國外生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制對我國流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膯⑹?/h1>
2014-04-11 06:20:47黃濤珍李愛萍
水利經(jīng)濟(jì) 2014年6期
黃濤珍,李愛萍
(河海大學(xué)公共管理學(xué)院,江蘇 南京 211100)
1978年改革開放以來,我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了巨大的成就,目前正處于工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展時期。但與之相伴隨的一系列流域水污染問題,以及由此引發(fā)的水土流失、土壤鹽堿化和植被遭到嚴(yán)重破壞等環(huán)境問題,對生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)造成了嚴(yán)重的危害,制約著我國經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是應(yīng)對環(huán)境污染問題的有效措施,是當(dāng)今世界發(fā)展的趨勢。因此,在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中,積極借鑒國外生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面的成功經(jīng)驗,對于完善我國流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,深化流域水資源管理體制改革,提高水污染治理水平具有重要的現(xiàn)實意義。
1 我國流域生態(tài)補(bǔ)償存在的問題分析
當(dāng)前,流域水環(huán)境污染、水生態(tài)破壞和退化問題突出,給我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民身體健康帶來了嚴(yán)重的影響和威脅,對此,我國高度重視流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè),制定了一系列相關(guān)法律法規(guī),并不斷增加各種相關(guān)投入。經(jīng)過多年的不懈努力,我國流域生態(tài)補(bǔ)償工作取得了一定的成效,但從流域可持續(xù)發(fā)展的角度來看,我國流域生態(tài)補(bǔ)償仍存在諸多問題,突出表現(xiàn)在以下幾個方面。
1.1 流域生態(tài)補(bǔ)償缺乏完備的法律法規(guī)依據(jù)
近些年來,我國對一些流域進(jìn)行了生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑圏c并取得一定的進(jìn)展。但是從總體來看,我國流域水資源的生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)展緩慢。我國還沒有建立一套完備的流域生態(tài)補(bǔ)償規(guī)章制度,甚至有些法規(guī)之間還存在相互矛盾的問題。新《中華人民共和國水法》(以下簡稱新《水法》)第12條規(guī)定確立了“流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制”，并確立了流域管理機(jī)構(gòu)的法律地位,新《中華人民共和國水污染防治法》(以下簡稱新《水污染防治法》)所確立的是一種區(qū)域管理體制,而新《水法》中的流域管理體制并未得到新《水污染防治法》的確認(rèn),兩部法律之間存在著明顯的矛盾以及體制上的沖突。現(xiàn)有的《中華人民共和國水污染防治法》和《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》等法規(guī)對流域生態(tài)補(bǔ)償沒有做明確的規(guī)定,約束力不強(qiáng)。一些地方省級部門發(fā)布和實施的流域生態(tài)補(bǔ)償政策,大多是以規(guī)章或規(guī)范性文件的形式發(fā)布,其內(nèi)容主要是關(guān)于流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t、標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)措施等方面的規(guī)定,實踐指導(dǎo)性不強(qiáng),無法有效地指導(dǎo)具體的生態(tài)補(bǔ)償工作,生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫冉ㄔO(shè)滯后于現(xiàn)實的要求。
1.2 流域生態(tài)補(bǔ)償方式單一
我國的流域生態(tài)補(bǔ)償方式單一,財政轉(zhuǎn)移支付是我國實施生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖钪饕妥钪匾姆绞?縱向財政轉(zhuǎn)移支付主要用于流域上下游之間的補(bǔ)償,橫向財政轉(zhuǎn)移支付是跨流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w,這2種方式的資金來源都主要是依靠中央政府的財政支出,地方政府的投入較少。市場機(jī)制的作用在流域生態(tài)補(bǔ)償中沒有充分發(fā)揮,資金籌集渠道過窄造成政府的財政壓力,有限的政府財政支出資金還被分散在不同的流域單元中,造成生態(tài)補(bǔ)償資金的利用率較低,難以起到有效治理環(huán)境的目的。我國流域生態(tài)補(bǔ)償方式主要以資金補(bǔ)償為主,多元化的生態(tài)補(bǔ)償方式暫未應(yīng)用到實際的生態(tài)補(bǔ)償實踐中。
1.3 缺乏有效的跨流域和跨地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制
