論憲政視野下的公益訴訟

吳 凱，孫 艷

（1.浙江省杭州市西湖區人民法院，浙江 杭州 310007；2.山東管理學院經貿學院，山東 濟南 250357）

論憲政視野下的公益訴訟

吳 凱1，孫 艷2

（1.浙江省杭州市西湖區人民法院，浙江 杭州 310007；2.山東管理學院經貿學院，山東 濟南 250357）

我國公益訴訟的發展現仍在起步階段，尚未在立法規范、學理研究以及訴訟實踐等方面形成一套完整科學的體系和制度。公益訴訟制度的缺失，影響到我國公益訴訟理論基礎和實踐經驗的發展，以致對社會公共利益的保護不力。在憲政國家中，任何一項法律制度的建構均來源于憲法的認可和授權，并反映憲法治理體系下的政治、經濟、文化和社會實踐的基本理念和價值。公益訴訟源于社會利益多元化以及利益沖突廣泛化的現實狀態，并由憲法肯定其存在的合法性、正當性，公益訴訟亦須體現一系列的憲政原則與憲政價值，反映并衡量在政治、經濟、文化和社會實踐特別是司法實踐中產生的具體效果。

公益訴訟；憲政；憲政價值；公共利益

一、公益訴訟的內涵

（一）公益訴訟的概念

有學者將公益訴訟定義為：任何組織和個人根據法律授權，就侵犯國家利益、社會利益的行為提起訴訟，由法院依法處理違法的司法活動。有學者認為公益訴訟是指無直接利害關系人針對損害社會公共利益的行為而提起，該行為未直接損害原告的利益，這類訴訟的對象是行政機關及公務員，審查的是行政主體的違法行為或不法行為。也有學者傾向認為，公益訴訟是指為了國家和社會公共利益而提起的訴訟，它的主體只能是國家機關，在我國即檢察院代表國家提起。

（二）公益訴訟的特征

綜觀國內外對公益訴訟制度的研究，概括起來公益訴訟具有訴訟目的的多重性、起訴主體的廣泛性、訴訟功能的預防性、訴訟導向的預測性、訴訟種類的多樣性和訴訟結果的獎賞性等特征：1、公益訴訟的目的是保護國家利益、集體利益和社會公共利益，維護法律的尊嚴與權威，保障社會公平正義。2、公益訴訟的發起者可以是有直接利害關系的案件當事人，但更多情況下是不存在直接利害關系的組織和個人。3、公益訴訟成立的前提是違法行為或不法行為對公共利益造成侵害或者有侵害之嫌。4、公益訴訟結果往往會導致國家、壟斷性單位或公益性社會團體的重大決策部署調整、重大行為走勢變化，甚至會影響到某項法律法規和方針政策的制定和修改。5、形式多樣，既有特定多數人的訴訟，也有非特定多數人的訴訟。6、原告通過提起公益訴訟勝訴后，除了自身受侵害的利益獲得彌補外，還可以通過對受保護公共利益所體現的基本價值或所發揮的社會作用進行重新衡量和重新界定，得到國家和社會的某種鼓勵或獎勵。

二、公益訴訟制度與憲政價值的關聯性

在憲政國家特別是在利益沖突日益嚴重的當代中國，通過公益訴訟保障權利、制約權力被看作為適應憲政實踐需要而在憲法規范體系下建構法律制度的一種有效途徑。公益訴訟作為憲法的具體化制度，必須以憲政為核心價值基礎，并將憲政原則和憲政價值在制度建構過程中得以彰顯并符合社會現實需要。

（一）合理配置國家權力是憲政的一項基本價值

國家權力是一種具有稀缺性和控制力的社會公共資源。權力合法性來源于憲法的認可與授權，憲法將國家權力在國家各級機關之間進行合理、規范的調整和配置，這既是憲政的首要任務，又是一項基本的憲政價值。“在憲法下的權力”是現代憲政理念下國家權力的基本內涵，也就是說，憲法權力的實質是一種“法治性”的權力。

憲法對國家權力的配置屬于相對合理的權力配置，既相對于人類社會產生和發展的整個歷史階段和全方位的現實需要來說具有一定的合理性，又相對于不同國家的政治、經濟、文化和社會實踐來說具有一定的合理性。憲法作為根本大法，不同國家的憲法對國家權力的配置應當最適合該國上層建筑的實踐需要，最能反映該國人民對權力架構和體系機制的構想。但憲法及其權力配置必須代表和保障人民的根本利益，必須規范和確保權力的有效運行。

