北京市人口規(guī)模調(diào)控的目標(biāo)導(dǎo)向

張煒

“十三五”時(shí)期，隨著國(guó)家和北京市各項(xiàng)重大改革任務(wù)和建設(shè)事項(xiàng)部署推進(jìn)，北京市人口規(guī)模調(diào)控將面臨多元化調(diào)節(jié)、多層次控制的新常態(tài)，應(yīng)堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，強(qiáng)化戰(zhàn)略思維、空間思維和數(shù)據(jù)思維，進(jìn)一步增強(qiáng)調(diào)控的方向感、平衡力和精準(zhǔn)性。

強(qiáng)化戰(zhàn)略思維，增強(qiáng)調(diào)控的方向感

目標(biāo)指引方向。《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》從滿足國(guó)家發(fā)展的利益訴求及達(dá)成目的的全局高度，為京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃一個(gè)整體同向、時(shí)間跨至2030年的發(fā)展目標(biāo)——概括起來就是，要以有序疏解北京非首都功能、北京“大城市病”等突出問題得到緩解、首都核心功能更加優(yōu)化為軸線，率先推進(jìn)區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)一體化、生態(tài)環(huán)境綠色化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)動(dòng)化，區(qū)域公共服務(wù)水平趨于均衡。尤其是到2020年，北京市常住人口力爭(zhēng)控制在2300萬(wàn)人以內(nèi)，其中城六區(qū)常住人口爭(zhēng)取下降15%左右，備受關(guān)注。

以功能有序疏解為先導(dǎo)。對(duì)北京來說，須從根本上疏解過度集中且日益膨脹的非首都功能，否則，就堵不住人口的涌入和房?jī)r(jià)的上漲，也難免交通擁擠和資源環(huán)境的不堪重負(fù)。有序疏解北京非首都功能，對(duì)于推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展具有重要先導(dǎo)作用，為人口規(guī)模調(diào)控解決了“出”的問題。

與交通生態(tài)產(chǎn)業(yè)作伴隨。只有遵從“一盤棋”思想，以建設(shè)“以首都為核心的世界級(jí)城市群、區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展改革引領(lǐng)區(qū)、全國(guó)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新引擎、生態(tài)修復(fù)環(huán)境改善示范區(qū)”為定位和載體，以“一核”“雙城”“三軸”“四區(qū)”“多節(jié)點(diǎn)”為骨架和鏈接，率先啟動(dòng)并充分發(fā)揮區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)一體化、生態(tài)環(huán)境綠色化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)動(dòng)化的輻射和帶動(dòng)作用，方能破解北京人口發(fā)展之困局。

和公共服務(wù)共建同行動(dòng)。人口規(guī)模調(diào)控，從“出”的目的看，就是將不符合北京城市戰(zhàn)略定位的部分產(chǎn)業(yè)功能、行政功能和公共服務(wù)功能等，有序引導(dǎo)向周邊地區(qū)疏解，鼓勵(lì)人口到疏解地區(qū)居住，實(shí)現(xiàn)“職住合一”；就“留”的效果說，在承接功能轉(zhuǎn)移過程中，政府應(yīng)該通過市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)途徑大力創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，同時(shí)應(yīng)力求為所有常住人口提供基本的社會(huì)福利，這是解決“留”的問題的兩大基本策略。從“出”到“留”中間是“流”，經(jīng)濟(jì)因素在其中起首要的決定作用，人口與經(jīng)濟(jì)能否有效或高效地集聚不是水到渠成的事，既離不開基本公共服務(wù)共建的粘合，更需要基本公共服務(wù)共享的融合。

強(qiáng)化空間思維，增強(qiáng)調(diào)控的平衡力

目標(biāo)聚焦問題。中心城區(qū)人口高密度集聚增長(zhǎng)，是北京發(fā)展越來越“鬧心”的問題。因此，在推進(jìn)首都功能向外疏解的同時(shí)，應(yīng)大力推進(jìn)內(nèi)部功能重組，以降低中心城區(qū)人口密度為目標(biāo)核心和工作中心，重塑經(jīng)濟(jì)地理，重構(gòu)發(fā)展新局，就必須增強(qiáng)調(diào)控平衡區(qū)域發(fā)展的能力。

聚焦中心“治大病”。控制全市人口規(guī)模總量、解決北京“大城市病”，降低中心城區(qū)人口存量是基點(diǎn)也是重點(diǎn)。嚴(yán)控增量，主要是加強(qiáng)“人口調(diào)控”，其政策疊加的核心是為“功能疏解”爭(zhēng)取時(shí)間；疏解存量，主要是推動(dòng)“功能疏解”，其項(xiàng)目推進(jìn)的重點(diǎn)是為“人口調(diào)控”拓展空間；兩者在中心城區(qū)的交叉耦合，可為解決北京“大城市病”營(yíng)造一個(gè)良好的時(shí)空環(huán)境。