我國目前的流域生態(tài)補(bǔ)償體制存在部門管理的條塊分割色彩,各部門之間沒有明確分工,權(quán)責(zé)不明,導(dǎo)致出現(xiàn)問題時,部門之間相互推諉扯皮,因此缺乏統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償管理體制。跨流域和跨地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制尚未健全,還沒有建立專門的跨地區(qū)跨部門的流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)調(diào)和開發(fā)的管理機(jī)構(gòu),生態(tài)補(bǔ)償工作缺乏整體性和統(tǒng)一規(guī)劃,各地區(qū)和各部門為了局部利益和眼前利益爭取項目和資金,普遍存在利益部門化的問題,導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕裹c從對生態(tài)環(huán)境的治理和利益受損者的補(bǔ)償?shù)讲块T間的利益分配,造成國家生態(tài)補(bǔ)償工作效率不高、缺乏長效性。
1.4 公眾參與程度不夠
長期以來,在國家流域水環(huán)境管理中,公眾的環(huán)保意識和環(huán)境治理意識整體不高,我國的公眾參與機(jī)制不健全。一方面,環(huán)境自身的穩(wěn)定性和包容性的特點,在較短時間內(nèi)變化較小,環(huán)境破壞和污染短期內(nèi)顯現(xiàn)不出來,導(dǎo)致公眾尚未形成正確的生態(tài)環(huán)境價值觀念。公眾對生態(tài)補(bǔ)償專業(yè)知識了解不多,對其重要性和作用更知之甚少,導(dǎo)致人們對生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊庾R淡薄,沒有形成良好的環(huán)境保護(hù)氛圍;另一方面,公眾參與缺乏法律保障,現(xiàn)有法律沒有明確公眾參與在水環(huán)境污染治理中的主體地位,阻力重重,缺乏專業(yè)性強(qiáng)的社會環(huán)保組織引導(dǎo)公眾參與到水環(huán)境治理的監(jiān)督和決策中,因此在生態(tài)補(bǔ)償實踐中,全民參與環(huán)保治理的觀念還沒有形成,廣大社會公眾參與流域水環(huán)境的積極性不高。
2 國外生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的經(jīng)驗借鑒
為應(yīng)對環(huán)境污染問題,當(dāng)前國外許多國家,如歐盟各國、美國、加拿大、日本和澳大利亞等國家已經(jīng)廣泛建立和實施了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,其內(nèi)容涉及河流、森林和礦產(chǎn)資源等領(lǐng)域,在實踐中取得了較好的效果,并形成了許多有益的經(jīng)驗。
2.1 構(gòu)建完備的生態(tài)補(bǔ)償制度
國外在環(huán)境污染的生態(tài)補(bǔ)償治理中,建立了完備的法律法規(guī),為相關(guān)機(jī)構(gòu)開展環(huán)境治理工作提供了制度保障。當(dāng)前生態(tài)環(huán)境稅收制度在經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織(OECD)內(nèi)的很多國家發(fā)展已比較成熟,美國的生態(tài)補(bǔ)償政策已經(jīng)融入各行業(yè)的法律法規(guī),比較典型的是美國的農(nóng)業(yè)法案,該法案的很多條款都明確了因各種生態(tài)環(huán)境問題而對農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定[1];日本較早樹立了建立水源區(qū)利益補(bǔ)償制度的意識,早在20世紀(jì)70年代,日本頒布了《琵琶湖綜合開發(fā)特別措施法》,這是建立水源區(qū)的綜合利益補(bǔ)償機(jī)制的首例。次年頒布的《水源地區(qū)對策特別措施法》中,將生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為普遍制度固定下來。日本現(xiàn)行的水源區(qū)利益補(bǔ)償分3種:水庫建設(shè)主體以支付搬遷費等形式對居民進(jìn)行直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、根據(jù)《水源地區(qū)對策特別措施法》采用的補(bǔ)償措施以及依據(jù)“水源地區(qū)對策基金”采取的補(bǔ)償措施[2]。
2.2 建立可持續(xù)的生態(tài)補(bǔ)償資金供給機(jī)制
在生態(tài)環(huán)境治理過程中,許多國家都依靠行政和市場等手段,綜合運用市場交易手段和公共財政手段,建立了以財稅、信貸和市場等為主要內(nèi)容的生態(tài)補(bǔ)償資金機(jī)制。美國采用水土保持補(bǔ)償機(jī)制,對流域內(nèi)水土保持的保護(hù)者給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,而資金來源于水土保持的受益者。例如紐約市通過征稅、發(fā)行公債和基金等方式籌集資金,補(bǔ)貼Catskill流域上游的生態(tài)環(huán)境的保護(hù)者,激勵其改變生產(chǎn)生活的方式,調(diào)動其保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境的主動性[3]。英國泰晤士河從1858年至今不斷進(jìn)行治理,總耗資在300億英鎊以上,其資金主要來自于政府的財政支出、征收的水資源費和市場融資等方面。德國在易北河流域整治的過程中,為改良農(nóng)用水灌溉質(zhì)量,保護(hù)兩河流域生物多樣性,積極拓寬資金籌集渠道,建立了以財政貸款、研究補(bǔ)貼和排污費為主的生態(tài)補(bǔ)償資金機(jī)制。哥斯達(dá)黎加的Sarapiqui流域上的水電公司Energia Global(簡稱EG),為哥斯達(dá)黎加的4萬多戶居民提供電力服務(wù),為保證河流年徑流量均勻增加,確保水量供應(yīng),EG按每公頃土地18美元的標(biāo)準(zhǔn)向國家林業(yè)基金繳納資金,國家政府基金在此基礎(chǔ)上按每公頃土地增加30美元,以現(xiàn)金的形式直接支付給上游的私有土地主,資助和鼓勵其造林、從事可持續(xù)林業(yè)生產(chǎn),來保證Sarapiqui流域的水量和減少水庫泥沙沉積。