（二）通過公益訴訟控制和保障行政權力的行使

公益訴訟制度通過人民的權利運作來達到“權利制約權力”的過程，是一種以權利為誘因的“權力制約權力”的有效手段。從實踐來看，公益訴訟對行政權日益膨脹的趨勢所具有的控制作用主要體現在如下方面：

1、公益訴訟制度的建立，既能夠使我國的公共利益獲得救濟渠道，又能使公權力的運行在該領域獲得合法性、正當性，實現權利制約權力的價值要求，并通過救濟制度制約公權力的擴張和濫用，形成實體權利規范與救濟程序制度良性互動的體制、機制。

2、公益訴訟有助于私權利對國家權力的制約。權力制約途徑在人民主權國家應當是多元化的。人民當家作主應當承認私權利對公權力的制約。“如果我們跨出一步，將保護公益的司法大門向普通民眾敞開，就可動員私人拿起司法武器來保護社會公益。”若我們能設置一種制度使私權利方便有效的防止公權力的濫用，即建立公益訴訟制度，肯定公民、法人或其他組織的原告資格，賦予他們相應的訴權，那么有些悲劇或許就不會發生。近年來，我國國有資產流失不斷增加、環境保護形勢日益嚴峻、貪腐現象層出不窮的一個重要原因就是公權力沒有發揮其固有監管功效的同時，還不承認或無視私權利對公共利益的保護。

3、公益訴訟是對國家機關執法的有效補充力量。如果行政機關在執法過程中被以侵犯公共利益為由提起訴訟，在訴訟中法院認定行政權力侵犯公共利益，則公共利益將獲得救濟，并通過責任追究機制使公共利益最終得以保障。所以說，盡管行政機關為了公共利益的執法結束了，但是卻獲得了公益訴訟的有效補充。

4、建構公益訴訟需要對原告資格進行明確規定，擴大原告主體資格適格范圍。檢察機關可以作為代表人以原告身份提起公益訴訟，公民在一定條件下也可以。一旦檢察機關和公民發現行政機關以公共利益為名，運用公權力卻不符合公共利益要求，已經侵犯或有侵犯公共利益之可能時，可以通過公益訴訟的方式要求行政機關糾正或撤消某項行政行為。為此，能夠督促公權力的執行者在作出某項行為之前合理論證、全面考慮該行為所產生的實際效果，以盡審慎注意義務；使其充分認識到在行為作出之后一旦被起訴將有可能承擔敗訴的風險并承擔行政責任。

（三）通過公益訴訟保障公民權利

公益訴訟與公民權利不僅具有發展形式與內在價值的關聯性，而且公益訴訟本身需要以公民權利保障原則為指導，主要表現在以下幾方面：

1、在公益訴訟制度中確立公民權利保障理念。訴訟保障公民權利是人類社會發展到一定歷史階段的產物，“以訴訟的方式保障人權是人類文明的標志”。在公益訴訟制度中要承接訴訟保障公民權利的傳統理念，明確公民權利在公益訴訟中的地位，以不損害公民權利、有益于公民權利和維護公民權利為標準啟動、運行和終結公益訴訟程序。

2、公益訴訟制度要緊跟公民權利的發展趨勢，能夠對新的權利和權利保障要求提供及時有效的救濟。公益訴訟制度需要與時俱進，以適應公民權利發展與保障的最新要求。

3、公益訴訟要在具體司法訴訟程序中落實和保障公民權利。公益訴訟在實踐中大量地表現和運行于行政訴訟程序之中，所以在行政公益訴訟中貫徹落實公民權利保護原則的基本要求就顯得尤為重要。

4、公益訴訟制度建構要切合公民權利保護國際化的需要。公益訴訟制度的建構要具有全局性和前瞻性，要積極與國際人權憲章相對接，尤其是需要將憲章中規定的基本人權納入公益訴訟救濟和保護范圍，預防并阻止對相關權利的侵害，這既適應公民權利國際化保護的要求，又可以有效落實我國“國家尊重和保障人權”的憲法承諾。

三、憲政視野下的公益訴訟制度

（一）在憲法中確認公益訴訟制度

在充分論證建構公益訴訟制度的必要性以及慎重地借鑒世界各國公益訴訟制度經驗的基礎上，具有中國特色的公益訴訟制度必將建立。

首先，應認識到中國憲法和憲政制度對公益訴訟建構的法律規范和調控作用。現行憲法在國家的民主政治體制，法治原則，公民基本權利和人權保護，公民在政治、經濟、文化、社會、法律等各項事務中廣泛的知情權和參與權，對國家、集體、社會公共利益的重點保護原則等規定，都可以視為建構中國公益訴訟的基礎性規范。

