世貿規則視角下我國稅制改革研究

●張 蓓

世貿規則視角下我國稅制改革研究

●張 蓓

2001年加入世貿組織，是中國改革開放歷程上一個非常重要的里程碑。入世表面上只是加入了一個貿易領域的國際組織，但其影響實質卻是全局的，對中國稅制改革的影響更為深遠。本文結合世貿規則對我國稅收制度的約束作用，對世貿規則視角下我國稅收制度存在的主要問題及其原因進行分析，并提出推進我國稅制改革的政策建議。

一、世貿規則對我國稅收制度的約束作用

世貿規則，作為加入方承諾遵守的紀律，對一國經濟政策的制定和執行有著明顯的約束作用。透明度原則，要求成員方的經濟政策信息應該是公開的，且相關信息是易于獲得的。非歧視原則，要求成員方的各類政策對于外國投資者和本國投資者及不同國別的外國投資者都要平等適用。鼓勵自由貿易原則，要求成員方限制對貿易的干預，取消各式壁壘，等等。為貫徹這些原則，世貿組織通過通報審議機制和爭端解決來促使各成員方遵從相關規則。

第一，在通報審議機制下，任何成員方都需要按相關規定，定期向世貿組織通報與貿易相關的全部政策信息，并接受其他世貿成員的評價或批評。審議機制對于致力于遵守規則、履行承諾、改善對外經貿環境的成員構成了外部約束，促使成員在合乎世貿紀律的條件下實施經濟政策。作為一國經濟政策的重要組成部分，稅收政策也在通報審議的范圍之內。入世以來，我國接受了四次全面貿易政策審議和九次過渡性審議，對外通報了兩次補貼通報。審議和通報涉及了大量的稅收政策信息，引起了外界的廣泛關注，各成員方對我國稅收政策的具體規定、制定背景、實施效果、是否符合世貿規則進行了全面的分析，提出了一些批評和質疑，并“提示”我國改革過程中應注意的問題，影響國際社會對我國稅收制度及經濟環境的評價，對我國稅收政策的制定和實施形成了現實約束。

第二，在爭端解決機制下，任一成員可以對其他成員采取不符合世貿規則的做法提出多邊“訴訟”或實施雙邊調查。多邊“訴訟”依據世貿組織的有關規則運作，由世貿專家組等機構作出裁定，被裁定違反規則的一方要廢止或修改不符合規則的政策、撤銷采取的措施。雙邊調查主要包括反補貼調查和反傾銷調查，即一方通過對其他成員方扭曲自由貿易的傾銷活動或補貼行為進行調查，并依據調查結果對有關成員出口的商品征收特別關稅，以剔除影響，矯正扭曲，恢復自由貿易。2004年以來，美國、加拿大、澳大利亞、歐盟等經濟體對我國發起了頻繁的反補貼調查，特別是2008年世界金融危機以來，各經濟體對我國實施反補貼調查的頻率大幅增加，使我國連續多年成為遭受反補貼調查最多的世貿成員。稅收優惠，作為國家“放棄”的財政收入，被視為主要的政府補貼形式，一直是各經濟體對我國實施反補貼調查的關注重點。在很多對華反補貼調查案件中，稅收優惠被裁定為不當補貼，并被定量征收了反補貼稅，使原有政策效果大打折扣。

二、世貿規則視角下我國稅收制度存在的主要問題及原因分析

（一）存在的主要問題

入世十余年來，世貿成員通過前述通報審議機制和爭端解決機制，對我國稅收制度提出了全方位的挑戰，關注點不僅涉及稅種廣泛，而且涵蓋政策制定、征收管理程序等多個層面。從歷年世貿成員對我國稅收制度批評、質疑、訴訟及采取反補貼措施的實際情況看，各方認為我國稅收制度存在如下問題：

一是雖然中國為提高稅收制度透明度采取了積極的舉措，并取得了實際的成效，但中國仍未能按規則逐年通報各項與貿易有關的稅收政策，也未能系統化、常態化公布稅收政策經濟評估結果,稅收制度的透明度仍不夠高。二是一段時期內實施的采購國產設備增值稅退稅、購買國產設備投資抵免所得稅、國內集成電路產品增值稅退稅等政策構成了對同類進口產品的不公平待遇，不完全的增值稅出口退稅“補貼”了國內下游產業，違反了非歧視原則。三是針對特定的區域、特定所有制形式的企業給予了特別的稅收優惠政策，構成了“專向性”補貼，額外增加了部分產品的競爭優勢，妨礙了公平競爭。四是對不同領域的產品設置有差異的出口退稅率，且頻繁調整，“扭曲”資源配置和自由貿易。