2.3 建立流域綜合開發(fā)管理機(jī)制
國外大多數(shù)河湖流域和礦山等資源的開發(fā)規(guī)劃以注重綜合協(xié)調(diào)發(fā)展為特點,通過綜合協(xié)調(diào)開發(fā)來達(dá)到環(huán)境污染治理的目的。澳大利亞在制定墨累河——達(dá)令河流域的綜合治理規(guī)劃中,考慮到農(nóng)業(yè)發(fā)展、土地資源保護(hù)和旅游管理等多方面內(nèi)容,這種綜合治理規(guī)劃不但實現(xiàn)了墨累河——達(dá)令河流域的有效管理,而且將生態(tài)環(huán)境保護(hù)因素也作為重點納入流域開發(fā)管理之中,實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)。美國建立的田納西河流域管理局,一方面注重土地資源的綜合治理,通過倡導(dǎo)植樹造林來防止水土流失,這不但提高了農(nóng)業(yè)的產(chǎn)出水平,而且增加了農(nóng)民收入;另一方面開展水資源的綜合開發(fā)和治理,在田納西河流域上大力發(fā)展交通、電力和水利等事業(yè),從而有效地控制了洪水災(zāi)害,實現(xiàn)了流域經(jīng)濟(jì)社會和生態(tài)環(huán)境的雙贏。
2.4 建立和健全環(huán)境污染治理機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)制
為了治理和恢復(fù)因發(fā)展而受到破壞的環(huán)境,經(jīng)過實踐探索,國外許多國家建立了適合本地特點的環(huán)境污染治理機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)制。一方面建立由中央政府直接領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)境污染管理機(jī)構(gòu),指導(dǎo)地方政府具體實施環(huán)境污染治理。針對田納西河流域的水污染問題,美國建立了直接隸屬于國會和具有高度自治的田納西河流域管理局,以加強(qiáng)流域水環(huán)境污染治理;加拿大環(huán)境部在水環(huán)境污染嚴(yán)重的圣勞倫斯河專門設(shè)立了環(huán)境治理中心,專門負(fù)責(zé)解決圣勞倫斯河跨界流域污染問題。另一方面建立和健全有效的環(huán)境污染治理協(xié)調(diào)機(jī)制,加強(qiáng)地方政府各相關(guān)部門或流域內(nèi)各地方政府之間的相互協(xié)作。為了治理萊茵河流域的跨界水污染問題,歐盟各國成立了萊茵河流域水污染防治委員會,協(xié)調(diào)處理流域內(nèi)各國的水污染治理工作。
2.5 形成廣泛的社會公眾參與機(jī)制
生態(tài)環(huán)境的治理涉及廣大社會公眾的利益,也離不開廣大社會公眾的支持,社會公眾在環(huán)境治理和環(huán)保立法中發(fā)揮著十分重要的作用。國外很多國家都相當(dāng)重視社會公眾參與環(huán)保工作,并將其作為環(huán)境保護(hù)和治理的關(guān)鍵因素。美國社會公眾的環(huán)保意識比較強(qiáng),除了通過個人保護(hù)自己的環(huán)境權(quán)益外,還成立了很多社會公眾環(huán)保團(tuán)體,這些環(huán)保團(tuán)體通過演講、展覽和游說等多種形式來進(jìn)行環(huán)保宣傳教育。此外,美國的《清潔水法》中規(guī)定在相關(guān)環(huán)境污染管理決策中實行社會聽證制度和公民權(quán)益訴訟制度,這些為社會公眾參與環(huán)保工作提供了制度保障;澳大利亞注重社會公眾在參與環(huán)境污染治理中的作用,規(guī)定公眾可以組成社會團(tuán)體或選派代表參加政府的流域管理委員會,集思廣益,與政府共同解決環(huán)境污染問題,實現(xiàn)資源開發(fā)利用效益的最大化。
3 對我國流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膸c思考
國外生態(tài)補(bǔ)償有法律、政策制度支撐,生態(tài)補(bǔ)償方式透明,生態(tài)補(bǔ)償方法靈活多樣,這些都有效地推動了生態(tài)補(bǔ)償工作的有序開展,也給我們很多有益的啟示。由此,在我國開展流域生態(tài)補(bǔ)償實踐中,針對我國流域生態(tài)補(bǔ)償中面臨的現(xiàn)實問題,我國流域生態(tài)補(bǔ)償迫切需要在以下幾個方面加快推進(jìn)。
3.1 建立適合我國國情的流域生態(tài)補(bǔ)償制度
完備的流域生態(tài)補(bǔ)償制度是開展生態(tài)補(bǔ)償實踐工作的基礎(chǔ),在結(jié)合我國現(xiàn)有國情的基礎(chǔ)上,借鑒國外如美國、德國和日本等國家建立的生態(tài)補(bǔ)償制度的經(jīng)驗,一方面對原有關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償方面的法律法規(guī)做系統(tǒng)梳理,對存在矛盾和重復(fù)的法律法規(guī)組織專家進(jìn)行研究并整合修訂,建立一套統(tǒng)一有效的法律法規(guī)。同時對流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ο蟆⒎椒ā?biāo)準(zhǔn)及適用條件等做出明確具體規(guī)定,明確流域生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)者的職責(zé)和權(quán)利,盡快出臺適合我國的《生態(tài)補(bǔ)償法》以及相關(guān)的環(huán)境稅法,對流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實施做出詳細(xì)的操作規(guī)定。選擇有條件的地方先行先試,總結(jié)經(jīng)驗之后再向全國逐步推廣,建立流域生態(tài)補(bǔ)償工作的長效機(jī)制,使流域生態(tài)補(bǔ)償工作走向規(guī)范化和法制化[4]。
3.2 發(fā)揮政府與市場機(jī)制的互補(bǔ)作用
