探索城市社區民族工作服務管理新思路

付曉華

（廣東省民族宗教研究院，廣東廣州510180）

探索城市社區民族工作服務管理新思路

付曉華

（廣東省民族宗教研究院，廣東廣州510180）

城市化的發展加劇了人口向城市的流動，越來越多的少數民族群眾進入城市，城市社區也向多民族化發展，社區已經成為各民族交往的重要場所，社區民族工作的工作量和工作難度逐年增加。搞好城市社區的民族工作，對促進民族團結、創建和諧社會有著重要的意義。了解社區民族工作的特點和工作意義，對社區民族工作中實際遇到的困難和問題進行總結、分析，才能更有針對性的探索具有可行性的工作思路。

城市社區；民族工作；人口流動

當前，城市化的發展加劇了人口向城市的流動，越來越多的少數民族群眾進入城市，城市社區向多民族化發展，社區已經成為各民族交往的重要場所。探討如何搞好城市社區的民族工作，做好對城市少數民族居民的服務管理工作，對促進民族團結、創建和諧社會有著重要的意義。根據本文的研究環境、對象和目標，筆者采取了定性研究方式，具體研究方法有文獻研究、座談會、深入訪談等。2013年，筆者采訪了廣東省內多個地級市具有代表性的多民族社區，訪談了不少街道辦、居委會及其他社區組織的相關工作人員，也走訪了社區內一些少數民族居民（包括世居少數民族和外來少數民族流動人口），通過深入社區了解基層工作人員工作中存在的實際問題和社區少數民族居民的真實需求，對現在城市社區民族工作中存在的一些不足和問題進行分析，探索城市社區民族工作服務管理新思路。

一、社區民族工作的特點和工作意義

（一）中國社區民族工作的特點和發展

隨著城市外來少數民族流動人口不斷增加，城市社區成為他們來到城市的居住地和人際交往場所，各民族混雜居住變成常態，社區成為城市民族工作新的落腳點和前沿陣地，加強社區民族工作已提上日程。2010年12月的全國城市民族工作座談會上，回良玉副總理明確指出，要把不斷加強社區民族工作作為推進城市民族工作的重要基礎。2011年國家民委、民政部聯合出臺《關于加強新形勢下社區民族工作的意見》（以下簡稱《意見》），指出“社區是社會的基本單元，也是各民族交流交往的重要平臺”，強調新形勢下加強社區民族工作的重要意義，提出了社區民族工作的總體要求，明確社區民族工作的核心任務是“以和諧社區建設為依托，以宣傳教育、保障權益、完善服務為工作著力點，整合資源，形成合力，不斷加強社區民族工作，進一步鞏固和發展平等、團結、互助、和諧的社會主義民族關系，為全面建設小康社會和構建社會主義和諧社會奠定更加堅實的基礎……努力把社區建設成各族群眾團結和睦、安居樂業的幸福家園”［1］。《意見》的出臺，為社區民族工作的發展指明了前進方向。

有學者將城市社區按民族成分來劃分，分為單一民族社區和多民族社區，并認為隨著城市化的發展、人口流動的加劇，具有多種民族特色的多民族社區是現在城市民族社區的主要存在形態［2］。不過本文所使用的“多民族社區”這一概念，并非特指民族社區里的多民族社區，而是泛指城市中居住了一個以上民族、各民族混雜居住的社區，這里強調的是社區本身具有的多民族性，而不是社區內少數民族數量的多少。因為社區民族工作的對象主要是社區內的世居少數民族群眾和少數民族流動人員，只要社區內存在多個民族，數量的多少并不影響社區民族工作的開展。

（二）做好社區民族工作的必要性和重要意義

隨著我國城市化進程不斷加快，大量少數民族群眾涌入城市，城市外來少數民族人口不斷增加，民族分布和交往格局發生了重大變化，城市多民族化已經是不可逆轉的趨勢。2009年，我國城鎮社區居民已經超過5億人，每年還有1.4億的流動人口流向城鎮社區［3］，其中少數民族流動人口占了相當一部分的比例。越來越多的外來少數民族流動人口涌入城市，在促進城市社會經濟發展的同時，也為城市管理帶來了許多新問題。由于城市社會管理機制和公共服務體系功能尚未健全，他們在融入城市生活的過程中，面臨著各種困難和阻礙，一些少數民族群眾的合法權益受到損害，處理不好就會出現影響民族關系的問題。對城市外來少數民族流動人員進行社會化管理，把對他們的管理納入社區工作范圍，堅持服務和管理并重，為少數民族群眾提供有針對性的服務，幫助他們解決實際困難，融入城市生活，是保障少數民族流動人口的合法權益、促進民族團結、構建和諧社會的重要前提。

