新型城鎮化背景下后發型社區的“發展陷阱”及其破解路徑

鄭永君+張大維

導讀：新型城鎮化進程中，不僅城鄉之間社區二元分化，城市內部也產生社區二元分層，形成社區公共產品的非均衡供給。非均衡的公共產品供給約束著后發型社區的發展，導致了基于“破窗效應”邏輯造成的社區環境惡化、基于“公地悲劇”邏輯造成的社區空間緊張。通過對后發型社區桂林市花園社區的考察，發現其城市分化中處于不利地位社區的公共產品供給問題及其治理狀況不容樂觀。研究表明，只有形成基層政府、社區居委會、社區組織與社區居民的多元治理，才能促進城市內部一體化發展，推進新型城鎮化的實現。

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2014.02.005

一、問題緣起：新型城鎮化進程中的城市社區分化

城鎮化是推進我國現代化發展的重要內容和必由路徑。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進。優化城市空間結構和管理格局，增強城市綜合承載能力。”[1]城鎮化的推進需要調節城鄉之間、區域之間、先發與后發之間的利益關系，反映和協調各方面各層次利益訴求。因此，新型城鎮化的實現需要社會管理的創新。十八大報告提出：“加強和創新社會管理，增強城鄉社區服務功能，引導社會組織健康有序發展，充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用?！盵2]在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中又認為：“創新社會治理體制，改進社會治理方式，激發社會組織活力。”[3]這顯然是將社區和社會組織進一步明確為創新社會治理體制的重要主體和載體。

推進新型城鎮化是優化城鄉發展一體化體制機制的重要組成部分。城鄉二元結構是制約城鄉一體化發展的主要障礙，但城鄉二元結構不僅僅只體現在城市和鄉村兩個主體之間，在城市內部同樣存在著這種不平等的二元分割結構。新型城鎮化進程中的現實狀況是：城市擴張，“城市包圍農村”，形成了城中村；農村人口流入城市成為農民工；外地人口流入形成外地人。這種本地人與外地人、城市市民與外來務工人員、城市社區和城中村社區的區別就形成了不平等的分割結構。這些二元分割結構是城鄉二元結構在城市內部的延伸，是城鄉二元結構的城市版本。不平等的二元分割結構形成了不平等的發展現狀，不平等的發展現狀又進一步限制其未來的發展，形成一種惡性循環。

因此，國家倡導和踐行的一體化與均等化發展策略，不僅需要體現在推進城鄉發展一體化和城鄉基本公共服務均等化方面，以著力改善城鄉關系，還需要體現在推進城市內部發展的一體化和社區基本公共服務均等化方面，以統籌城市整體性發展。這有助于為先發型社區和后發型社區提供平等的發展機會，改善城鎮化過程中面臨的非均衡發展問題，真正推進新型城鎮化的實現。

對城市中的社區而言，公共產品供給是其功能和目標實現的基礎性保障。社區公共產品供給是社區發展的體現，同時也是社區發展的動力?；谏鲜龀擎偦^程中面臨城市內部非均衡發展的問題，以社區公共產品供給為切入點，本文關注不同城鎮化階段形成的不同性質的社區之間的分割，以及這種分割形成的不均衡發展的機制及其后果，以桂林市花園社區的觀察為例，研究這一后發型社區公共產品供給的問題及其治理，進而探尋實現新型城鎮化的策略與路徑。

二、理論基礎：社區公共產品供給

經濟學根據消費的競爭性和排他性來定義公共產品，認為同時具有非競爭性和非排他性的經濟產品就是公共產品，同時具有競爭性和排他性的經濟產品就是私人物品。[4]上述是對純公共物品的定義，在現實生活中難以找到，大量存在的是具有其中一個特性的準公共物品。奧斯特羅姆從與私人物品的差異對準公共產品進行了分類：一是具有非競爭性卻具有排他性的公共產品，稱之為俱樂部產品；一是具有非排他性卻具有競爭性的公共產品，稱之為公共池塘資源。[5]參見表1。

