國外政府采購政策對我國高校政府采購的啟示

田 璐,王 杰，梁 勇，張 穎

(中國地質大學(北京) 實驗室與資產管理處，北京 100083)

目前，我國高等教育事業蓬勃發展，辦學規模和經費支持都發生了巨大的變化。高等學校的儀器設備采購工作如何根據自身特點，充分發揮政府采購工作優勢，合理配置學校資源，減少浪費，保障學校政府采購質量[1]，是高等學校發展需要考慮的重要問題。在這方面，國外的政府采購優秀案例值得研究和借鑒。

1 外國政府采購政策的特點

世界各國政府采購的政策特點各有不同。美國政府采購規模大、工作效率高、采購方式適當分散、監督機制完善；德國政府采購范圍大、預算編制精準、采購人員專業水平高；韓國則主要體現在政府采購的電子化應用方面。借鑒國外好的政府采購政策，對提升我國高校政府采購水平具有重要作用。

1.1 美國政府采購政策的特點

美國的政府采購已有200余年的歷史，逐步形成了競爭、高效和鼓勵購買小企業產品的特點，現已成為世界上制度相對完善、執行較為科學的政府采購。近年來，美國政府采購占財政支出份額也常年保持在30%左右，亦即年度政府采購規模已近3萬億美元[2-3]，總量十分驚人。與此同時，高效、快捷地執行則是美國能夠有如此規模政府采購的重要保障。

政府采購中的高效，就是在保證采購公平、公正、透明的前提下，最大限度地簡化政府采購程序，提高政府采購工作效率。美國在政府采購模式方面采取適度集中、分散為主的采購形式[4]，把采購的主動權最大限度地交給采購人，采購人在根據實際情況決定采購內容方面擁有較大的自由，尤其是對具有特殊采購需求的部門及特殊的商品更是如此，如交通部門、大學以及小機構全部執行分散采購政策。同時，美國政府采購公開招標的下限設置較高，《聯邦政府采購法》明確規定金額在10萬美元以上的集中采購必須進行公開招標；而分散采購的公開招標下限則高達35.5萬美元[5]。

但值得關注的是，美國得以順利施行適當分散、確保效率的政府采購政策，是因為其監管機制完善，信息透明公開，法律法規詳實細致，政府采購管理流程科學及專業人才素質較高，并以此避免了“一管就死、一放就亂”的情況發生。

1.2 德國政府采購政策的特點

德國政府采購歷史悠久，政府采購范圍較其他國家范圍寬廣，除了使用財政資金的政府部門外，還包括供水、能源、交通運輸和郵政服務等公用事業的國有或私人企業。德國政府采購的特點主要體現在嚴謹、科學的預算管理制度，專業化的采購人員隊伍建設和鼓勵小企業等方面，其中又以預算制度最具特點。

德國政府采購的預算管理制度最大的特點是為期3年的預算編制及執行周期，即：第一年明確預算編制范圍、第二年嚴格審核預算內容、第三年按計劃實施預算[6]。相對于第一年下半年啟動編制、第二年執行預算管理制度，德國政府采購預算管理制度的科學、嚴謹程度顯著高。由于預算編制、審核的工作量成倍增加，管理及操作難度也隨之大幅提升。因此，擁有如此巨大工作量的預算編制、審核工作對采購從業人員提出了極高的能力要求。

德國政府采購人員由公務員和根據需要聘用的專業人員組成，負責決策的采購人員需具備較高的綜合素質，需要熟悉相關法律法規，具有較強的邏輯分析能力和溝通能力，能擔任市場調查分析員、項目管理員、招標文件制作人、開標會議主持人等多種角色，并需接受過專業培訓后上崗。德國非常重視建立復合型的采購隊伍，建立了系統的培訓制度以及全國統一的專業考試，政府采購人員必須通過考試后方能上崗。

