城管執法公信力流失成因及其防范

鄭偉

導讀：近幾年，城管執法一直備受社會關注，尤其是暴力執法和暴力抗法事件的發生，更加引發了人們對城管執法問題的爭議，以致造成了城管執法公信力的不斷流失，這不僅對社會的和諧穩定構成威脅，而且還對黨和政府在群眾心目中的形象和威信造成極大的損害。本文從城管執法現狀出發，透視其公信力流失的主要成因，分析其公信力流失可能造成的主要危害，并對如何防范城管執法公信力流失提出學理性的建議和對策。

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2014.02.011

一、公信力的界定和城管執法公信力的現狀

（一）公信力的界定

目前學術界對公信力涵義的界定主要分為兩大類：一類是將公眾作為主體，政府作為客體；一類是將政府作為主體，公眾作為客體。因此，其涵義也相應地包括兩種觀點：一種觀點認為政府公信力是公眾對政府的信任、認可程度，一種觀點認為政府公信力是政府贏得公眾信任的能力和程度。這兩種觀點雖表述不同，但實質卻基本相通。為此，我們可以將公信力界定為：政府贏得或受到公眾信任和認可的程度。顧名思義，城管執法公信力即指城管在執法過程中贏得或受到公眾信任和認可的程度。[1]

（二）城管執法公信力現狀

目前的城管執法公信力現狀從新聞媒體的報道來看，在“百度”上輸入“城管”二字，出現的基本都是城管暴力、城管強拆、城管打人等諸多負面的詞匯。在瀏覽與城管相關的網頁中，媒體報道城管的內容也基本都是負面新聞；從我們城管的日常執法活動來看，主動配合城管執法的相對人較少。在執法過程中，他們有的跟城管討價還價；有的認為城管多管閑事，干脆不予理睬；還有的甚至惡語相向、暴力抗法。所以，從我們的執法體驗來講，群眾居民對城管工作理解和支持的不是很多。這些都在一定程度上說明了城管執法權威性和公信力的不足；從專家的調查數據來看，中國人民大學龍翼飛教授和北京工商大學董彪副教授在《城管執法公信力的調查與探究》中的調查數據顯示，約有72.7%的社會公眾不滿意城管的執法態度，約有76.4%的社會公眾認為城管執法不合理，約有45%的社會公眾認為暴力執法是城管執法中最嚴重的問題。這些調研數據表明，社會公眾對城管的認同程度較低，他們對城管的執法工作存在普遍的抵觸情緒，城管執法公信力的缺失較為嚴重。綜合這三個方面的信息和數據，我們不難看出，當前城管執法正遭遇較為嚴重的公信力危機。[2]

二、城管執法公信力流失的主要成因

城管公信力流失是多方面因素綜合作用的結果，其成因可以從制度、理念、行為和傳播四個層面進行透視。

（一）制度層面

從身份上來看，城管執法到目前為止，最主要的法律依據就是1996年在《行政處罰法》中規定的相對集中行政處罰權，它并沒有一部具有較高法律效力的成文法依據。甚至有的學者認為相對集中行政處罰權制度是違憲之舉，理由是《憲法》第89條只規定了國務院規定中央和省、自治區、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分，并沒有規定國務院可以將憲法規定的這種職權授權給省、自治區和直轄市人民政府，而《行政處罰法》第16條的規定則對《憲法》第89條中國務院的權力作了擴展，這明顯是將法律置于憲法之上的一條違憲規定。[3]另外從地位上來看，城管目前在政府管理的機構和事業中，屬于無行業主管部門的機構。各地城管執法機構屬于地方政府的執法機構，省級政府和中央政府基本沒有單獨的城管執法機構主管部門。正是基于這樣的身份和地位，城管制度在合法性的問題上始終存有爭議。如此，也就造成了城管執法公信力先天不足的尷尬局面。