西方學(xué)者德魯克(Drucker)和德姆塞塔(Demseter)主張公共物品的供給要引入市場因素,單獨依靠政府,容易出現(xiàn)政府失靈問題,科斯定理提出可以通過市場交易方式將外部成本內(nèi)部化,從國外建立完善的生態(tài)補(bǔ)償資金機(jī)制來看,國外許多國家除依靠傳統(tǒng)的政府財稅手段之外,特別注重發(fā)揮市場機(jī)制的作用來獲得生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金,以提高生態(tài)治理的效益。因此,我國的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制也應(yīng)該借鑒國外經(jīng)驗,在完善政府財政轉(zhuǎn)移支付制度的同時,探索市場化的交易方式,一方面充分發(fā)揮政府與市場機(jī)制的互補(bǔ)作用,如對生態(tài)保護(hù)者進(jìn)行政策優(yōu)惠、技術(shù)培訓(xùn)等方式,彌補(bǔ)他們因流域生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)而所受的損失,幫助其改善生活環(huán)境,綜合使用多種方式進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償,逐步建立政府引導(dǎo)、市場推進(jìn)和社會參與的生態(tài)補(bǔ)償模式;另一方面積極探索資源使用權(quán)和排污權(quán)交易等的市場化生態(tài)補(bǔ)償模式[5],擴(kuò)寬資金籌集渠道,嘗試采用BOT和TOT等融資方式,引導(dǎo)和鼓勵社會資本參與環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)事業(yè)。
3.3 建立超行政的流域綜合治理和開發(fā)管理機(jī)構(gòu)
生態(tài)系統(tǒng)是一個不可分割的整體,國外的生態(tài)補(bǔ)償實踐證明,必須打破部門分割和區(qū)域的限制,建立專門的跨地區(qū)跨部門的流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)調(diào)和開發(fā)管理機(jī)構(gòu),協(xié)調(diào)和推動各地區(qū)的環(huán)保工作,才能成功實現(xiàn)環(huán)境污染治理[6]。由于我國的特殊國情,建立像美國的田納西河流域管理局這種擁有獨立自主權(quán),不受行政級別限制,直接向總統(tǒng)和國會匯報的超政府管理機(jī)構(gòu),較為困難和不現(xiàn)實。但我國流域生態(tài)補(bǔ)償工作中,須打破部門管理的條塊分割現(xiàn)狀,應(yīng)當(dāng)按照流域統(tǒng)一管理和水環(huán)境污染治理的要求,統(tǒng)籌規(guī)劃,建立跨流域和跨地區(qū)的水環(huán)境污染綜合治理和開發(fā)管理機(jī)構(gòu),實現(xiàn)中央政府與地方政府之間縱向合作,地方政府與地方政府之間橫向合作,以及不同行業(yè)之間的協(xié)調(diào)與合作,指導(dǎo)各地區(qū)之間協(xié)同開展生態(tài)補(bǔ)償工作和綜合開發(fā)流域資源[7],實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的雙贏。
3.4 進(jìn)一步完善流域水污染治理的公眾參與機(jī)制
國外許多國家取得環(huán)境治理成功的關(guān)鍵因素之一就在于:這些國家都十分重視社會公眾參與環(huán)保工作,并積極引導(dǎo)、鼓勵和通過各種方法為社會公眾參與環(huán)保治理工作提供各種便利。弗里曼在1984年提出的利益相關(guān)者理論,其核心思想是利益相關(guān)者的自身利益受到某種決策直接或間接影響,應(yīng)該及時有效地參與到?jīng)Q策制定過程中[8]。我國流域水環(huán)境污染治理工作要緊緊依靠人民群眾,建立全民參與環(huán)保的機(jī)制。一方面要廣泛開展環(huán)境宣傳教育,幫助公眾了解流域水環(huán)境管理的相關(guān)知識,提高人民群眾的政策參與意識,營造人人關(guān)心、處處支持和全民參與流域水環(huán)境治理的良好氛圍;另一方面要保障公眾權(quán)利,強(qiáng)化社會監(jiān)督。政府部門通過政府網(wǎng)站、宣傳欄、網(wǎng)絡(luò)平臺等及時發(fā)布流域水質(zhì)、流域水環(huán)境治理規(guī)劃和流域生態(tài)補(bǔ)償實施進(jìn)展等信息,增強(qiáng)信息透明度,推行環(huán)境信息公開化,健全環(huán)境保護(hù)的公眾舉報制度和公眾聽證制度,暢通公眾參與途徑,如座談會、信訪、民意調(diào)查等,保障公眾的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督檢舉權(quán)。鼓勵社會環(huán)保組織的建立和發(fā)展,并提供資金支持,確定其法律地位和權(quán)利,更有效引導(dǎo)和動員人民群眾參與環(huán)境治理工作。
4 結(jié) 語
長期以來,人們認(rèn)為中國地大物博、資源豐富、環(huán)境無價,這種觀念也滲透在制定經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的體制和政策中。隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展,人們無限制地使用和破壞生態(tài)環(huán)境資源,導(dǎo)致我國流域水資源已處于岌岌可危的境況。流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實施是改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀、緩和環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間矛盾的重要手段。因此,應(yīng)盡快建立和健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,優(yōu)化生態(tài)補(bǔ)償模式,重新調(diào)整相關(guān)主體環(huán)境和生態(tài)利益的分配關(guān)系,鼓勵民眾參與生態(tài)保護(hù)行為,實施科學(xué)有效的生態(tài)補(bǔ)償。
