農村土地流轉法律的條文梳理與理論分析

李楠

（山東社會科學院法學研究所，山東 濟南 250002）

農村土地流轉法律的條文梳理與理論分析

李楠

（山東社會科學院法學研究所，山東 濟南 250002）

由于農村土地流轉尚處于初期階段，相關法律規定又相對缺失，因而在流轉過程中存在許多問題。分析農村土地流轉的主體、流轉原則、方式與程序，針對農村土地法律法規存在的體系不健全、具體制度不完善等問題，加強和完善農村土地流轉，要健全完善相關法律法規，充分發揮政府作用等。

農村土地；土地流轉；承包經營

一、現有農村土地流轉法律法規的主要內容

（一）農村土地流轉的主體與流轉原則

農村土地流轉必然涉及承包方與受讓方雙方主體。《農村土地承包法》第三十四條規定了承包方主體，即“土地承包經營權流轉的主體是承包方。承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉的方式”。對于受讓方的主體資格、受讓條件等，法律并沒有直接規定。

《農村土地承包法》第三十三條規定了土地承包經營權流轉的原則，即在充分保障農戶的切身利益前提下，提高土地的利用效率與產出效益，從而達到提高生產力水平、促進生產發展的目的。流轉的農村土地僅限于農業用途，而非建設用途或其他用途。但是農業用途是個較為寬泛的概念，種植糧食、中草藥、蔬菜、果樹或者用于養殖等都屬于農業用途。實踐中，流轉得來的土地多數用于種植高效經濟作物，如中草藥、大棚蔬菜等。雖然土地的經濟效益明顯提高，但大規模土地流轉用于非糧食種植對糧食結構及糧食安全的影響是顯而易見的。

（二）農村土地流轉的方式與程序

我國《農村土地承包法》第三十二條規定，“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”。目前土地流轉主要以轉包與出租方式為多數。

由于農村土地在流轉初期發生了較多糾紛，各地方在切實保障農戶的切身利益前提下，一般都比較注重土地流轉的程序。程序的公開與嚴格執行是保證結果公平公正的前提。

（三）農村土地流轉的糾紛解決機制

為規范農村土地承包流轉，我國于2009年頒布了《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》。該法對農村土地承包經營糾紛的范圍、糾紛的解決方式、仲裁的程序、效力等內容做了規定。一般來說，農村土地流轉引發的糾紛，以調解或仲裁結案的占據絕大多數，真正進入法院訴訟程序的案件較少。調解與仲裁解決糾紛具有不傷和氣、花錢少及周期短等優勢，因而比較適合注重鄉土人情關系的農村的需要。

二、農村土地流轉法律存在的主要問題

（一）農村土地流轉法律體系架構方面的問題

1.國家與地方層面的專門立法缺失。雖然《物權法》、《土地管理法》、《農村土地承包法》等法律都有關于農村土地流轉的規定，但都過于籠統，不同法律之間存在內容簡單重復、效力層次不清等問題，而我國并無專門規定農村土地流轉的法律。

2.現有法律滯后于實踐需要。農村土地流轉大規模興起自2006年，農村土地流轉中的問題也是在此之后才大量出現。但是我國卻早在此之前就公布了農村土地方面的主要法律，即2002年的《農村土地承包法》與《農業法》、2004年的《土地管理法》與《農村土地承包經營權證管理辦法》，并且迄今未做修改。這些法律首先在時間上明顯滯后于農村土地流轉實踐，其次也并非專門規范農村土地流轉的法律，因而不能滿足土地流轉實踐的需求。

（二）具體制度設計方面的問題

1.關于“戶”的問題。我國民法通則第十二條將農村土地的承包方確定為“經營戶”，在與農村土地有關的法律與實踐中，都是以經營戶而非農民個體作為農村土地承包經營的主體。“經營戶”是一個集體性概念。既然法律與實踐以經營戶作為土地承包法律關系的主體，經營戶里的哪個人或哪些人可以代表經營戶的所有成員行使權利，經營戶里的某個人的土地權利如何體現，個人行為需要個人還是經營戶整體承擔責任，個人行為與經營戶的整體意愿沖突矛盾時怎么辦，這些問題都需要法律予以明確的解答。