（二）理念層面

城管的執法對象很多都是下崗工人、失地農民、外來務工人員和小商小販等社會弱勢群體。他們出于生活境況的變化和原有生活方式的改變，加之缺乏較高的就業技能，被迫從事起占道擺攤、違法經營的“攤販經濟”活動。目前城管對此類行為的管理主要還停留在傳統的“管制”理念上，執法對象的生存權基本被忽視，“疏導”和“服務”的執法理念還遠遠不夠。如此情形之下，執法對象的生存權利和城管的執法義務之間不可避免地會產生一定的矛盾和沖突。由于執法對象在身份和地位上大多處于弱勢群體，所以當城管執法時，執法對象的違法抗法行為往往具有道德上的優勢，為社會所容忍，而本身具有正當性、合理性的城管執法行為卻經常在“社會弱勢群體利益保護”的強大攻勢面前為社會所詬病和妖魔化。簡言之，“管制”理念下的城管執法缺乏執法為民的服務意識，使得執法對象對城管執法行為抱有普遍的怨言和抵觸情緒，以致城管在執法過程中不斷遭遇公信力的流失。

（三）行為層面

當前城管在社會上的形象不佳，很大程度上與城管執法人員的行為表現相關。（1）少數執法人員因為素質不高、法治思想薄弱以及片面追求執法效率、忽視執法程序等因素，在執法時采取簡單粗暴甚至暴力執法的方式。（2）還有一些執法人員，因為社會的誤解和偏見、執法權限和力量的不足以及工作任務、難度的增加等因素，對城管工作普遍感到委屈、缺乏信心。這在一定程度上造成了執法人員不作為等消極執法的現象。（3）由于大部制改革以來，很多地方的城管行政處罰權急劇擴增，一躍成為“管天管地”的重權機構。加上有的城管局在實際操作中，將罰沒收入與本局利益和執法人員的補助、福利進行掛鉤，無形中誘發了少數城管執法部門和執法人員貪污腐敗現象的發生。

（四）傳播層面

媒體的報道對社會公眾具有強大的引導、渲染以及擴大的傳播效應。當前，有的大眾傳媒缺乏職業道德和操守，為了片面迎合、吸引市場和觀眾的眼球，有意無意地選擇城管的負面信息，甚至歪曲事實進行報道、炒作并無限擴大。還有的大眾傳媒則缺乏強烈的社會責任感，在既不調查也不了解事實的情況下常常人云亦云，隨意跟風報道。在大眾傳媒“轟炸效應”的影響下，城管工作很容易因為媒體的負面報道而被社會輿論全盤否定，以致人們對城管形成暴力和野蠻的刻板印象。毫無疑問，媒體對城管的曝光所產生的這種負面效應必然會進一步加劇城管執法公信力的流失。

三、城管執法公信力流失的防范對策

（一）完善制度設計

面對城管在制度上遭遇的各種爭議，我們必須完善制度設計，強化城管制度的說服力、公信力。首先，應在全國制定一部專門的關于城管的法律，并出臺與之配套的相關法規，把城管執法機構的設立、性質、編制和執法人員的身份、職責以及執法的職能、職權、標準、手段等內容通過立法的形式加以確立，使城管執法在實現有法可依的同時，構建起執法主體應有的合法性和公信力。其次，一方面嚴格按照《憲法》的規定，在中央組織設立全國城市管理行政執法總局，作為全國城管執法機關的領導和指揮機關，在地方設立地方城管執法機關，分別隸屬于同級人民政府的職能部門，從而解決執法建制不統一的問題；另一方面，嚴格按照《組織法》的規定，對地方城市管理綜合執法局的建立，及時報國務院批準并報本級人大備案，確保程序合法。

（二）轉變執法理念

實踐證明，在面臨弱勢群體生存權、市民生活需求和維護市容市貌之間矛盾的時候，傳統的“管制”思維和執法理念只能是一種治標之策，無法從根本上解決問題。所以當前必須要積極轉變執法理念，重點在“疏導”和“服務”上下功夫。在“疏導”方面，政府應該發揮其應有的主體作用，注重從根本上治理和解決社會矛盾，以推動形成持久有效的人性化執法模式，正如武漢大學沈陽教授所指出的：“城市管理與規劃部門應該著手建立長效機制。應該在一些中心城區開辟專門的區域，允許這些占道經營者在規定時間、規定地點進行經營，以切實保障這部分低收入人群的生活，同時滿足市民的生活需求。”在“服務”方面，城管執法部門和執法人員應強化自身的“服務”理念和意識，努力站在公眾利益的角度考慮問題，為執法相對人和普通的市民群眾提供更多的便利，做更多幫扶性的工作。