1.3 韓國政府采購政策的特點

韓國政府采購管理手段的先進性主要表現為電子招標，這是韓國政府采購的一大特色。2002年，韓國正式建立了韓國在線電子采購系統(KONEPS)，成為獲得聯合國和世界銀行好評的政府采購電子化系統模板[7]。韓國的政府采購業務都通過網上處理，所有信息都在互聯網上公布，其物資采購均通過網上進行。從2000年11月起，韓國實行了電子投標制度，各供應商可根據網上公布的信息在網上投標。投標結果由系統自動排名，并向社會公告。韓國的信息化采購不但在提高公開透明程度、提高采購效率、降低采購成本等方面取得了顯著效果，還為政府采購的供需雙方建立了一個包含需求信息、招標公告、中標廠商及產品詳細信息的完整數據庫。

2 我國高等學校政府采購的現狀及問題

政府采購對于規范高等學校采購行為、節約資金具有顯著的作用。但高校的政府采購具有自己的特點，與政府部門的政府采購存在一定差異，分析高校政府采購現狀及問題，對于做好高校政府采購工作十分必要。

2.1 政府采購總量大，工作流程嚴謹復雜

我國于1996年才開始進行政府采購試點工作[8]，但十幾年來發展迅速。我國政府采購金額由2002年的1 009億元增長到2011年的11 332億元[9]，高等學校政府采購的規模和數量也發生了巨大變化。根據教育部統計，1995年至2009年，全國高校教學科研儀器總值從158億元增長到1 360億元，增長了8.6倍[10]。不斷增長的經費使高等學校政府采購有了更多的需求。但隨著高等學校政府采購規模和數量的增長，采購人員的工作任務也更為繁重。

由于當前政策法規及監督管理等方面還存在諸多不足，高校為執行政府采購制度，在執行政府采購中大多采取了較為保守的做法，設定的公開招標額度下限遠低于國務院或地方的要求，并制定了較為完善的內部采購管理制度。依靠多部門把關、充分論證、公開招標、嚴格執行審批制度，以求政府采購工作開展得穩妥、順利。

但在政府采購的實際執行中也難免遇到一些問題：(1)高校政府采購除通用物資外，科研技術物資的專業性非常強，很多科研設備的供應商數量有限且領軍企業十分突出，導致科研人員自行采購意愿和公開招標硬性規定間的矛盾頻繁發生；(2)在嚴格的內部管理制度下，高校的公開招標程序繁瑣、耗時較長，完成一項公開招標項目最少需要1個月的時間；(3)高校政府采購中科研設備占比較大，需公開招標的設備較多，并且采購內容靈活、采購周期不固定，導致臨時性的招標工作量大、周期長、效率低，一定程度上阻礙了科研項目的快速推進。

2.2 采購內容種類繁多，采購人員能力有待提高

除計算機、打印機等通用物資外，高校的政府采購主要是教學、科研設備的采購，占比最多的是專用技術物資，如分析儀器等實驗設備[11]，其具有以下特點：

第一，高校作為我國科研教學的重要組成部分，其科研水平較高，涉及到的儀器設備專業性非常強；

第二，我國高校的學科設置持續傾向于多樣化，且隨著科技水平的不斷發展，大量交叉性學科不斷出現，導致高校政府采購所涉及的專業跨度非常大；

第三，高校技術物資屬科研用途，同一類設備需求量小，經常出現單件采購，同等金額的采購次數及工作量遠高于其他政府采購。

因此，在“設備專業性強、涉及學科跨度大、采購工作強度高”的情況下，必然要求高校政府采購隊伍具備較強的工作能力和優秀的個人素質。但是，當前高校政府采購隊伍及從業人員工作能力與素質水平尚顯不足，其主要原因為：第一，由于高校納入政府采購主體時間短，政府采購工作經驗不足，管理制度不夠完善，人員培訓及管理能力有限；第二，隨著近年來經濟的高速發展，各高校的財政撥付經費快速增長，采購項目明顯增多[12]，采購工作量大幅增加，政府采購程序日益復雜，導致高校政府采購隊伍規模及能力相對滯后。