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黃濤珍,李愛萍
(河海大學(xué)公共管理學(xué)院,江蘇 南京 211100)
1978年改革開放以來,我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了巨大的成就,目前正處于工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展時期。但與之相伴隨的一系列流域水污染問題,以及由此引發(fā)的水土流失、土壤鹽堿化和植被遭到嚴(yán)重破壞等環(huán)境問題,對生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)造成了嚴(yán)重的危害,制約著我國經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是應(yīng)對環(huán)境污染問題的有效措施,是當(dāng)今世界發(fā)展的趨勢。因此,在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中,積極借鑒國外生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面的成功經(jīng)驗,對于完善我國流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,深化流域水資源管理體制改革,提高水污染治理水平具有重要的現(xiàn)實意義。
1 我國流域生態(tài)補(bǔ)償存在的問題分析
當(dāng)前,流域水環(huán)境污染、水生態(tài)破壞和退化問題突出,給我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民身體健康帶來了嚴(yán)重的影響和威脅,對此,我國高度重視流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè),制定了一系列相關(guān)法律法規(guī),并不斷增加各種相關(guān)投入。經(jīng)過多年的不懈努力,我國流域生態(tài)補(bǔ)償工作取得了一定的成效,但從流域可持續(xù)發(fā)展的角度來看,我國流域生態(tài)補(bǔ)償仍存在諸多問題,突出表現(xiàn)在以下幾個方面。
1.1 流域生態(tài)補(bǔ)償缺乏完備的法律法規(guī)依據(jù)
近些年來,我國對一些流域進(jìn)行了生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑圏c并取得一定的進(jìn)展。但是從總體來看,我國流域水資源的生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)展緩慢。我國還沒有建立一套完備的流域生態(tài)補(bǔ)償規(guī)章制度,甚至有些法規(guī)之間還存在相互矛盾的問題。新《中華人民共和國水法》(以下簡稱新《水法》)第12條規(guī)定確立了“流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制”，并確立了流域管理機(jī)構(gòu)的法律地位,新《中華人民共和國水污染防治法》(以下簡稱新《水污染防治法》)所確立的是一種區(qū)域管理體制,而新《水法》中的流域管理體制并未得到新《水污染防治法》的確認(rèn),兩部法律之間存在著明顯的矛盾以及體制上的沖突。現(xiàn)有的《中華人民共和國水污染防治法》和《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》等法規(guī)對流域生態(tài)補(bǔ)償沒有做明確的規(guī)定,約束力不強(qiáng)。一些地方省級部門發(fā)布和實施的流域生態(tài)補(bǔ)償政策,大多是以規(guī)章或規(guī)范性文件的形式發(fā)布,其內(nèi)容主要是關(guān)于流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t、標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)措施等方面的規(guī)定,實踐指導(dǎo)性不強(qiáng),無法有效地指導(dǎo)具體的生態(tài)補(bǔ)償工作,生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫冉ㄔO(shè)滯后于現(xiàn)實的要求。
1.2 流域生態(tài)補(bǔ)償方式單一
我國的流域生態(tài)補(bǔ)償方式單一,財政轉(zhuǎn)移支付是我國實施生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖钪饕妥钪匾姆绞?縱向財政轉(zhuǎn)移支付主要用于流域上下游之間的補(bǔ)償,橫向財政轉(zhuǎn)移支付是跨流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w,這2種方式的資金來源都主要是依靠中央政府的財政支出,地方政府的投入較少。市場機(jī)制的作用在流域生態(tài)補(bǔ)償中沒有充分發(fā)揮,資金籌集渠道過窄造成政府的財政壓力,有限的政府財政支出資金還被分散在不同的流域單元中,造成生態(tài)補(bǔ)償資金的利用率較低,難以起到有效治理環(huán)境的目的。我國流域生態(tài)補(bǔ)償方式主要以資金補(bǔ)償為主,多元化的生態(tài)補(bǔ)償方式暫未應(yīng)用到實際的生態(tài)補(bǔ)償實踐中。
1.3 缺乏有效的跨流域和跨地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制
