北京地鐵四號線PPP項目案例分析*

一、背景知識

(一)北京地鐵四號線。

隨著北京申辦2008年奧運會的成功，北京市軌道交通迎來了前所未有的發展機遇。根據《北京市2004-2015軌道交通發展規劃》，自2004年至2015年，北京市將建設約260公里市內軌道交通，總投資達1000億元。但北京地鐵當時的經營體制已無法承擔這一資金重擔，如何在全球地鐵經營不景氣的情況下，創出一條經營體制的新路，成了當時北京市必須要解決的一個問題。

從所有權與經營權的關系上看，當時北京地鐵的運營模式屬于典型的“國有國營”模式，即由政府負責地鐵投資建設，所有權歸政府所有，運營也由政府部門或國有企業負責的一種傳統運營模式。專家指出，世界上采用此運營模式的城市地鐵沒有一家是盈利的。而當時北京地鐵的虧損人人皆知，每年國家要補貼幾個億，要解決地鐵虧損就必須改變其融資模式與運營模式。

其實，在地鐵的運營模式上，不同國家(地區)有不少可以參考的案例，如中國香港的“公私合營”模式、新加坡的“國有民營”模式、泰國的“民有民營”模式等。為此，國家發改委核準北京地鐵4號線特許經營PPP項目，這是國家核準的第一個中外合作特許經營城市軌道交通項目。

北京地鐵4號線是北京市軌道交通線網中的骨干線路和南北交通的大動脈。按照規劃，4號線途經豐臺區、宣武區、西城區和海淀區。線路起點位于南四環路北側馬家樓路與馬家堡西路交口的南側，之后線路向西轉向北，經由北京南站后，偏西北方向行進，逐步轉向北，進入菜市口大街至陶然亭站，向北沿菜市口大街、宣武門外大街、宣武門內大街、西單北大街、西四南大街、西四北大街、新街口南大街至新街口，轉向西，沿西直門內大街、西直門外大街至首都體育館后轉向北，沿中關村大街至清華西門，向西經圓明園、頤和園、北宮門后向北至龍背村。地鐵4號線正線長度28.65公里，共設23座地下車站和1座地面車站，平均站間距1.18公里，全線采用地下線的敷設方式。

根據初步設計概算，北京地鐵4號線項目總投資約153億元。按建設責任主體，將北京地鐵4號線全部建設內容劃分為A、B兩部分:A部分主要為土建工程部分，投資額約為107億元，占4號線項目總投資的70%，由已成立的四號線公司(北京基礎設施投資有限公司全資子公司)負責投資建設;B部分主要包括車輛、信號、自動售檢票系統等機電設備，投資額約為46億元，占4號線項目總投資的30%，由社會投資者組建的項目特許經營公司(以下簡稱“特許公司”)負責投資建設。

圖1 北京地鐵四號線投資結構圖

市政府授權主管部門與特許公司簽署《特許協議》，授予特許公司4號線項目投資、建設和運營的特許經營權。特許公司與四號線公司簽訂《資產租賃協議》，在4號線項目竣工驗收后，取得A部分資產的使用權。

4號線項目特許期包括建設期和特許經營期，特許經營期為30年。在特許經營期內，市政府按照《特許協議》規定，在建設期內將監督四號線公司確保土建部分按時按質完工，并監督特許公司進行機電設備部分的建設。4號線運營票價實行政府定價管理，采用計程票制，在特許期內，市政府根據相關法律法規、本著同網同價的原則，制定并頒布4號線運營票價政策，并根據社會經濟發展狀況適時調整票價。特許公司負責地鐵4號線的運營管理、全部設施(包括A和B兩部分)的維護和除洞體外的資產更新，以及站內的商業經營，通過地鐵票款收入及站內商業經營收入回收投資。

特許經營期結束后，特許公司將A部分項目設施歸還給四號線公司，將B部分項目設施完好、無償地移交給市政府指定部門。

(二)運作過程。

·前期準備階段(2003年7～12月)