（二）原因分析

上述問題的存在，既有其他成員誤解、曲解的外部原因，也有我國稅制制度本身存在不足的內部原因。其原因具體表現為：

從外部因素看，各國稅制不同，外界對我國稅制了解不透、不全在所難免，存在誤解、提出片面批評也屬情理之中。不過，這里還存在部分國家出于政治考慮或假借世貿規則實行貿易保護主義而有意曲解我國的因素。

從內部因素看，根源在于我國稅收制度自身存在有待改進的地方。一是改革相對滯后。入世之后，我國在稅制改革中充分考慮了世貿規則的因素，廢止車船使用稅和車船使用牌照稅,對內外資企業統一征收車船稅，合并內外資企業所得稅法，廢止城市房地產稅，對內外資企業統一征收房產稅，等等。但看到，這些改革都經歷了一個較長的過程，且相對滯后，與世貿規則要求及各方期待確有差距。二是部分政策安排與國際慣例存在差異。如，我國的增值稅出口退稅政策，采取了不完全退稅、設置多檔退稅率及不定期調整退稅率的做法，這與國際上多數增值稅國家均有很大不同，客觀上容易引發外界關注和質疑。三是政策給予方式有待優化。入世前，我國出臺政策較少甚至完全不會考慮世貿規則的問題，而入世后如果不對原有政策給予方式進行必要的優化升級，就容易引起政策“違規”的誤解。如，2009年增值稅轉型改革前，我國給予外資企業采購進口設備免征進口環節增值稅的待遇，而為拉平進口設備與國產設備的稅負，同時也給予外資企業采購國產設備增值稅退稅的待遇。應該說，將兩項政策結合起來看，當時的政策對企業購買進口設備和國產設備都沒有造成歧視。但從對華反補貼調查及世貿“訴訟”的實際情況看，外界往往單獨擺出 “采購國產設備增值稅退稅”政策對我發難，指責該政策具有“歧視性”，涉嫌構成“禁止性補貼”。四是稅收立法在工作程序和方法方面存在不足。雖然我國近年通過提高稅收立法層級、完善立法程序、加強稅收依法行政、擴大政務公開等途徑提高了稅收透明度，但我國稅收立法的事前、事中、事后評估、稅收政策執行效果分析等工作尚未達到透明化、常態化及標準化的程度，容易給外界造成政策不透明的印象。

三、世貿規則視角下推進稅制改革的建議

世貿規則，作為一種外部紀律，平等適用于每個世貿成員，并形成現實的約束。但世貿規則不僅僅是“約束”，它更是改革的動力。世貿組織促進公平競爭、鼓勵自由貿易、倡導非歧視、增強政策透明度等原則與我國社會主義市場經濟體制建設和稅制改革統一、公平、法治、開放的方向有著很高的契合度，因而我國需要帶著世貿規則意識推進本輪稅制改革。

（一）加強世貿規則分析，做好頂層設計

世貿規則是眾多世貿成員多年談判的結果，是各方可以接受、容易理解、便于適應的規則體系，涵蓋了諸多的共識與慣例。在設計本輪稅制改革方案時，需要加強對世貿規則的分析，充分借鑒、合理吸收，更好地適應和運用世貿規則，推動我們未來的稅制與規則及國際慣例平滑銜接，這既有利于減少誤解，消除曲解的基礎，不斷改善我國經濟貿易發展的外部環境，也利于減少引進來和走出去企業稅法環境轉換的成本，促進國際國內要素有序自由流動、資源高效配置和市場深度融合。

（二）加強政策梳理，做好基礎施工

當前，中國參與世界分工和融入世界經濟的程度逐漸加深，包括稅收政策在內的各類經濟政策必然對外界形成不可忽視的外部影響。我國的稅收政策在追求“內部有效”時，也必須考慮“外部認可”的問題，否則外界的批評、質疑甚至報復措施就會惡化我國經濟貿易發展的外部環境或抵消政策預期效果。因此，在推動新一輪稅制改革的過程中，既要不斷加強自我審視，按照世貿規則，做好既有稅收政策的審查清理，全面梳理外界歷年批評、質疑的焦點問題，在改革過程中徹底解決 “存量”問題；也要逐步建立新政策出臺的世貿規則合規性審查和預警機制，提前化解世貿“違規”風險，防范出現“增量”問題，確保政策效力，實現既有政策目標。同時，還要落實稅收法定原則，不斷完善稅法體系，提升稅法層次，建立完善稅收政策效果分析評估機制，進一步推進政務公開，實現稅收工作的進一步開放和透明。

（作者單位：中國信達資產管理股份有限公司）