2011年后，我國學術界及政府部門民族研究、社會管理等方面的專家學者加強了對社區民族工作的理論與實踐研究，就新形勢下社區民族工作建設、服務、管理等方面出現的各種新問題新情況，進行了多方面的深入研究和探索，每年都有不少相關學術論文和調研報告發表。學者們普遍認為，城市社區民族工作在服務少數民族群眾、幫助少數民族群眾融入城市、維護少數民族群眾合法權益、促進民族團結進步等方面有著無可替代的作用。雖然政府和學術界在這方面已經取得了一定的研究成果，但介于中國的城市化進程仍然在進行中，外來少數民族流動人口進入城市的數量還在增加，今天的單一民族社區，隨時都有可能因為有新來的少數民族群眾進入社區居住而變成多民族社區。只有把工作做在前面，持續關注和思考如何做好社區民族工作，不斷展開有益的探索和創新，才能從容應對社區民族工作中不斷涌現的新問題新情況。

二、當前社區民族工作存在的問題

近年來，社區民族工作的工作量和工作難度隨著外來少數民族流動人口的增長逐年增加，城市社區生活中新的矛盾和問題也不斷出現。根據深入社區搜集的資料及對社區工作人員和外來少數民族群眾的訪談記錄可以看出，現在存在的問題主要有以下幾點：

（一）圍繞社區外來少數民族居民產生的問題

1.社區融入度低，社會和文化對其存在排斥。城鄉二元結構體制的長期存在導致少數城市居民面對外來少數民族群眾往往有著心理優越感，同時由于一些負面新聞的報道，他們對外來少數民族群眾有著一定的偏見和歧視。如一些地方存在外來少數民族群眾租房難的問題。一些房東見到來租房的人是少數民族后就不愿意出租，認為他們往往一間房擠好幾個人，租給一個人結果他的親戚朋友都來住，喜歡鬧事，不好相處。

2.社區參與積極性不高，缺乏主人翁意識和歸屬感。通過訪談，可以發現大部分外來少數民族群眾對社區的歸屬感不強，認為自己只是暫時居住，社區工作和活動跟自己沒有關系。他們既不關心所在社區居委會的選舉活動，社區各種公共活動參加的也比較少。但當問到如果居委會積極主動上門組織他們參加社區活動是否愿意時，他們都表示愿意。在深入交談中，他們提到其實在城市中待得越久，對城市的認同度也越增加，他們的內心希望能被城市接納，融入社區成為城市的一份子。很大一部分的訪談對象渴望能在工作城市定居，更希望子女能在城市中與世居城市居民受同等教育，就地參加高考，希望下一代擁有更好的生活。

3.社區日常生活中存在一些實際困難難以解決。如由于語言和風俗習慣不同，他們與社區本地居民相處交流上有時會出現誤解，在日常生活中容易與社區其他民族居民發生糾紛。如所在社區沒有宗教活動場地，沒有能過宗教生活的地方，要過宗教生活往往需要到很遠的地方去，很不方便。又如信仰伊斯蘭教的10個少數民族，他們的宗教信仰要求他們必須吃清真食品，但城市的學校往往不具備提供清真餐的條件，子女在城市中求學中午吃飯成了難題。特別是幼兒園，這時孩子太小不能照顧自己，為了他們中午能吃上熱飯，父母必須每天去幼兒園送飯，這對兩人都要上班的夫妻來說，很難做到。

4.新聞媒體宣傳導向有失偏頗。訪談中，一些少數民族訪談對象認為現在新聞媒體對城市外來少數民族的宣傳多以負面新聞為主，影響了他們在城市居民心中的形象，對他們在城市中的生活造成了一定影響。如的士拒載少數民族群眾的事情仍時有發生。他們希望新聞媒體能用相對公允的態度看待他們，在對他們中極少數人進行批評報道的同時也應公正地宣傳有關他們的正面新聞。

（二）政府基層行政機構及居委會等工作人員反映的問題

1.外來少數民族群眾臨時性居住多，流動性大，難以掌握情況進行服務管理。由于城市外來少數民族群眾大多來自邊疆地區、偏遠地區及欠發達地區，文化程度相對較低，缺乏專業技能，他們在城市中主要集中在文化程度要求不高、技術含量低的加工制造業、服務業，或具有鮮明民族特色或地方特色的餐飲服務業和個體經營行業務工。由于工作性質的不穩定，他們常常在城市間或是城市內流動，居住時間短，流動性大，社區管理相對困難。