2003年年底，北京市政府轉發北京市發展改革委《關于本市深化城市基礎設施投融資體制改革的實施意見》，明確了軌道交通可以按照政府與社會投資7∶3的基礎比例，吸收社會投資者參與建設。

2003年11月，北京市基礎設施投資有限公司作為北京市基礎設施投融資平臺正式成立。成立之后便著手制定了4號線市場化運作的初步方案，并開始與香港地鐵等多家戰略投資者進行接觸，項目前期工作全面展開。

在此階段，形成了項目運作的初步框架，以后各階段的工作均在此框架基礎上拓展。

·方案研究和審批階段(2004年1～9月)

2004年2月開始至4月，國際客流顧問對4號線的客流與收入進行預測，提出專業意見和報告;聘請技術顧問評估4號線的建設和技術方案。

2004年4月份，市政府相關部門對于項目采用單線招商方案還是4號線、5號線、9號線、10號線捆綁招商方案尚存在不同意見，對采取招標形式還是競爭性談判的方式確定投資人亦無定論，因此奧運經濟市場推介會和第八屆京港洽談會成了確定招商方案的試金石。

2004年4月、6月，北京市發展改革委分別組織召開了奧運經濟市場推介會、北京地鐵4號線、5號線、9號線、10號線國際融資研討會等一系列大型招商推介會，面向國內外投資者對以4號線為重點的北京地鐵項目進行了廣泛深入的招商活動。

2004年9月形成《北京地鐵4號線特許經營實施方案》，北京市發改委組織對方案進行了評審并上報市政府。11月，北京市政府批準了特許經營實施方案，4號線特許經營項目取得實質性進展。

通過研究和溝通，各方就項目主要原則和框架形成了初步的一致意見，形成了特許經營方案，并完成了《北京地鐵4號線特許經營協議》等法律文件的編制和初步溝通工作。

·競爭性談判階段(2004年10月至2005年2月)

2004年11月底，北京市交通委牽頭成立了4號線特許經營項目政府談判工作組，與香港地鐵有限公司—北京首創集團有限公司(以下簡稱“港鐵—首創聯合體”)、西門子公司交通技術集團—中國鐵道建筑總公司—北京市地鐵運營有限公司(以下簡稱“西門子—中鐵建聯合體”)等社會投資者的競爭性談判正式開始。

2005年2月初，政府談判工作組與優先談判對象“港鐵—首創聯合體”就《北京地鐵4號線特許經營協議》等項目條件達成了一致意見。

·協議簽署階段(2005年2月至2006年4月)

2005年2月7日，北京市交通委代表市政府與港鐵首創聯合體草簽了《北京地鐵4號線特許經營協議》。

2005年9月，國家發改委核準批復了北京地鐵4號線PPP融資項目。

2006年1月，北京京港地鐵有限公司注冊成立，注冊資本13.8億元人民幣，由北京市基礎設施投資有限公司出資2%，北京首都創業集團有限公司和香港鐵路有限公司各出資49%組建。

2006年4月，北京市交通委與北京京港地鐵有限公司正式簽署了《北京地鐵4號線特許經營協議》。

(三)項目的實施情況。

經過4年的建設，北京地鐵4號線已于2009年9月28日開通試運營。北京地鐵4號線一開通即實現最小行車間隔3分鐘的紀錄，并在開通后一年零七個月內，兩次縮小運行間隔至目前的2分15秒，同時，2011年5月1日曾創下116萬人次的最高日客運量。

按照建設計劃的安排，北京地鐵4號線初步客流預測見表1。

(四)社會的關注。

地鐵4號線PPP融資項目是北京市基礎設施投融資領域改革的重大舉措，其成功實施加快了北京市軌道交通的建設步伐和體制改革進程。地鐵4號線PPP融資項目也是我國城市軌道交通領域第一個市場化融資成功的項目，自項目簽約以后，便成為社會各界關注的焦點，越來越多的人開始討論和研究PPP融資模式，這對各地大型基礎設施項目尤其是軌道交通項目的投融資模式創新和項目運作提供了很好的借鑒。

