扶持項目的監督和審計。在項目審批、實施過程中，紀檢部門同步監督。項目完成后，審計部門及時審計。