2.社區民族工作缺乏人員編制和經費支持。由于社區居委會是基層居民自治組織，沒有固定的人員編制和經費。從調查的實際情況看，社區的民族工作難以做到專人負責，往往是一個人兼任多方面的工作，有些工作還是由兼職人員和志愿者負責，專業化程度低。訪談的工作人員希望能增加人員編制，加強社區服務人才隊伍建設，建議按社區的大小跟人口數量適當增加工作人員數量。經費方面，由于社區服務資金來源比較單一，缺乏自我發展能力，社區服務資金緊張。在這種情況下，很多社區的民族工作長期缺乏經費支持。有時候有經費也沒辦法用，因為經費開支項目中不包括社區民族工作，經費無法使用。由于沒有專項經費，開展工作時只能靠向上級機關申請，容易耽誤工作的開展和效果。建議設立城市社區民族工作專項經費，這樣申請經費時至少有據可依。隨著社區民族工作任務越來越重，人員和經費的短缺必然制約社區民族工作的開展，希望能得到上級機關的重視。

3.社區工作制度不完善，職責分工不明確。由于歷史原因，社區居委會雖然被定義為群眾性的自治組織，但一直以來所擔當的工作主要是配合政府職能部門開展行政事務，工作自主性不強。社區工作人員反映由于基層政府及派出機構與社區居委會的權責關系不清晰，很多工作到底是應該由基層政府行政組織來做還是居委會來做不清楚，讓他們做他們就得做，沒辦法拒絕；另外，有些工作無法應對居民的問詢，因為他們自己也不清楚責權的所屬。再加上現在全國都在推進社區建設，社區所要開展的行政工作和學習活動越來越多，很多都要檢查、評比和考核，占用了他們大部分的時間和精力，反而沒有時間開展公共服務。希望能確定社區職能，減少檢查、考核的次數，不要將本應屬于政府職能部門的事也轉嫁到他們身上。

4.城市外籍人口聚居區的出現，為社區民族工作帶來了新的挑戰。隨著中國經濟快速增長和社會開放程度加深，越來越多的外國人來到中國做生意、生活，城市中慢慢出現了外國人聚居的社區。如廣州白云區SYL社區，由于附近衣服鞋子小商品貿易批發城較多，來廣州做這方面出口貿易的外國人（大多數是黑人）很多聚居在這個社區。這些外國人往往有著自己的宗教信仰，如很多信仰伊斯蘭教或是基督教，他們希望當地政府能為他們在中國過宗教生活提供一些便利服務。同時，他們也有著自己民族特色的風俗習慣、飲食要求，在他們與當地居民的交往互動中，不可避免地會出現一些觀念沖突和矛盾問題。由于缺乏相關政策法規，如何維護外籍人口聚居社區的社會秩序、如何讓他們與當地居民和諧共處，如何解決他們過宗教生活的問題，都需要社區工作者在實際工作中慢慢探索。

三、探索城市社區民族工作服務管理新思路

（一）逐步建立以社會資本為主、政府管理為輔的社區發展政策，創建社區公共服務供給新機制

雖然社區依法應該是一個實行自我管理的自治組織，但由于制度體制不完善、社區自治程度不夠、社區自治組織發育不足等種種原因，現有的社區服務管理體制仍以政府主導型為主，政府既是基層社會行政的管理者又是公共服務資源的主要提供者，但隨著基層社會福利保障的負荷增加，政府福利資金的缺口增大，這種模式終將與城市社區的發展需要、發展趨勢不相適應，必須逐步建立以社會資本為主、政府管理為輔的社區自治服務管理模式，從強政府、弱社會的治理結構向著小政府、大社會的治理結構努力［4］。一是要改革社區體制，明確職責分工。如開展深化基層社區管理體制改革，探索建立社區行政事務審批準入制度，逐步理順基層政府及派出機構與社區居委會的權責關系，健全少數民族信息登記制度、扶貧幫困制度、聯誼走訪制度、處理突發事件制度等社區民族工作相關制度，優化社區服務的制度環境，確保開展社區民族工作有章可依、有規可循。二是要培育各種社會組織參與社區管理。一些政府暫時不能放開的社區行政職能，可以通過政府向社會組織購買公共服務的形式，逐步將政府社區行政管理職能轉交給社會組織。三是要廣泛開展社會組織服務民生活動。通過發動社會力量，籌集社會資金，搭建社會組織資源配置平臺，發揮社會組織的資源優勢和積極作用，鼓勵社會組織積極承擔社會責任，組織社會組織和志愿者開展社區服務民生活動和社會公益活動，大力推動和諧社區建設。四是引導扶持志愿者隊伍建設。志愿者是社區建設的重要隊伍力量，很多城市社區已經建立了志愿者服務站，為社區居民提供扶貧幫困、老年幫扶、殘疾人救助、青少年教育、就業援助、醫療衛生等多方面的服務，極大地提升了社區社會福利服務水平。志愿者隊伍為政府分擔了其公共服務事務責任，是社區服務管理體制中不可缺少的一部分。