我國目前的流域生態(tài)補(bǔ)償體制存在部門管理的條塊分割色彩,各部門之間沒有明確分工,權(quán)責(zé)不明,導(dǎo)致出現(xiàn)問題時,部門之間相互推諉扯皮,因此缺乏統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償管理體制。跨流域和跨地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制尚未健全,還沒有建立專門的跨地區(qū)跨部門的流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)調(diào)和開發(fā)的管理機(jī)構(gòu),生態(tài)補(bǔ)償工作缺乏整體性和統(tǒng)一規(guī)劃,各地區(qū)和各部門為了局部利益和眼前利益爭取項目和資金,普遍存在利益部門化的問題,導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕裹c從對生態(tài)環(huán)境的治理和利益受損者的補(bǔ)償?shù)讲块T間的利益分配,造成國家生態(tài)補(bǔ)償工作效率不高、缺乏長效性。
1.4 公眾參與程度不夠
長期以來,在國家流域水環(huán)境管理中,公眾的環(huán)保意識和環(huán)境治理意識整體不高,我國的公眾參與機(jī)制不健全。一方面,環(huán)境自身的穩(wěn)定性和包容性的特點,在較短時間內(nèi)變化較小,環(huán)境破壞和污染短期內(nèi)顯現(xiàn)不出來,導(dǎo)致公眾尚未形成正確的生態(tài)環(huán)境價值觀念。公眾對生態(tài)補(bǔ)償專業(yè)知識了解不多,對其重要性和作用更知之甚少,導(dǎo)致人們對生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊庾R淡薄,沒有形成良好的環(huán)境保護(hù)氛圍;另一方面,公眾參與缺乏法律保障,現(xiàn)有法律沒有明確公眾參與在水環(huán)境污染治理中的主體地位,阻力重重,缺乏專業(yè)性強(qiáng)的社會環(huán)保組織引導(dǎo)公眾參與到水環(huán)境治理的監(jiān)督和決策中,因此在生態(tài)補(bǔ)償實踐中,全民參與環(huán)保治理的觀念還沒有形成,廣大社會公眾參與流域水環(huán)境的積極性不高。
2 國外生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的經(jīng)驗借鑒
為應(yīng)對環(huán)境污染問題,當(dāng)前國外許多國家,如歐盟各國、美國、加拿大、日本和澳大利亞等國家已經(jīng)廣泛建立和實施了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,其內(nèi)容涉及河流、森林和礦產(chǎn)資源等領(lǐng)域,在實踐中取得了較好的效果,并形成了許多有益的經(jīng)驗。
2.1 構(gòu)建完備的生態(tài)補(bǔ)償制度
國外在環(huán)境污染的生態(tài)補(bǔ)償治理中,建立了完備的法律法規(guī),為相關(guān)機(jī)構(gòu)開展環(huán)境治理工作提供了制度保障。當(dāng)前生態(tài)環(huán)境稅收制度在經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織(OECD)內(nèi)的很多國家發(fā)展已比較成熟,美國的生態(tài)補(bǔ)償政策已經(jīng)融入各行業(yè)的法律法規(guī),比較典型的是美國的農(nóng)業(yè)法案,該法案的很多條款都明確了因各種生態(tài)環(huán)境問題而對農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定[1];日本較早樹立了建立水源區(qū)利益補(bǔ)償制度的意識,早在20世紀(jì)70年代,日本頒布了《琵琶湖綜合開發(fā)特別措施法》,這是建立水源區(qū)的綜合利益補(bǔ)償機(jī)制的首例。次年頒布的《水源地區(qū)對策特別措施法》中,將生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為普遍制度固定下來。日本現(xiàn)行的水源區(qū)利益補(bǔ)償分3種:水庫建設(shè)主體以支付搬遷費等形式對居民進(jìn)行直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、根據(jù)《水源地區(qū)對策特別措施法》采用的補(bǔ)償措施以及依據(jù)“水源地區(qū)對策基金”采取的補(bǔ)償措施[2]。
2.2 建立可持續(xù)的生態(tài)補(bǔ)償資金供給機(jī)制
在生態(tài)環(huán)境治理過程中,許多國家都依靠行政和市場等手段,綜合運用市場交易手段和公共財政手段,建立了以財稅、信貸和市場等為主要內(nèi)容的生態(tài)補(bǔ)償資金機(jī)制。美國采用水土保持補(bǔ)償機(jī)制,對流域內(nèi)水土保持的保護(hù)者給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,而資金來源于水土保持的受益者。例如紐約市通過征稅、發(fā)行公債和基金等方式籌集資金,補(bǔ)貼Catskill流域上游的生態(tài)環(huán)境的保護(hù)者,激勵其改變生產(chǎn)生活的方式,調(diào)動其保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境的主動性[3]。英國泰晤士河從1858年至今不斷進(jìn)行治理,總耗資在300億英鎊以上,其資金主要來自于政府的財政支出、征收的水資源費和市場融資等方面。德國在易北河流域整治的過程中,為改良農(nóng)用水灌溉質(zhì)量,保護(hù)兩河流域生物多樣性,積極拓寬資金籌集渠道,建立了以財政貸款、研究補(bǔ)貼和排污費為主的生態(tài)補(bǔ)償資金機(jī)制。哥斯達(dá)黎加的Sarapiqui流域上的水電公司Energia Global(簡稱EG),為哥斯達(dá)黎加的4萬多戶居民提供電力服務(wù),為保證河流年徑流量均勻增加,確保水量供應(yīng),EG按每公頃土地18美元的標(biāo)準(zhǔn)向國家林業(yè)基金繳納資金,國家政府基金在此基礎(chǔ)上按每公頃土地增加30美元,以現(xiàn)金的形式直接支付給上游的私有土地主,資助和鼓勵其造林、從事可持續(xù)林業(yè)生產(chǎn),來保證Sarapiqui流域的水量和減少水庫泥沙沉積。
2.3 建立流域綜合開發(fā)管理機(jī)制