廣義的公共產品包括政府通過微觀參與所提供的生產性、福利性基礎設施，實現社會工作和宏觀調控目標的公共政策，推動社會經濟發展和改革攻堅的各項制度安排，有利于科學社會文化發展的精神產品等。[6]而社區公共產品則是指在社區這么一個地域范圍內，和社區居民日常生活息息相關的公共產品，也就是居民在社區生活中所需公共產品的總和。

社區公共產品供給是指社區公共產品的供應、生產、消費的整個過程，是供應者、生產者和消費者這三個參與主體的分離、聯結、合作、生產的過程。社區公共產品供應是一系列集體選擇行為的總稱，即“對服務活動的授權、資助、獲得和監督”。[7]社區公共產品生產是指制造某一種產品或提供某種服務，是公共物品或服務得以成為存在物的過程，是將資源投入轉換為價值產出的技術過程。[8]社區公共產品消費是指社區居民使用公共物品、享受公共服務的過程。

非均衡的社區公共產品供給是指在城市內部，由于地域區位、資源稟賦、人群構成等社區內部因素和城市發展、區域規劃、制度約束等社區外部因素的共同制約和影響，使得不同社區的公共產品供給出現差異性和不平衡。雖然多主體供給社區公共產品成為趨勢，并為學術界所倡導，[9]但是當前的現實狀況仍然是政府成為社區公共產品供給的主要承擔者，尤其是在基礎性社區公共產品的供給中。社區公共產品的供給存在人群偏好和區域差異，但這不能成為社區公共產品非均衡供給的解釋。這種差異只有在滿足基本公共產品的供給之后才會出現。因此，非均衡的社區公共產品供給實質上是基礎性社區公共產品供給的不平衡，這種現象的出現很大程度上是政府責任的缺位，以及結構性的制度約束。

三、案例分析：非均衡的社區公共產品供給及其問題

為深入剖析理論假設，我們以后發型社區——桂林市花園社區公共產品供給現狀與問題為例進行了調查研究。在資料收集時，主要采取參與觀察、走訪體驗以及相關政策文件搜集等。同時，研究過程中還收集查閱了大量文獻資料。

（一）非均衡的社區公共產品供給現狀

1.花園社區的建設背景及其稟賦

花園社區位于桂林市非中心城區，緊鄰桂林市某高校，同時漓江的一條小支流穿流而過。上世紀90年代之前該區域為城郊，隨著桂林市城市的擴張，逐漸“城市包圍農村”，2000年左右形成了城中村，并改村為社區。截止到目前，社區居民除9人外其余全部為桂林市城市戶口?；▓@社區是典型的“城中村社區”，是桂林市的后發型社區。參見圖1。

在城鎮化的過程中，社區居民依托于原有的宅基地和耕地，大量進行房屋的修建。同時本地社區居民脫離農業生產，依靠城市務工和房屋出租為生計。由于社區位于高校后門外，因此社區更多地是發展服務業，包括大量的小吃店、水果店、小超市、小餐館、美發店、小旅館、網吧等。構成社區的人員包括三類：一是原住民，他們也是社區房產的所有者；二是租住社區房屋的進城務工人員；三是租住社區房屋的大學生。出租房屋的類型多為小單間，條件簡陋，但相比桂林市內其他區域，房租較為便宜。

2.花園社區的公共產品供給現狀

社區公共產品指社區居民生活所需公共產品的總和。通過理論回顧和經驗總結，我們將社區公共產品分為兩大類：社區公共物品和社區公共服務。社區公共物品是指社區居民生活中需要的物理性的公共產品，包括社區公共設施及其保養維護。具體如下：自來水供應、下水道設置、電力供應、天然氣供應、通訊網絡、社區照明、社區道路建設、社區綠化、社區清潔和垃圾清理、社區健身活動設施等。社區公共服務是指社區居民生活中需要的服務性的公共產品，具體包括：公共交通服務、社區公共安全、社區醫療衛生、社區未成年人服務、社區老年人服務、鄰里交流平臺、流動人口管理等。