引導(dǎo)城鄉(xiāng)“面對(duì)面”。在疏解中心城區(qū)功能和人口的強(qiáng)力驅(qū)動(dòng)下，城和鄉(xiāng)都應(yīng)該認(rèn)真面對(duì)橫亙其間的結(jié)合部，轉(zhuǎn)變“背靠背”競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展思維，樹立“面對(duì)面”合作共贏理念，聚力破解土地行政分割和城鄉(xiāng)分治這一重點(diǎn)難點(diǎn)問題，為加快城鄉(xiāng)資源要素和人口流動(dòng)破除隱形壁壘，推進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)人口融合。

促成區(qū)域“手拉手”。在嚴(yán)控增量、疏解存量的政策管控下，把中心城區(qū)相對(duì)豐富的發(fā)展資源與新城相對(duì)較強(qiáng)的發(fā)展訴求對(duì)接起來，統(tǒng)籌推進(jìn)城區(qū)之間協(xié)調(diào)互動(dòng)發(fā)展，為中心城區(qū)功能和人口疏解建好承接地和聚留地，既現(xiàn)實(shí)又必要。

強(qiáng)化數(shù)據(jù)思維，增強(qiáng)調(diào)控的精準(zhǔn)性

目標(biāo)檢驗(yàn)成效。到2020年，北京市常住人口能不能控制在2300萬(wàn)人以內(nèi)，關(guān)鍵要看城六區(qū)常住人口能不能在2014年基礎(chǔ)上完成每年2至3個(gè)百分點(diǎn)的降幅。這關(guān)系總量分解和節(jié)奏調(diào)控兩個(gè)重要的執(zhí)行環(huán)節(jié)：總量分解，需要把它作為功能疏解的過程（時(shí)段）指標(biāo)，量化到區(qū)、明確到年；節(jié)奏調(diào)控，需要把它作為功能疏解的狀態(tài)（時(shí)點(diǎn)）指標(biāo)，責(zé)任到區(qū)、考評(píng)到年，其中需要綜合運(yùn)用人口統(tǒng)計(jì)和人口登記這兩種計(jì)量方法。這就需要完善制度、拓寬視野，構(gòu)建以統(tǒng)計(jì)登記為支點(diǎn)、以空地結(jié)合為形態(tài)的人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系。

健全以時(shí)間為軸線的外來人口登記系統(tǒng)，補(bǔ)齊總量短板。隨著以人為核心的新型城鎮(zhèn)化加快發(fā)展，二元戶籍制度向居住證制度轉(zhuǎn)型成為城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)變革的大趨勢(shì)，以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制，對(duì)城市常住外來人口進(jìn)行統(tǒng)一服務(wù)管理，已成為人口管理制度變革的大邏輯。應(yīng)摒棄“暫住”思維、淡化“調(diào)控”觀念，本著居住時(shí)間長(zhǎng)短一體、居住條件能寬則寬的理念，從時(shí)間上掌握量的變化，盡快補(bǔ)齊總量短板。

完善以空間為尺度的常住人口分析系統(tǒng)，追蹤區(qū)域變動(dòng)。現(xiàn)階段由于戶籍管理制度與屬地管理政策并存，戶籍、居住和就業(yè)這“三地”，仍是影響我國(guó)人口遷移流動(dòng)的三大因素及支撐人口布局的三根立柱。其影響具體到地、歸結(jié)到人就是，在一個(gè)城市里尤其是超大城市，一個(gè)人有可能通常會(huì)在戶籍人口、常住人口、就業(yè)人口等概念中進(jìn)行時(shí)空穿梭、轉(zhuǎn)換身份，從而又形成了陣容龐大的城市通勤人口，這就是北京人口空間生存的基本狀態(tài)。應(yīng)堅(jiān)持動(dòng)靜兼顧、量態(tài)并重，完善以空間為尺度的常住人口分析系統(tǒng)，追蹤區(qū)域變動(dòng)。

構(gòu)建以地面為載體的實(shí)有人口監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，把握趨勢(shì)變化。實(shí)有人口通常是指一定地理空間內(nèi)實(shí)際活動(dòng)人口，主要包括實(shí)際居住人口和過境流量人口，在常用人口概念集合中，其內(nèi)涵最大也最全。大數(shù)據(jù)時(shí)代，實(shí)有人口不再是一個(gè)空泛的概念，而是基于地空數(shù)據(jù)鏈接并借助大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)手段去認(rèn)識(shí)人口問題的一種思維方式，可讓我們對(duì)區(qū)域人口時(shí)空變化特點(diǎn)和趨勢(shì)有更全面的視角、更精準(zhǔn)的判斷。在推進(jìn)功能疏解進(jìn)程中，引入實(shí)有人口這一概念，既可填補(bǔ)人口登記與人口統(tǒng)計(jì)在方法上存在的先天不足，也可彌補(bǔ)人口登記與人口統(tǒng)計(jì)在數(shù)量上存在的后天不一；其運(yùn)用之要就是，空中發(fā)現(xiàn)、地面追蹤、引導(dǎo)疏解，不失為有序疏解非首都功能、調(diào)控北京市人口規(guī)模的時(shí)空“導(dǎo)航儀”。

（作者單位：北京市發(fā)展和改革委員會(huì)人口處）

責(zé)任編輯：沈 聰