國外大多數(shù)河湖流域和礦山等資源的開發(fā)規(guī)劃以注重綜合協(xié)調(diào)發(fā)展為特點,通過綜合協(xié)調(diào)開發(fā)來達(dá)到環(huán)境污染治理的目的。澳大利亞在制定墨累河——達(dá)令河流域的綜合治理規(guī)劃中,考慮到農(nóng)業(yè)發(fā)展、土地資源保護(hù)和旅游管理等多方面內(nèi)容,這種綜合治理規(guī)劃不但實現(xiàn)了墨累河——達(dá)令河流域的有效管理,而且將生態(tài)環(huán)境保護(hù)因素也作為重點納入流域開發(fā)管理之中,實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)。美國建立的田納西河流域管理局,一方面注重土地資源的綜合治理,通過倡導(dǎo)植樹造林來防止水土流失,這不但提高了農(nóng)業(yè)的產(chǎn)出水平,而且增加了農(nóng)民收入;另一方面開展水資源的綜合開發(fā)和治理,在田納西河流域上大力發(fā)展交通、電力和水利等事業(yè),從而有效地控制了洪水災(zāi)害,實現(xiàn)了流域經(jīng)濟(jì)社會和生態(tài)環(huán)境的雙贏。
2.4 建立和健全環(huán)境污染治理機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)制
為了治理和恢復(fù)因發(fā)展而受到破壞的環(huán)境,經(jīng)過實踐探索,國外許多國家建立了適合本地特點的環(huán)境污染治理機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)制。一方面建立由中央政府直接領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)境污染管理機(jī)構(gòu),指導(dǎo)地方政府具體實施環(huán)境污染治理。針對田納西河流域的水污染問題,美國建立了直接隸屬于國會和具有高度自治的田納西河流域管理局,以加強(qiáng)流域水環(huán)境污染治理;加拿大環(huán)境部在水環(huán)境污染嚴(yán)重的圣勞倫斯河專門設(shè)立了環(huán)境治理中心,專門負(fù)責(zé)解決圣勞倫斯河跨界流域污染問題。另一方面建立和健全有效的環(huán)境污染治理協(xié)調(diào)機(jī)制,加強(qiáng)地方政府各相關(guān)部門或流域內(nèi)各地方政府之間的相互協(xié)作。為了治理萊茵河流域的跨界水污染問題,歐盟各國成立了萊茵河流域水污染防治委員會,協(xié)調(diào)處理流域內(nèi)各國的水污染治理工作。
2.5 形成廣泛的社會公眾參與機(jī)制
生態(tài)環(huán)境的治理涉及廣大社會公眾的利益,也離不開廣大社會公眾的支持,社會公眾在環(huán)境治理和環(huán)保立法中發(fā)揮著十分重要的作用。國外很多國家都相當(dāng)重視社會公眾參與環(huán)保工作,并將其作為環(huán)境保護(hù)和治理的關(guān)鍵因素。美國社會公眾的環(huán)保意識比較強(qiáng),除了通過個人保護(hù)自己的環(huán)境權(quán)益外,還成立了很多社會公眾環(huán)保團(tuán)體,這些環(huán)保團(tuán)體通過演講、展覽和游說等多種形式來進(jìn)行環(huán)保宣傳教育。此外,美國的《清潔水法》中規(guī)定在相關(guān)環(huán)境污染管理決策中實行社會聽證制度和公民權(quán)益訴訟制度,這些為社會公眾參與環(huán)保工作提供了制度保障;澳大利亞注重社會公眾在參與環(huán)境污染治理中的作用,規(guī)定公眾可以組成社會團(tuán)體或選派代表參加政府的流域管理委員會,集思廣益,與政府共同解決環(huán)境污染問題,實現(xiàn)資源開發(fā)利用效益的最大化。
3 對我國流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膸c思考
國外生態(tài)補(bǔ)償有法律、政策制度支撐,生態(tài)補(bǔ)償方式透明,生態(tài)補(bǔ)償方法靈活多樣,這些都有效地推動了生態(tài)補(bǔ)償工作的有序開展,也給我們很多有益的啟示。由此,在我國開展流域生態(tài)補(bǔ)償實踐中,針對我國流域生態(tài)補(bǔ)償中面臨的現(xiàn)實問題,我國流域生態(tài)補(bǔ)償迫切需要在以下幾個方面加快推進(jìn)。
3.1 建立適合我國國情的流域生態(tài)補(bǔ)償制度
完備的流域生態(tài)補(bǔ)償制度是開展生態(tài)補(bǔ)償實踐工作的基礎(chǔ),在結(jié)合我國現(xiàn)有國情的基礎(chǔ)上,借鑒國外如美國、德國和日本等國家建立的生態(tài)補(bǔ)償制度的經(jīng)驗,一方面對原有關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償方面的法律法規(guī)做系統(tǒng)梳理,對存在矛盾和重復(fù)的法律法規(guī)組織專家進(jìn)行研究并整合修訂,建立一套統(tǒng)一有效的法律法規(guī)。同時對流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ο蟆⒎椒ā?biāo)準(zhǔn)及適用條件等做出明確具體規(guī)定,明確流域生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)者的職責(zé)和權(quán)利,盡快出臺適合我國的《生態(tài)補(bǔ)償法》以及相關(guān)的環(huán)境稅法,對流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實施做出詳細(xì)的操作規(guī)定。選擇有條件的地方先行先試,總結(jié)經(jīng)驗之后再向全國逐步推廣,建立流域生態(tài)補(bǔ)償工作的長效機(jī)制,使流域生態(tài)補(bǔ)償工作走向規(guī)范化和法制化[4]。
3.2 發(fā)揮政府與市場機(jī)制的互補(bǔ)作用