（二）淡化戶籍人口和非戶籍人口的區別，模糊社區民族工作的特殊指向性，實現基層公共服務均等化和全覆蓋

要做好社區工作，必須以人為本，注重人性化的服務和管理。而要做到以人為本，首先就應該淡化城市戶籍人口和非戶籍人口的區別，對社區居民一視同仁的提供公共服務，實現基層公共服務均等化和全覆蓋。當然，工作中重點關注社區中的弱勢群體（如老年人、兒童、殘疾人、外來務工人員、下崗失業人員等），不能說是有所偏向，而是人文關懷的體現。同理，要做好社區民族工作，也應該模糊社區民族工作的特殊指向性，將其融入到社區日常工作中去。在實際工作中，不要太過強調民族工作的特殊性，將少數民族群眾當成特殊團體來對待。因為這樣顯得少數民族群眾與其他社區居民不同，容易讓他們感覺自己被排斥、被隔離在社區之外。因此，一是應該將社區民族工作當成社區日常工作的一部分來做，在日常交往中不著痕跡地引導城市外來少數民族群眾融入社區生活。如通過各種文體娛樂活動，自然地邀請社區內的少數民族群眾參加，促進民族間的相互交流、和諧共處。二是可以在外來少數民族群眾數量較多的社區拓寬社區居委會參選范圍，允許外來少數民族流動人口參加居委會選舉，并可分配一定比例的居民代表名額給外來少數民族群眾，保障他們的選舉權益。

（三）加強宣傳力度，為少數民族群眾提供信息渠道和交往途徑

在調查中發現，訪談的社區少數民族居民很多對社區居委會、街道辦的工作職能和范圍不太了解，遇到問題時不知道事情歸誰管、該怎么做。針對這種情況，一是可以設立文化宣傳欄或知識長廊作為宣傳陣地，用生動活潑、通俗易懂的方式宣傳我國民族政策、普法知識教育、社區針對少數民族提供的便民辦事服務等，讓少數民族群眾能及時得悉社區民族工作動態及近期社區文娛活動安排，積極鼓勵他們參與到社區活動和社區管理中來。如廣州市創新民族工作特色社區建設方法，根據社區內的歷史文化資源，建立了好幾個藏身社區內的少數民族微型博物館（如滿族、回族微型博物館等）。這種獨具特色的文化宣傳形式成為廣州市民了解少數民族歷史文化風俗習慣的窗口，每天都有不少市民和游客前往參觀，效果很好。二是可以印制社區民族工作服務指南小冊子放在社區居委會辦事大廳里，方便社區居民了解社區的規章制度、辦事程序等。三是可以定期舉辦各種豐富多彩且具有少數民族特色的民族文化、文體活動。如民族團結聯歡文藝晚會、社區居民趣味運動會、少數民族歌唱大賽、少數民族才藝表演等活動，促進各族群眾的互相交流、和諧共處。四是可以成立由社區居民組成的文藝宣傳隊、體育健身隊、特色舞蹈隊等，積極鼓勵社區少數民族群眾參加，增進社區居民與少數民族群眾的溝通了解，增強社區居民的鄰里感情。