二、項目資金來源

根據初步設計概算，北京地鐵4號線項目總投資約153億元。按建設責任主體，將北京地鐵4號線全部建設內容劃分為A、B兩部分:A部分主要為土建工程部分，投資額約為107億元，占4號線項目總投資的70%，由已成立的四號線公司(北京基礎設施投資有限公司全資子公司)負責投資建設;B部分主要包括車輛、信號、自動售檢票系統等機電設備，投資額約為46億元，占4號線項目總投資的30%，由社會投資者組建的項目特許經營公司負責投資建設。

表1

圖2 北京地鐵四號線PPP公司資本結構

三、公私合作方案

地鐵4號線公私合作采用的是PPP(Public-Private-Partnership)融資模式。

PPP是指政府部門與社會投資者之間建立合作伙伴關系來提供基礎設施、社會公共設施的建設和相關服務的一種方式。

廣義的PPP指公共部門與社會投資者為提供公共產品或服務而建立的各種合作關系。

狹義的PPP是一系列項目融資模式的總稱，指政府部門與社會投資者共同將資金或資源投入項目，并由社會投資者建設并運營該項目的方式。包含BOT、BTO、R+P等多種模式。

PPP模式對各地大型基礎設施項目尤其是軌道交通項目的投融資模式創新和項目運作提供了很好融資方式。

PPP模式:

·籌集部分項目建設資金，解決項目建設資金不足的問題

·政府和社會投資者以契約的形式固定雙方的權利和義務，實現降低項目建設和運營成本，并使成本相對可控

·通過社會投資者專業化、高效率的運作，可以為用戶提供更優質的產品和服務

四、經驗總結

目前，北京基礎設施投資公司正在對地鐵4號線運營進行中期評估。從評估結果來看，地鐵4號線的PPP模式在成本、效率、服務等方面取得的效果是非常顯著的。從項目運作和實施結果來看，有以下幾點經驗和意義:

(一)重視前期研究，規范運作。

軌道交通等基礎設施的投融資是一項極其復雜的系統工程，需要綜合運用金融、財務和法律等方面的知識。本項目在沒有成熟經驗的情況下，組建了由專業的融資顧問、財務顧問、技術顧問、客流調查顧問、法律顧問等組成的顧問團隊，廣泛地分析國內外融資案例，經過一年多的前期研究，形成了項目實施方案，并在各方共同努力和協作下，規范運作和實施，最終實現項目的成功運作。

(二)開創我國軌道交通建設PPP融資模式的先河，緩解了資金壓力。

如何籌集建設資金是制約軌道交通發展的首要障礙，而對于地鐵這類很少盈利的項目來說，減少政府投入就是成功的關鍵。根據測算，京港地鐵負責地鐵4號線約30%的投資，引進了建設資金近50億元，這就意味著政府的投入大大節省。同時，在運營期內，京港地鐵還要負責線路、設備設施的所有維修維護和更新改造工作，預計需投入的資金接近100億元。北京地鐵4號線PPP融資項目的運作，確定了項目研究內容、項目結構和核心問題，完成了股權結構、客流風險分擔、結算票價體系、建設和運營服務標準等具體操作層面的創新設計，成為PPP融資模式的一個樣本。

(三)引入競爭，提高地鐵營運的管理水平，轉化政府職能，實現政企分開。

4號線通過引入有實力和經驗的國際投資人，引進了國際先進的地鐵建設、管理理念和現代化經營理念，能夠提高地鐵行業的建設效率和運營服務水平。同時，京港地鐵的出現也在北京市地鐵行業內帶來了鯰魚效應，激活了地鐵原有的體制，達到了改革的目的。

同時，項目通過《特許協議》等法律文件的制定和簽署，明確了政府、投資者和特許公司在4號線項目投資、建設、運營各環節中的權利和義務，有利于政府職能的改變，實現政企分開，促進地鐵行業投資、建設和運營步入市場化、規范化、法制化的軌道，推進公用事業市場化進程，為其進一步深化改革提供契機。