其次，在中國當前應努力創造條件發展集團訴訟，以更大的訴訟力對抗侵害公共利益的違法行為。為此，需要進行必要的憲政改革，使更多的社會組織得以合法建立并賦予特定社會群體利益代表者的資格和公益訴訟發起人的適格性。此外，也需要在法律援助、律師制度、信訪制度等方面進行必要的改革。公益訴訟作為遠景課題，應納入憲法監督和違憲審查的理論與實踐的大課題之中重點予以探討和研究。

最后，要正確處理公益訴訟建制與改革探索的關系。當務之急是通過司法改革，為當前對公益訴訟的迫切需要奠定基礎，也為國家今后的立法實踐活動積累寶貴的經驗。同時應加快國家立法機關的立法進程，從頂層進行自上而下、全方位的制度設計。

（二）公益訴訟法治化的標志——憲法訴訟

長久以來，在我國的司法實踐中，憲法賦予我們的基本權利或其他權利受到某項法律或法規的侵犯，我們卻無權、無法向法院提起憲法訴訟。憲法也一直不能作為法院審理案件的直接法律依據，至多只能適用其基本原理和精神來指導審判工作，致使公益訴訟缺位，導致公益訴權有被弱化、被邊緣化的危險，進而造成對公共利益的損害和司法救濟功能的不足。因此，要將憲法的各項原則規范落到實處，除了依據憲法完善立法外，更需要擴大憲法的司法解釋范圍，將憲法的相關規定直接引入司法程序，將宣言性權利轉換成可訴性權利。實現公益訴訟制度的憲法司法化，不僅能從憲法上確立公共利益和公益訴訟的重要地位，而且能對具體案件的審理提供具有操作性的法律依據和訴訟保障。

迄今為止，中國的法院還沒有獲得審理憲法訴訟的權限，不僅不能審查違憲立法，單就行政法規和規章的抽象行政行為是否合憲合法的問題也沒有資格作出裁判。為了改變這一狀況，我國學界提出了解決公共利益被侵犯問題的幾種思路：一是在我國確立憲法訴訟機制或設置專門的違憲審查機構，通過違憲審查制度保障公民享有的憲法權利。二是借鑒西方國家的公益訴訟制度及其實踐經驗，在我國設立公益訴訟制度，持該觀點的學者主張通過民事訴訟和行政訴訟的方式確立該項制度，即在修改現行民事訴訟法和行政訴訟法的基礎上將公益訴訟納入兩大訴訟法律體系之中。

依筆者之見，要想在中國建構公益訴訟制度，只有通過獨立立法的方式予以實現，即在我國現存三大訴訟體系以外新增第四種訴訟類型——即憲法訴訟，這樣會在一定程度上避免與其他訴訟的混淆和沖突，也有利于從全新的角度做出制度設計。但公益訴訟法律制度的建構絕非一朝一夕、一蹴而就之事。其作為一種新的訴訟形式要在科學、合理的現行法律框架體系內發揮訴訟作用，有賴于理論研究者、實踐者的不斷探索，為制度創新提供源泉和素材，有賴于立法者高度重視、全面審視，充分利用、調動、整合現行制度資源，厘清公益訴訟的范圍、起訴條件、主體、程序等具體問題，從司法制度的設置和運行模式上賦予、保障公民和社會組織等行使訴權，使損害公共利益的行為得到相應的司法追究，使公共利益享受應有的法治待遇。

例如，我國可以有選擇地借鑒德國的民眾訴訟，它是公民基于憲法賦予的基本權利或其他權利受到某項法律的侵犯，而向法院提起訴訟，要求宣布該法律違反憲法而且無效的一種訴訟制度。這種訴訟的被告是具有立法權的國家機關，訴訟的客體是立法行為的合憲性。其成立不要求客觀存在的事實損害。訴訟的結果也不存在制裁和賠償的問題。任何公民，只要認為某項法律侵犯了憲法保障的權利，無論侵害是否發生，也不論是否涉及到本人利益，均可以提起訴訟，顯然這是一種典型的具有公益性質的訴訟制度。

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（責任編輯：滕元良）

D925

A

2095—7416（2014）06—0086—03

2014-12-03

吳凱（1983-），男，山東昌邑人，法律碩士，浙江省杭州市西湖區人民法院法官。孫艷（1982-），女，山東濟南人，經濟學碩士，山東管理學院經貿學院講師。