（三）加強教育培訓

目前來看，城管執法中出現的很多問題實際上是與執法人員的有法不依、執法不文明和不規范等現象聯系在一起的。所以，城管執法部門要改善自身的執法形象，提升執法公信力，就必須加強對自身執法行為規范的培訓。一是重視法制業務培訓，增強他們依法行政的主動性和自覺性，提高執法人員熟練運用法律法規知識的水平，做到依法執法；二是重視執法人員的職業素養建設和培訓，特別是人文精神的培育和提升，幫助他們樹立“以人為本”的服務理念，做到文明執法；三是堅持理論與實際相結合，將培訓內容與城管執法的日常工作聯系起來，切實增強培訓的實用性和可操作性，使執法人員能夠熟練掌握科學的執法技能和規范的操作實務，如正確規范的執法操作流程、正確應對和化解執法沖突的原則與要求等等，做到規范執法。[4]

（四）多元合作治理

現今城市管理的任務愈來愈繁重，面臨的矛盾也越來越突出，其中很多是來自社會發展相對集中的領域，再加上目前城管執法力量和執法手段的不足，城管執法及其治理的效果顯得非常有限。正如中國政法大學王敬波教授所言：“城管承擔的部分職能，許多是現階段社會發展中矛盾相對集中的領域，需要社會綜合治理。寄希望單純依靠城管一個機構獨立解決，無異于天方夜譚。”實踐也證明，只有行政主體、行政相對人、其他參與主體以及各主體之間的相互協調、配合，才能達到好的行政執法效果。所以城市管理應該鼓勵多方主體共同參與、實現多元合作治理，即把城市管理放在全社會動員的層面上，使參與公共管理的對象擴大到公眾、企業和非營利組織上，使更多的社會力量參與到城市管理，以促進社會資源的合理利用，維系各方利益的均衡，實現社會的和諧穩定。

（五）強化執法監督

當前伴隨著對行政權力的整合，城管綜合執法的權力日益擴大，但對其進行制約的監督機制尚未完全形成，以致城管執法過程中執法程序不規范、濫用自由裁量權、暴力執法甚至貪污腐敗的違法違規現象時有發生。為此，城管執法必須完善制約機制，強化執法監督。首先，要加強立法和司法對行政綜合執法權合法性的監督，重點完善以民主監督為根本的監督體制；其次，建立和完善城管執法活動的主體責任制和相關獎懲制度，嚴控權力行使中的主觀隨意性，同時在機關內部加強法制建設，設立專門的部門負責落實對城管執法行為的監督和檢查；再次，面向社會實行政務公開，建立健全城管執法舉報、控告、申訴受理制度，保障公民自由言論權，鼓勵社團、公眾和新聞媒體積極參與對城管執法活動的評價，形成行之有效的外部監督制約機制。[5]

（六）正確對待媒體

城管形象的改善既要依靠文明執法，也要依靠形象傳播。所以，城管既不能回避媒體，也不能任由媒體隨意報道，而應積極主動，多管齊下。首先，要善于利用媒體加大對城管法律法規的宣傳力度，營造良好的法制環境，特別是對城管執法為民的先進事跡和吃苦耐勞的職業精神要主動邀請媒體進行大力宣傳和報道；其次，建立城管執法發言人制度，統一對外宣傳的口徑，及時向媒體公布、告知城管工作動態和城管執法中的重大事件，加強輿論的正面引導，營造良好的輿論氛圍；再次，各級城管部門要建立自己的評論員隊伍，發揮他們對相關問題深入分析的能力，主動掌握網上輿論的話語權，以確保在遇到突發事件的時候，能夠正面引導和控制輿論的走向。另外，政府也應擔負起監督媒體的職責，防止媒體對公權力的濫用，誤導民眾和社會輿論。[6]

說明：

本文系上海市黨校（行政學院）系統2013年青年課題《上海基層政府公信力提升的主要難點及對策——基于徐匯區街道的研究》基金項目。

參考文獻：

[1]武曉峰.近年來政府公信力研究綜述[J].中國行政管理，2008（5）.

[2]董彪，龍翼飛.破解城管執法的“塔西佗陷阱”——城管執法公信力調查與探究[J].人民論壇（上半月），2013（10）.

[3]應松年，袁曙宏.走向法治政府[M].北京：法律出版社，2001.

[4]楊松潤.和諧社會建設中城管執法問題探究[D].南昌大學，2010.

[5]陳紫薇.論城管執法體制改革[D].南昌大學，2012.

[6]王春業.大眾傳媒與城管執法形象塑造[J].行政與管理，2012（6）.

責任編輯：王 縉