在社區公共產品供給的過程中，包含著生產、供應和消費三個環節，具體體現為生產者、供應者和消費者之間的互動。社區公共產品消費者的作用是向供應者傳遞需求和利益表達，同時反饋以往公共成品供給的成效。社區公共產品的供應者的作用是根據消費者的需要，選擇生產者進行公共產品的生產，同時對其進行績效評估與監督。社區公共產品的生產者的主要作用是提供和生產公共產品，包括物理性的公共物品和非物理性的公共服務。

根據上述三者的關系互動及其功能，我們認為理想中的社區公共產品供給模式如下：社區公共產品的供應者主要由基層政府、社區居委會等組織承擔。基層政府和社區居委會是具有國家性質的組織，有其影響力、公信力和行政效力，能夠承擔授權、選擇、監督等功能。社區公共產品的生產者則能夠由政府組織、居民自治組織、社區社會組織、志愿組織、企業組織、社區居民群體和個人等多元化組織和機構來承擔。扮演社區公共產品生產者角色的組織和機構越多越好，這樣才能提供充足的、多元的社區公共產品，才能滿足社區居民日益增長的和差異化的公共產品需求。社區公共產品的消費者即是社區中居住的居民，既包括社區中的原住民，也包括租住在社區中的流動人口。

在花園社區中，公共產品供給狀況如下：

花園社區中沒有自來水供應，而是由原住村民直接鉆井抽取地下水。抽取的地下水水質較硬，含有較多的礦物質，根本不能飲用，使得大多數的社區租住居民不得不買桶裝水度日，這無疑增加了生活成本。但是對于社區原住民，他們是房東，抽取地下水的成本低于使用自來水，因此他們反而不希望自來水供應。花園社區中有下水道，但是布置不完善，主干道的下水道破損，一些下水道出口直接設到橫穿社區的漓江支流之中。社區中沒有天然氣管道，社區居民做飯要么使用電，要么使用罐裝煤氣。社區公共照明缺失，主干道兩旁都沒有路燈，夜晚較黑暗。社區道路建設差，道路狹窄、不平整且破損嚴重，沒有人行道和非機動車道。社區基本沒有綠化和健身活動設施。社區中有環衛工人進行清理，但是缺少公共垃圾桶，這既不利于環境清潔，又加重了環衛工人負擔。除此之外，社區電力供應、通訊網絡覆蓋等社區公共物品都是具備的。

花園社區中的社區公共服務供給相較于公共物品供給狀況更為嚴峻。社區之中有公共交通服務，但沒有專門公交站臺。社區公共安全和流動人口管理更多的是納入到治安管理的范疇之中，社區層面上的相關服務是沒有的。社區醫療衛生、社區未成年人服務、社區老年人服務以及鄰里交流平臺等在花園社區中都是缺失的，僅有營利性的藥店和私人幼兒園?；▓@社區公共產品供給具體狀況如表2。

花園社區公共產品供給狀況總結起來就是社區基礎性公共產品供給部分缺失、社區發展性公共產品供給完全缺乏。花園社區低水平、低層次的公共產品供給與現階段桂林市城市發展水平不相匹配，同時與桂林市其他社區相比較也存在著較大的差距?；▓@社區公共產品供給是非均衡的。

（二）非均衡的社區公共產品供給的問題

花園社區的非均衡公共產品供給狀況一方面給社區居民的日常生活帶來了困難，另一方面給社區環境和社區發展產生消極的影響。主要包括社區環境的惡化和社區空間的緊張兩個方面。

