城市土地集約利用的途徑

李良

摘要：隨著我國經濟的迅速發展，城市化進程的加快以及人口的增加，使得我國對土地的需求量越來越大，這使本來就很稀缺的土地變得更為重要。研究集約利用土地的途徑，盤活城市存量土地，挖掘城市用地潛力，利用土地市場進行土地資源的配置是實現土地集約利用的有效途徑。

關鍵詞：土地；集約利用；途徑

隨著我國經濟的迅速發展，在城市建設中存在著城市布局和用地結構不合理的現象，即使投入再多，容積率和使用強度再高，不僅不能達到最佳的利用效果，甚至會出現負效應。長期以來，由于計劃經濟體制留下的弊端，城市管理者在重新開發城市，特別是對舊城區的改造過程中，依靠土地以及資金的大量投入，來促進城市經濟的增長，使得城市發展規模呈現出“攤大餅”形式的無序擴張。這樣的城市發展方式浪費了大量的土地以及其他資源，使得本來就很稀缺的土地資源更加的緊張，這就必將使這種城市發展模式難以繼續下去。所以，走集約化利用土地的途徑，才是我國解決這一問題的好方法。

一、土地集約利用研究有利于加強土地管理

加強城市土地集約利用的研究對于我國各層次的城市土地管理具有重要意義。對于土地的宏觀管理而言，有助于土地管理部門充分了解我國城市土地利用存在的問題，從而科學地制定土地利用的指導方針和對策，正確引導城市土地的使用方向。城市土地集約利用研究有助于土地管理部門了解城市存量土地的利用潛力，加強增量土地供給與存量土地供給的銜接，使土地供應計劃的制定依據更為充分，以確保各城市土地供給的科學性、合理性和公平性。城市土地集約利用的研究有助于土地管理部門制定和完善城市土地利用的有關法律法規，推動我國土地管理法制化的進程。

城市土地集約利用的研究有助于了解城市不同功能區土地利用的布局和利用強度，合理布局城市用地，發揮城市土地利用的最大效益。對于土地微觀管理而言，城市土地集約利用的研究能夠幫助人們了解城市某一具體地塊的開發利用潛力，幫助土地開發者制定最佳開發方案，提高土地開發利用的經濟效益。同時也能指導土地管理部門盤活城市存量土地，開展存量土地置換，充分發揮城市土地的利用效率。

二、土地集約利用有利于耕地保護

土地是不可再生資源，也是人類賴以生存和發展的基礎，土地資源的稀缺性是人們集約利用土地的直接動力。我國雖然擁有960萬平方公里的國土，但其中2/3是丘陵山地，耕地面積只有19.51億畝，占國土面積的13.7%；若按人口平均，人均耕地只有1.59畝。基于我國人多地少的國情，集約利用土地是我國城市化發展的必然選擇。

城市建設和保護耕地既有矛盾又互相支持，城市發展必然要占用一定數量的耕地，而耕地又是我國人民生存的基本保證，是確保城市化持續穩定發展的前提條件。上世紀90年代初期掀起的“房地產熱”和“開發區熱”，造成土地資源的巨大閑置和浪費。城市之間普遍存在著爭項目、爭投資、重復建設等現象，也是造成土地使用效率不高的原因。城市本身只是一味的向外擴張，卻沒有注意到對城市自身土地潛力的發掘。當然，我國耕地面積減少不都是因為城市化造成的，但不可否認的是，城市化在其中充當了“助推器”的角色。

由此可見，我國城市土地集約利用具有一定的潛力，深入研究和挖掘現有存量土地的利用潛力，可以節約用地，有效地減少城市發展過程中對耕地的占用，對于保護我國糧食安全，實現我國社會經濟可持續發展的戰略目標具有重大的戰略意義。

三、土地集約利用有利于節省城市建設費用

城市土地集約利用可以減少各類生產、生活資料和設施的投入，使城市用地布局和人口分布的集聚度更趨合理。而集聚所產生的規模效益，是社會提供完善的基礎設施和公共服務設施的基本前提。人們現在越來越重視對城市用地的增長加以適當的控制，其目的主要是為了提高大城市地區的社會和經濟功能。

我國是發展中國家，經濟發展和城市建設都需要大量的投資，城市建設應當盡量集中布局，集約利用土地以減少道路、管線等基礎設施投資和運行費用，為城市居民提供更完善的基礎設施和社會服務，提高城市建設的經濟效益和社會效益。

四、城市土地集約利用的措施

1、一個城市要走上低風險、高效益的發展道路，必須研究清楚城市自身的特點，對城市有一個科學定位和規劃。要從本地區經濟社會、資源環境和傳統產業優勢出發，明確自身發展的目標定位和主導產業方向，充分發揮本地資源優勢。在制定城市發展戰略時，要充分考慮土地集約利用的科學性，并切實加強規劃的實施管理。

2、控制農用地特別是耕地轉用總量。農地的轉用和征用規模要與農民向二三產業轉移的速度相適應，要與開發建設的速度相適應。從全國的國情和耕地的功能上說，任何地方都有保護耕地的義務。從城市土地運營的角度來看，也應該限制耕地轉用的數量，適當從緊供應土地。必須樹立只有保護好耕地，集約利用土地，才能經營好城市土地的理念。