2.3 貴重設備采購困難，大型設備信息共享不足

近幾年來，我國清華、北大、人大等675所高校價值40萬元及以上的大型儀器設備的數量和總價值的增長都在10%以上，高等學校大型儀器的占比逐年增加[13]。但由于大型貴重儀器的特殊性及復雜性，在采購過程中難免出現一些難題。

首先，由于對大型貴重儀器技術指標要求極高，能夠滿足需求的供應商不多，不易在采購過程中形成競爭，難得出合理價格。

其次，參與大型儀器設備投標的一般都是代理銷售商，為獲取高額利潤，多通過夸大、編造不實信息迷惑、蒙騙采購人。

第三，大型儀器設備比較復雜，技術指標并不能全面反映設備的綜合性能，需要較長時間、連續性使用才能了解設備的技術水平，而該類設備市場存量少、采購規模小，很難合理判斷其指標、價格的合理性。

雖然部分高校設有本校內部的大型儀器查詢平臺，不過信息僅針對本校共享。因此，建立高校大型儀器設備信息共享平臺是非常必要的。

3 如何借鑒國外政府采購制度

相對于發達國家的高校而言，我國高校政府采購的經驗還不足，學習借鑒國外優秀政府采購方法對于促進我國高等學校政府采購具有積極意義及啟示作用。

3.1 靈活選取采購方式，提升政府采購效率

高校政府采購的重點是專業性非常強的技術物資，其特點是領域劃分細致、技術規格繁雜，不同廠商間設備差異較大，對科研和教學水平有非常直接的影響。因此，可嘗試將通用物資采購同專業科研設備采購區別對待。例如對科研設備的公開招標額度適當放寬，為科研人員提供更為靈活、合適的采購方式，提高科研人員對技術物資的掌控能力。可在不斷提高監管水平的同時，適當簡化采購流程，盡量縮短科研設備采購周期，有力推進高校的科研教學工作。

3.2 加強采購人員培訓，全面提高專業素質

國外政府采購能夠高效完成，與其規范、嚴謹的采購人員培訓制度密不可分。德國和美國等發達國家在政府采購人員隊伍建設方面均制定有完善的培訓制度，并且有明確的培訓、考核指標。目前我國高等學校在采購人員隊伍建設方面的投入和關注還不夠。采購人員的培訓形式主要有座談、專題會議、展覽會及自我學習等，其中自我學習成為了培訓的主要形式，但缺少系統的培訓計劃。

隨著高校政府采購的內容和方式的變化，完善采購人員培訓體制就顯得非常重要。特別是對于科技含量高的技術物資的采購，需要采購人員有采購政策、法律法規、合同管理、檔案管理以及信息化等多方面的知識。但是，當前高校政府采購從業人員的資質由各學校自行審核，而培訓、考核等項工作也缺少統一的規范和指導。如能在全國或各區域推行高校政府采購人員的統一培訓和從業資質考核制度，或可有效提高采購隊伍的整體能力和從業人員的素質水平。

3.3 重視采購軟環境和信息化平臺建設

我國高校在政府采購信息化建設方面仍處于起步階段，整體信息化水平還不高，平臺化數據庫尚未建立，采購信息共享難度較大。而暢通的政府采購信息平臺可以實現各高校間的信息共享和歷史采購行為的縱向比較。通過查詢相關歷史信息，供需雙方均可對相應商品及服務的供應商、采供量、供應價格、技術指標等方面進行全面了解，既為采購方選取適合的產品、規格提供了重要的參考意見，也為供應商確定產品價格、開發產品類別、總結需求趨勢提供了寶貴的統計數據，對提高政府采購的綜合效益具有積極的作用。

因此，如能在全國或者地方高校范圍內對電子化大型儀器平臺進行統一規劃，建立一個官方的大型儀器設備政府采購信息管理平臺，真正實現高等學校技術物資采購庫、專家庫、供應商庫、售后服務及誠信記錄等方面的信息共享，將有力提高我國高校技術物資采購水平和綜合效益。

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