2.關于農村土地或土地使用權抵押問題。法律規定，農民通過家庭承包經營方式取得的土地只能通過轉包、出租、互換、轉讓等方式流轉，不能通過抵押流轉。實踐中的第一個問題是，農民通過家庭承包經營的土地可否用于抵押，第二個問題是如果農村承包經營土地已經通過轉包、出租、互換、轉讓等方式發生了流轉，受讓方可否以流轉來的土地抵押。從《農村土地承包法》的立法目的來看，這兩種土地抵押無疑都是不允許的，因為土地一旦被抵押，就有可能產生農民的失地風險，農民對土地的承包經營權就會落空，農民的基本生活也會失去保障。

3.關于土地流轉中農民權益的保護問題。目前農村土地流轉過程中侵害農民權益的問題主要表現在：（1）在土地承包過程中，沒有嚴格按照法律規定執行，農民參與不充分。在制定土地承包方案時，常常沒有村民會議2/3以上成員通過，或隨便找些村民代表來通過承包方案，程序沒有公開。（2）土地使用權不穩定。法律規定承包期30年不變，但常“三年一小調，五年一大調”，加上國家允許進行土地整理開發，許多地方熱衷于土地整理和調整，村干部也可在不斷變換的土地調整中設租獲益，損害了農民利益。（3）沒有嚴格執行土地流轉程序的法律規定。一方面，一些村集體或者政府依靠強勢地位強制推行農村土地流轉，實際上變相剝奪了農民的土地承包經營權，因而嚴重損害了農民的合法權益。另一方面，由于農村土地流轉的當事人法律意識較為淡薄，很多都僅憑口頭承諾流轉，沒有簽訂規范的流轉合同或流轉協議。

三、加強和完善農村土地流轉的政策法律建議

（一）修改、完善土地流轉的相關政策法律規定

首先，應及時清理、修改與農村土地承包經營權流轉有關的法律文件。對現行土地承包經營權流轉法律規范之間存在的沖突，國家立法機關應該及時做出清理和修改，使其與土地承包經營權流轉實踐保持一致，以規范農村土地流轉行為。

其次，應以憲法中的原則性規定為核心，以物權法、土地管理法和農村土地承包法為基本內容，以部門規章和地方性實施辦法和細則為輔助，形成多層次全方位的土地承包經營權流轉法律體系。

再次，應打破現有法律關于農村土地承包經營權流轉的主體限制，放寬農村土地流轉受讓主體的條件，使各類企業單位、個人享有平等的受讓權。現行法律法規對家庭承包土地承包經營權流轉主體的嚴格限制，在一定程度上阻礙了土地承包經營權流轉市場的形成。建議只要流轉雙方同意，任何單位或個人都應該不受限制地取得農地承包經營權。

（二）充分發揮政府在土地流轉中的作用

一是政府可以為土地流轉創造良好政策環境，通過各種政策扶持為投資農業經營的企業提供稅收、貸款等的優惠，推動土地流轉的實現；二是土地流轉歸根到底是市場行為，只有政府才可以為農村土地流轉提供良好的信息服務和管理監督平臺；三是在土地流轉中，政府政策引導和輿論宣傳發揮著至關重要的作用。但目前而言，由于土地流轉的各項法律法規政策中沒有給農村各級政府的地位有一個相應的規定，使地方各級政府處于一種兩難的境地。因此，建議明確界定農村各級政府的職責，充分發揮政府在土地流轉中的作用。

（三）加大對農村土地流轉的政策支持和資金支持的力度

為鼓勵更多的農村土地參與流轉，建議各級財政對土地流轉中的農戶進行補貼，這方面可借鑒滕州市的經驗。2009年，滕州市政府制定出臺的《關于進一步加強農村土地承包經營權流轉管理和服務的工作意見》、《關于推進農村適度規模經營的扶持政策》規定，市財政從2010年起，每年列支300萬元專項資金，對土地集中連片流轉的轉出方(農戶)和受讓方給予一次性獎勵。此舉是以補貼的形式鼓勵農民流轉土地，增加土地流轉供給。

（四）完善農村社會保障制度

在農村社會保障制度缺失的年代，土地被視為農民的生存與生活保障。隨著經濟發展與社會進步，農村逐步建立起包括養老、醫療、生育保險在內的社會保障制度。建議繼續完善農村社會保障制度，建立起城鄉統籌一體化的社會保障制度，消除戶籍差異所導致的保障差異。只有這樣，才能完全消除農民流轉土地的后顧之憂，從而促進土地流轉，并加快城鎮化進程。

（責任編輯：滕元良）

D922.3；D923.2

A

2095—7416（2014）03—0140—02

2014-05-16

李楠（1975-），男，山東社會科學院法學研究所助理研究員。