1.破窗效應：社區環境惡化

政治學家威爾遜和犯罪學家凱琳依據美國心理學家詹巴斗的汽車實驗提出了破窗效應（broken windows theory），該理論認為：如果有人打壞了一個建筑物的窗戶玻璃，而這扇窗戶又得不到及時的維修，別人就可能受到某種暗示性的縱容去打爛更多的窗戶玻璃。久而久之，這些破窗戶就給人造成一種無序的感覺。結果這種公眾麻木不仁的氛圍進而導致會社會失范，如秩序的混亂和矛盾的激化。[10]

破窗效應實質上是不良的社會環境對生活在其中的人造成的不良影響。在花園社區中，非均衡的社區公共產品供給使得社區環境較差，包括物理環境破舊、社會環境惡化和鄰里互動缺失。具體體現為自來水供應缺失、下水道破損、公共照明缺乏、道路狹窄不平且破損嚴重、沒有人行道和非機動車道、缺乏社區綠化、缺乏公共衛生設施、缺乏社區娛樂健身活動設施等。物理環境破舊與公共服務設施的缺乏使得花園社區呈現出不良的社會環境，而不良的社會環境又使得居民的互動交往逐漸減少、更加缺乏。

在由于非均衡的社區公共產品供給形成的不良社區環境中，破窗效應在該社區已發揮其效力并作用到生活在其中的社區居民身上。花園社區由于道路破損、缺乏公共衛生設施，使得社區居民的生活垃圾沒有固定的傾倒場所；而下水道的破損和缺乏，又使得生產、生活用水無處排放。這使得花園社區環境惡化，這種惡化的環境進一步作用于社區居民身上，引發更多人亂倒垃圾、亂排廢水，形成惡性循環。據實地觀察，花園社區中道路上經?？梢钥吹絹y丟的垃圾?；▓@社區中有6家美發店，其中有3家美發店直接將污水排到街道上。同時，社區內部由于下水道的缺乏而經常污水橫流。社區中還有一小型養豬場，養豬場的廢水直接排放到橫穿社區的漓江支流中。

非均衡的社區公共產品供給使得花園社區基礎較差、環境惡劣，形成了破窗效應的發生環境，進而陷入社區環境不斷惡化的循環之中。

2.公地悲?。荷鐓^空間緊張

公地悲?。╰ragedy of the commons）是一種涉及個人利益與公共利益對資源分配有所沖突的社會陷阱。這一理論認為有限的資源注定因自由取用和不受限的要求而被過度剝削。這種情況的發生源自于每一個個體都企求擴大自身可使用的資源，然而資源耗損的代價卻轉嫁于所有可使用資源的人們。[11]每個個體利益的最大化加起來卻并非是公共利益的最大化，或者說個體在追求利益最大化的過程中損害了公共利益，所受的損失由每一個個體承擔，因此個體利益的最大化也永遠無法實現。

奧爾森在研究集體行動時提出“搭便車理論”。[12]搭便車理論實質就是對公共物品的分配問題的研究。奧爾森搭便車理論的中心論點是公共物品一旦存在，每個社會成員不管是否對這一物品的產生做出過貢獻，都能享受這一物品所帶來的好處。當一群理性的人聚在一起為生產公共物品奮斗時，其中的每一個人都可能想讓別人去為達到該目標而努力，而自己卻坐享其成，[13]這樣就產生了搭便車現象。群體規模的大小是搭便車現象是否發生的重要條件。在大群體中，利益更為分化，且具有匿名性，同時組織成本和監督成本都更大，因此容易產生搭便車行為；在小群體中，利益內聚，組織成本和監督成本小，因此不容易產生搭便車行為。搭便車現象是某種事情產生了正外部性，即某個經濟行為個體的活動使他人或社會收益，而受益者無需花費代價。公地悲劇則是某種事情產生的負外部性，即某個經濟行為個體的活動使他人或社會受損，而造成外部不經濟的人卻沒有為此承擔成本。[14]