（四）創新工作方法，關愛幫扶遇到困難的少數民族群眾

隨著社區外來少數民族群眾越來越多，新問題新情況也會不斷出現，社區工作人員應根據少數民族群眾實際需求簡化辦事程序、創新辦事方法，想群眾之所想，急群眾之所急。一是可以在社區服務大廳專門開設“少數民族服務窗口”，幫助他們解決由于居住地域變更帶來的一系列如子女入學、工商辦證、福利保障等方面的困難。二是可以通過開通“少數民族幫扶熱線”、設立少數民族法律援助站等方式，傾聽少數民族同胞的訴求，免費為有困難的少數民族群眾提供咨詢和幫助。三是可以經常上門走訪，了解社區少數民族群眾工作生活現狀，為遇到困難的少數民族群眾排憂解難，幫助其盡快適應新的生活環境。如可以聯系社區轄區內的企業開展幫扶工作，介紹少數民族失業群眾到企業就業，與少數民族貧困學生開展結對幫扶。四是可以定期舉辦社區少數民族代表座談會，了解社區少數民族群眾近況，鼓勵引導他們參與社區建設，發現矛盾糾紛時盡量將矛盾糾紛化解在萌芽狀態。五是針對外國人聚居社區，可以在社區辦事大廳設置一個對外服務窗口，加強對外籍社區居民的服務管理工作，讓他們也能感受到自己是社區的一分子，遇到困難時也有著咨詢和求助的渠道。

（五）加強信息管理，建立少數民族流動人口信息采集統計和信息交換共享平臺

由于流動性大，過去社區居委會對本社區的外來少數民族群眾人員信息往往掌握得不夠全面、不夠及時，這容易導致社區民族工作的盲目性和缺乏效率。社區應長期堅持對社區少數民族人員信息登記建檔，建立少數民族流動人口信息資料庫，完善區域互動協作機制，與國安、公安、民政等部門加強聯系，建立少數民族流動人口信息交換共享平臺。在掌握居民信息的基礎上，搭建社區民族事務服務平臺，協同民政部門，將少數民族服務延伸到基層，完善社區少數民族服務內容，有針對性的開展服務管理工作。

（六）加強社區民族工作人員意識教育和素質培訓

在政府職能轉型期，政府主導的社區服務管理模式下，具體民族工作開展必須依托政府基層行政部門、居委會及其他基層社區組織工作人員的共同努力，為此加強社區民族工作人員隊伍建設勢在必行。這里的社區民族工作人員主要指兩方面的人員：政府基層行政部門、居委會及其他基層社區組織的工作人員和少數民族群眾骨干代表。社區工作任務繁重、工作量大，社區民族工作只是其中一個方面，這導致一些社區工作人員沒有認識到搞好社區民族工作的重要意義，工作中不夠重視。因此在缺乏足夠的人員開展工作的情況下，更應加強現有社區工作人員自身的學習，不定期開展民族工作意識教育和素質培訓，提高他們的業務水平。同時，作為外來少數民族群眾中的一份子，少數民族骨干代表既熟悉本民族的風俗習慣、宗教信仰，也了解社區少數民族群眾的心理和訴求，他們在社區民族工作中有著天然優勢和特殊作用。應在城市多民族社區內發掘少數民族群眾積極分子，培養少數民族群眾骨干代表，鼓勵歡迎他們參與社區民族工作相關會議和培訓，激發他們的主人翁意識，發動他們積極參與社區民族工作方面的議事、獻策和決策，特別是要發揮他們在維護民族團結、保障社區和諧共處、處理涉及民族因素的突發事件方面的重要作用。

［1］國家民委,民政部.關于加強新形勢下社區民族工作的意見［EB/OL］.［2013-11-12］.www.baike.baidu.com.

［2］高永久.西北少數民族地區城市化及社區研究［M］.北京:民族出版社,2005:28-39.

［3］于燕燕.中國社區發展報告(2010)［M］.北京:社會科學文獻出版社,2011:2.

［4］單菲菲.城市多民族社區管理模式研究［M］.北京:中國社會科學出版社,2011:83-85.

Initiatives for Promoting Ethnic Minorities Work of the Urban Communities

FU Xiao-hua
（Guangdong Institute of Ethnic and Religious Studies Guangzhou 510180,Guangdong,China)

Urbanization intensified the migration of population to the cities,more and more ethnic minority has merged into the cities,it leads to the urban community transforming to multi-ethnic.The urban community has become a significant place for interaction among all ethnic groups,the workload and difficulties of communities increase over year by year.Therefore,the improvement of urban communities has a significant impact to promote national unity,and create a harmonious society.In order to explore the more feasible and orientated ideas,we need to understand the characteristics and significance of the ethnic serving of urban community,summarize and analyze the difficulties and problems encountered in the practical work.

urban communities;ethnic minority work;population mobility

D633.1

A

1007-5348（2014）05-0057-05

（責任編輯：寧原）

2014－04－12

付曉華（1983-）女，廣西桂林人，廣東省民族宗教研究院助理研究員，主要從事城市少數民族、少數民族文化研究。