西方學(xué)者德魯克(Drucker)和德姆塞塔(Demseter)主張公共物品的供給要引入市場因素,單獨依靠政府,容易出現(xiàn)政府失靈問題,科斯定理提出可以通過市場交易方式將外部成本內(nèi)部化,從國外建立完善的生態(tài)補(bǔ)償資金機(jī)制來看,國外許多國家除依靠傳統(tǒng)的政府財稅手段之外,特別注重發(fā)揮市場機(jī)制的作用來獲得生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金,以提高生態(tài)治理的效益。因此,我國的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制也應(yīng)該借鑒國外經(jīng)驗,在完善政府財政轉(zhuǎn)移支付制度的同時,探索市場化的交易方式,一方面充分發(fā)揮政府與市場機(jī)制的互補(bǔ)作用,如對生態(tài)保護(hù)者進(jìn)行政策優(yōu)惠、技術(shù)培訓(xùn)等方式,彌補(bǔ)他們因流域生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)而所受的損失,幫助其改善生活環(huán)境,綜合使用多種方式進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償,逐步建立政府引導(dǎo)、市場推進(jìn)和社會參與的生態(tài)補(bǔ)償模式;另一方面積極探索資源使用權(quán)和排污權(quán)交易等的市場化生態(tài)補(bǔ)償模式[5],擴(kuò)寬資金籌集渠道,嘗試采用BOT和TOT等融資方式,引導(dǎo)和鼓勵社會資本參與環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)事業(yè)。
3.3 建立超行政的流域綜合治理和開發(fā)管理機(jī)構(gòu)
生態(tài)系統(tǒng)是一個不可分割的整體,國外的生態(tài)補(bǔ)償實踐證明,必須打破部門分割和區(qū)域的限制,建立專門的跨地區(qū)跨部門的流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)調(diào)和開發(fā)管理機(jī)構(gòu),協(xié)調(diào)和推動各地區(qū)的環(huán)保工作,才能成功實現(xiàn)環(huán)境污染治理[6]。由于我國的特殊國情,建立像美國的田納西河流域管理局這種擁有獨立自主權(quán),不受行政級別限制,直接向總統(tǒng)和國會匯報的超政府管理機(jī)構(gòu),較為困難和不現(xiàn)實。但我國流域生態(tài)補(bǔ)償工作中,須打破部門管理的條塊分割現(xiàn)狀,應(yīng)當(dāng)按照流域統(tǒng)一管理和水環(huán)境污染治理的要求,統(tǒng)籌規(guī)劃,建立跨流域和跨地區(qū)的水環(huán)境污染綜合治理和開發(fā)管理機(jī)構(gòu),實現(xiàn)中央政府與地方政府之間縱向合作,地方政府與地方政府之間橫向合作,以及不同行業(yè)之間的協(xié)調(diào)與合作,指導(dǎo)各地區(qū)之間協(xié)同開展生態(tài)補(bǔ)償工作和綜合開發(fā)流域資源[7],實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的雙贏。
3.4 進(jìn)一步完善流域水污染治理的公眾參與機(jī)制
國外許多國家取得環(huán)境治理成功的關(guān)鍵因素之一就在于:這些國家都十分重視社會公眾參與環(huán)保工作,并積極引導(dǎo)、鼓勵和通過各種方法為社會公眾參與環(huán)保治理工作提供各種便利。弗里曼在1984年提出的利益相關(guān)者理論,其核心思想是利益相關(guān)者的自身利益受到某種決策直接或間接影響,應(yīng)該及時有效地參與到?jīng)Q策制定過程中[8]。我國流域水環(huán)境污染治理工作要緊緊依靠人民群眾,建立全民參與環(huán)保的機(jī)制。一方面要廣泛開展環(huán)境宣傳教育,幫助公眾了解流域水環(huán)境管理的相關(guān)知識,提高人民群眾的政策參與意識,營造人人關(guān)心、處處支持和全民參與流域水環(huán)境治理的良好氛圍;另一方面要保障公眾權(quán)利,強(qiáng)化社會監(jiān)督。政府部門通過政府網(wǎng)站、宣傳欄、網(wǎng)絡(luò)平臺等及時發(fā)布流域水質(zhì)、流域水環(huán)境治理規(guī)劃和流域生態(tài)補(bǔ)償實施進(jìn)展等信息,增強(qiáng)信息透明度,推行環(huán)境信息公開化,健全環(huán)境保護(hù)的公眾舉報制度和公眾聽證制度,暢通公眾參與途徑,如座談會、信訪、民意調(diào)查等,保障公眾的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督檢舉權(quán)。鼓勵社會環(huán)保組織的建立和發(fā)展,并提供資金支持,確定其法律地位和權(quán)利,更有效引導(dǎo)和動員人民群眾參與環(huán)境治理工作。
4 結(jié) 語
長期以來,人們認(rèn)為中國地大物博、資源豐富、環(huán)境無價,這種觀念也滲透在制定經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的體制和政策中。隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展,人們無限制地使用和破壞生態(tài)環(huán)境資源,導(dǎo)致我國流域水資源已處于岌岌可危的境況。流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實施是改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀、緩和環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間矛盾的重要手段。因此,應(yīng)盡快建立和健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,優(yōu)化生態(tài)補(bǔ)償模式,重新調(diào)整相關(guān)主體環(huán)境和生態(tài)利益的分配關(guān)系,鼓勵民眾參與生態(tài)保護(hù)行為,實施科學(xué)有效的生態(tài)補(bǔ)償。
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