在花園社區中，公地悲劇的產生源自于不均衡的社區公共產品供給，這使得社區空間配置不合理，同時社區服務監管不到位。公地悲劇表現為社區居民，尤其是主干道上的社區居民對公共空間的侵占而導致的社區空間的緊張。通過觀察發現，花園社區中由于缺乏統一的規劃和正規的建設，這使得社區房屋、街道、道路的設置不盡合理。社區中商埠占道經營現象嚴重，一部分跳蚤水果攤占據道路兩邊，一部分固定商戶甚至把柜臺和攤位部分完全伸到道路之中。此外，還表現為社區居民對汽車、電動車、自行車等交通工具的亂放，使得本已狹窄擁擠的道路更為擁堵，主干道堵車現象時有發生。個體的方便帶來的是大家的困擾。在花園社區中還存在對公共空間的占有現象，包括胡搭亂建房屋和私拉亂接電線等。

社區公共產品非均衡供給使得花園社區這種后發展的社區并沒有形成后發優勢，反而處于一種無規劃、無建設的自為狀態，產生由于社區個體侵占公共空間而造成社區空間緊張的公地悲劇。

四、破解路徑：社區公共產品多元供給與治理

新型城鎮化進程中，城市內部產生社區之間的二元分割，形成社區公共產品的非均衡供給，同時非均衡的公共產品供給約束著“城中村社區”這類后發型社區的發展。如何打破這種城市社區發展的不均衡，實現城市的整體性發展，進而推進新型城鎮化的實現呢？對社區公共產品供給的治理是我們解決問題的出發點。

在社區公共產品供給的生產、供應、消費過程中，主要包括基層政府、社區居委會、社區組織和社區居民等四類主體，他們都是作為社區公共產品供給中的利益相關者。在社區中，治理主體具有多元性，包含各種利益關系者；同時利益主體還具有平等性，強調各種利益相關者均是平等的參與者，不存在領導者與被領導者之間、管理者與被管理者之間的明確界限。[15]同時，在社區公共產品供給與治理中，需要以公平作為價值取向，效率作為工具性取向。[16]一方面通過補足弱者實現公平理念，一方面合理高效配置資源實現效率。城市社區中，各個利益主體及其互動網絡共同構成社區系統的基礎。在社區場域內部，主體的責任界限是模糊的，權力來自于相互依賴與互動。在社區公共產品供給的治理中，明確權利與責任、厘清主體關系、區分供給與生產是重要的路徑。

（一）基層政府：增強均衡性社區公共產品供給

先發區域的社區發展遵循“先導式發展”路徑，即社區基于自身優勢，并不斷強化優勢。而類似“城中村社區”的后發型社區是否能夠通過模仿、學習、風險規避等策略形成后發優勢呢？在城鎮化進程中，后發型社區的形成包括著時間和空間兩方面的差距、時間上的滯后和空間上的邊緣。帶來的后果是發展資源的不均衡配置和制度壁壘的約束，具體體現為社區公共產品的非均衡供給。在基礎性社區公共產品供給缺乏的背景下，“脆弱性”才是后發型社區的特征，難以形成后發優勢，反而造成后發劣勢。

后發型社區中的市場與社會都處于較為貧弱階段，我們更應強調國家的作用。在社區中體現為強調基層政府的作用，通過增強均衡性社區公共產品的供給，實現“反脆弱性發展”。[17]均衡性公共產品，是指國家以設定權利義務關系或提供行政給付的方式，為經濟落后地區和社會弱勢群體提供的，旨在降低經濟和社會差別的各種公共產品的總稱，其實質就是在資源分配時通過社會政策有目的地向弱勢群體、落后地區傾斜，[18]政府更多的是一個公共產品的生產者。均衡性公共產品的出現就是為了消除公共產品供給中的不均衡，通過制定相關制度安排公共產品的配置使公平正義得到有效體現，最大限度地滿足不同社會成員的利益訴求，協調好不同社會主體之間的關系，提升社會整體的滿足感。[19]基層政府通過增強均衡性社區公共產品的供給，強化公共設施建設，改善社區基礎條件，有助于補足后發型社區的發展差距，實現社區的有效治理。