3、由于城市土地供給的稀缺性，城市綜合實力的競爭在一定程度上就是土地利用結構的競爭。當前，一些城市把房地產業作為拉動城市經濟的支柱產業，各地在發展房地產業中一定要嚴格控制土地供應總量，特別是要嚴格控制低密度的高檔住宅，優化土地利用結構，充分考慮市場需求，根據市場的銷售量，確定適度從緊的土地供應量，避免造成房地產市場的大起大落。

城市在調整產業結構和安排土地利用結構上，要合理調整土地利用結構，做到不僅有量的控制，也有結構的優化。特別是要給工業用地留有一定空間，工業用地也要根據區域發展戰略，注重投資強度，提高產出率。

4、一個城市投資環境的好壞，關鍵看這個城市的經濟環境和市場環境，城市土地運營好壞，也要看城市政府是否為用地者營造了一個良好的土地市場環境。營造良好的土地市場環境，要做到土地市場穩定、公平和安全運行。市場穩定，就是要使土地市場運行規則制度化、法律化，不能朝令夕改，因人廢事。市場公平，就是政府的工作人員特別是市縣政府領導，要把土地資源的配置放到市場上來，采取“陽光作業”，通過招標拍賣掛牌的形式進行，由市場選擇土地使用者，由市場決定地價。真正做到公權公用，公權公開。即使是協議供地，也必須把協議的結果公開，接受社會監督。市場安全，一個是產權的安全，另一個是交易的安全。保護產權安全，就是政府通過登記對合法產權給予切實的保護。保護交易安全，政府首先要提供產權的信息供大家查詢，其次要盡可能提供場所，增加交易機會，降低交易成本，保證交易安全。政府只有采用符合市場經濟的全新定位，才能為經營土地提供良好的外部環境。endprint

五、提高城市土地集約利用的途徑

城市土地最佳集約利用度與城市的發展階段密切相關。在制定城市發展戰略時，必須根據我國國情及城市自身經濟發展的歷史階段，恰當制定項目建設標準，統籌安排各類建設項目，提高城市生態環境質量，科學確定建設規模和發展速度，合理確定城市的發展戰略，走集約化發展道路。

1、優化調整用地主體結構，使有限的土地資源發揮更大價值，是強化土地利用的一個重要方面。在合理確定用地類型結構的基礎上，將土地交由最能集約化利用的主體使用。為更有效地使用稀缺的產業用地資源和用地指標，需要從總體上不斷調整現有的產業結構，使用地適當向單位土地投入產出更高的產業門類傾斜，更有效地保障先進制造業、高新技術產業、現代服務業的用地需求，力爭使有限的土地資源發揮更大價值，實現土地集約利用水平的提高。

2、優化各類用地的區域分布是實現土地合理集約利用的重要方式，由于各地區在經濟發展水平、土地資源類型等各個方面存在客觀的差異，因此也帶來了土地合理利用和集約利用能力的差異。優化用地的區域分布應在國民經濟與社會規劃的指導下，明確各地區在全省范圍內的地域分工，在完善政府考核體系和轉移支付制度的基礎上，通過各類用地的區域適度非均衡分布，將有限的用地指標適度向更能集約使用的地區傾斜，以提高土地的集約利用水平。緊緊圍繞各地政府最為關注的財政收入和就業兩大問題，通過在用地指標出讓地和受讓地之間建立合理的就業保障和財政轉移支付制度，實現區域間的協調發展。

3、土地的整理復墾是土地實現集約利用的重要技術途徑。城市建設用地的整理就是以集約利用土地為主要目標，節約和合理利用土地，提高土地的利用率和產出率。城市土地整理是指對城市建成區內雜亂不規則的地塊與不合理的土地利用結構，加以重新整理，以達到經濟效益、社會效益、環境效益的最大化。城市土地整理有利于舊城改造，有利于提高城市生活質量，防止土地閑置。

4、我國城市需舊城改造的面積約占建成面積的10%左右，舊城改造后，容積率一般可提高1～2倍，如果這些土地都挖掘出來，其價值量是巨大的。

城市內部的部分新開發住宅項目已經逐步替代了舊有工業用地和物業，不但控制了城市的無序擴張，還提高了舊城區的用地效率。關注這方面的國際趨勢和社會經濟結構的相關特征與變化，可以為中國城市發展問題的發現和解決提供有效的支持。

5、政府或政府委托的機構、企業等單位通過征購或其他方式，從分散的土地使用者手中把土地集中起來，并由政府或政府委托的機構、企業等單位組織進行土地整理。在完成了房屋拆遷、土地平整和基礎設施配套以后，根據城市經濟發展對土地的需求或政府的土地供應計劃，以出讓、轉讓等方式將土地投入市場。通過這種方式，可以改變因舊建筑物排列零亂，導致土地利用不充分的現狀。

總之，研究城市土地集約利用是非常重要的，是解決好當前我國耕地與建設用地矛盾的好方法，它一方面可以支持城市的建設，另一方面又是對耕地的一種保護。也是為了在保護耕地和確定城市土地利用合理集約度之間尋求一種平衡。值得再次提出的是由于多方面的原因導致了不同城市提高土地集約利用的途徑是不同的，所以，不同城市要根據自身特點來制定好城市自身的發展戰略。與此同時，由于我國對土地集約利用問題的研究起步較晚，城市土地集約利用本身也是一個復雜的系統工程，因此要繼續加強研究，探索城市土地集約利用的有效途徑，使城市土地利用發揮到最高水平。endprint