（二）社區居委會：注重需求傳遞、監督和自治

社區居委會在法律上是基層群眾性自治組織，在實際運作中又是作為國家政權在基層的一種延伸，因此社區居委會兼具半行政性和自治性。在社區公共產品供給與治理中，社區居委會基于其雙重性質，應該承擔雙重責任。

基于其半行政性，應該強調社區居委會在社區公共產品生產和供應的需求傳遞作用和意愿反饋作用，同時它是居民的代表，具有權威性，應該更多承擔社區公共產品供給的監督、評估等作用?；谏鐓^居委會的自治性，應強化對于社區公共事務的自治，組織社區居民的公共參與，轉變社區居民的落后觀念，營造良好的社區氛圍。

（三）社會組織：強化社區公共產品的生產供應

社區居委會是法定的社區社會組織，除此之外，其它社會組織和企業也是社區發展的重要組成部分。社區社會組織是社區或社區居民自發成立的在社區內開展活動，為社區居民提供服務的組織。社區社會組織具有自發性、非營利性和志愿性。社區社會組織對于強化社區公共服務、滿足居民的需要具有重要的作用，如社區志愿組織可提供志愿服務，社區興趣協會可提供娛樂服務。由于社區社會組織可為社區提供無償的社區公共產品，因此，培育和發展社區社會組織就能強化社區公共產品的生產供應。

（四）社區居民：轉變觀念積極參與自主治理

社區居民在社區公共產品供給中不僅作為一個消費者，同時他也扮演著生產者、監督者等角色。在社區公共產品的供給過程中，社區居民需要轉變落后觀念，學習先進觀念，從社區整體發展的層面上來考慮問題，注重公共利益的實現而不是個人利益。同時社區居民還需要積極參與到社區公共事務之中，作為一個社區的主人翁而不是旁觀者，樹立主體意識。最重要的是社區居民要在社區中實施積極的自主治理。在社區公共產品的供給中自訂規章并相互監督，形成一套自組織的制度供給模式。通過積極的交流互動，建立良好的鄰里關系，累積社區社會資本，最終在社區建立信任機制、互惠機制和聲譽機制，以形成有效的監督。[20]

五、基本結論

新型城鎮化進程中，基于城鄉二元結構生產出城市內部的二元分化。這種二元分割體在現實中表現為城市社區的分化，即發達區域的先發型社區和城中村社區、城鄉接合部社區等后發型社區的差距。后發型社區由于地域區位、資源稟賦、人群構成等社區內部因素和城市發展、區域規劃、制度約束等社區外部因素的共同制約和影響，并不能形成后發優勢，反而成為劣勢。這種劣勢體現為基礎性社區公共產品供給的缺乏，即社區公共成品的非均衡供給。不均衡的社區公共產品供給約束著后發型社區的發展，造成社區環境的惡化和社區空間的緊張。這種后發型社區的“發展陷阱”，可通過多元治理的路徑得以破解。首先，強調政府的作用，基層政府利用政策傾斜，增強均衡性社區公共產品的供給。第二，社區居委會既要做到對公共產品的需求傳遞和監督檢查，同時還要做好對社區公共事務的自主治理。第三，社會組織強化社區公共產品的生產供應。第四，社區居民轉變觀念，積極參與社區公共事務，樹立主體意識，積極地參與自主治理。

說明：

本文受下列基金資助：華中師范大學教學研究項目“校辦社工機構協同社會工作人才培養模式創新研究”（201309）；教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“和諧社會與社會轉型——以新型現代性和實踐結構的視野”（10JJD840003）；中國博士后科學基金特別資助項目“脆弱性與可持續生計視域下武陵山片區社區貧困治理研究”（2012T50655）。

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責任編輯：張 煒