我國高速公路收費管理問題與對策

□文/張恩梅

（單縣交通局 山東·單縣）

20世紀八十年代中期，我國高速公路的建設開始起步，1997年我國迎來高速公路發展的春天。鑒于高速公路對經濟發展所起到的巨大作用，我國政府做出了加快基礎設施發展、加大公路建設投入的政策，使得我國高速公路的建設駛入了快車道。根據交通部規劃，至2020年，我國將建成國家骨架公路網，全國高速公路里程將達到7 萬公里。

一、收費制度的誕生

過去我國高速公路建設主要靠國家投資，隨著高速公路建設的快速發展，建設資金不足的問題日益凸顯。在廣東順德，率先進行了貸款修橋、收費還貸的改革嘗試，并在1984年開始對過往車輛實行收費制度。改革嘗試取得了較好的成效，因而國家在當年將“貸款修路、收費還貸”作為促進公路事業發展的政策。2004年，我國頒布并實施了《收費公路管理條例》，明確規范了收費公路的規模、技術等級、收費標準、服務水平、收費期限等。公路收費制度，擴大了我國公路建設的資金來源，促進了公路設施的構建，加快了我國高速公路發展的步伐。

因收費的目的不同，收費高速公路分為收費還貸公路、收費控制公路和收費經營公路三種。收費還貸公路是依賴貸款修建的，因而其收費目的是籌措資金以償還貸款本金和利息，本質上是政府行為；收費控制公路主要是針對超負荷使用的公路，通過價格杠桿對道路交通量進行調節，使有限的道路資源發揮更大的經濟效益，同時也可以獲得減少汽車排放污染的環保效果；經營性收費高速公路是國家特許某些法人組織負責建造、經營以營利為目的的收費公路，這也意味著國家特許將某已建成公路一定時期內的經營權有償轉讓給某法人組織。

二、我國高速公路收費管理中存在的問題及原因分析

我國的公路通行收費制度促進了我國基礎交通設施的發展，但是一些地方政府對發展公路的指導思想以及“貸款修路，收費還貸”的政策認識不足，加之法規建設滯后，使得我國公路收費管理中還存在一些問題亟待解決。

（一）高速公路收費管理中存在的問題

1、收費高，車主承受能力低。世界銀行最新發布的一份研究報告表明，我國的高速公路通行費高于發達國家。我國高速公路收費標準的制定主要有三種方法：成本反算法、人均收入關聯法、級差收益法。其中，級差收益法從用戶出發，根據公路收費率并考慮不同車型或汽車載重噸位確定收費的標準，根據公路使用人的受益制定高速公路的收費標準，十分符合經濟學原理，因而被許多國家所采用。另外，我國車主能承受的通行費比較低，世界銀行采用私人汽車行駛1，600 公里通行費占人均GDP 的比例進行評價，根據這個指標，我國以2%的比例超過了美國、法國、日本、澳大利亞、意大利等國家。

2、收費年限不合理、超期收費。我國的高速公路管理局是收費還貸性公路的經營主體，通過收費回收公路的建設資金，還清銀行貸款，同時滿足公路養護及運營的費用。但是因為采取“高標準、短期限”的模式，使得道路使用者承擔高昂的費用。另外，一些投資企業是經營性公路的主體，他們在養護公路之外，以盈利為目的。由于我國的相關法規沒有明確規定這類企業的合理回報率，也缺乏對通行費收費標準和期限的動態調整，導致一些企業的回報已經超過投資額但依然收取高額通行費。

3、管理落后。一方面各省區域內的高速公路以及國家高速公路的籌資建設都是由各省負責，由于缺乏相應的公路網管理條例，使得中央和地方在高速公路的縱向管理上層次不清，土地權屬模糊，權責混亂；另一方面由于目前的高速公路存在政府、事業性管理機構以及高速公路公司等幾類管理主體，導致高速公路管理橫向的體制關系也比較混亂，分工不明確，難以實現執行和監督分離。

（二）原因分析

1、法律法規不完善。目前，我國對高速公路的管理主要是依據2004年頒布的《中華人民共和國公路法》以及《收費公路管理條例》，但這兩部法律存在一定不完善的地方，其中對收費公路的收費期限、收費標準，缺乏對收費公路長期經濟效益的充分考慮，隨著我國經濟的快速發展，汽車數量大幅增加，收費標準、期限等無變化，使得高速公路企業成為暴利行業。

2、地方政府本位主義。1984年中央規定高速公路以非收費公路為主，但是為了擴大公路建設的資金來源，可適當以收費還貸公路為輔。然而地方政府受地方利益驅動背道而馳，變成了以收費還貸公路為主，非收費公路為輔，并長期壟斷經營。

3、政府治理不到位。首先，在思想意識方面，一些地方領導擔心清理整頓收費點對影響高速公路建設資金的籌集，因而在具體的工作中容易走形式；其次，懲罰力度不足。在每次清理整頓后以通知的形式下發地方政府，地方政府上交清理報告，意味清理工作的結束。在此過程中，地方政府缺乏重視，對違規收費的處罰力度不足，因而無法起到警示的作用。

三、規范高速公路收費的幾點建議

（一）完善法律法規。對于經營性高速公路，應結合實際情況限制收費年限。高速公路收費的目的在于填補其建設期及運營期的費用支出，而非作為盈利性所得。對于還貸公路，收費的原則是償還貸款，對于經營性公路收費的原則是收回投資并產生合理回報。目前，我國的法律法規并沒有明確的規定確定合理回報的方式方法。另外，《收費公路管理條例》只是確定了收費的最長期限，但是具體的時限由收費原則確定。收費法規應表明，如果沒有達到收費年限，但收費的目的已經完成，則應停止繼續收費。

現行《收費公路管理條例》中對于核準程序的規定也存在一定的問題，在公路收費標準的審批上，應該引入社會機制，引入有專業能力且沒有利害關系的第三方對建設過程、費用支出、貸款來源等項目逐一審核后，制訂合理的收費方案。且在后續運營過程中，由第三方對收費公路的使用狀況進行監控并測算，依據測算結果提出調整方案并審批。

（二）完善價格聽證制度。高速公路屬于公用事業，即為公眾和個人提供普遍服務的產業。提供公用事業的企業擁有自然壟斷地位，為了獲取高額壟斷利潤他們會壓榨消費者，從而損害了消費者的利益，因此政府就很有必要對價格進行管制。聽證會制度能夠制約高速公路行業的壟斷經營，同時緩解道路使用者和公路經營者之間的矛盾。由于我國的聽證會流于形式，沒有真正落到實處，所以高速公路價格聽證多年但是高收費現象依然存在。政府應該對聽證會進行嚴格的監督，促進收費價格的合理、透明。

（三）信息公開。在高速公路亂收費的背后是政府與公眾信息的不對稱。高速公路收費是政務公開問題，是知情權的問題。向社會公開收費細節是落實政府信息公開的必然要求。審計部門應該加強對此的審計監督，定期向社會公布高速公路貸款的數額、已償還情況、償還年限、收費資金的去向等。信息公開必須準確、及時、徹底，一定要包含核心內容，否則就不是真正意義上的信息公開。

（四）燃油費取代公路收費。根據《關于實施成品油價格和稅費改革的通知》，自2009年1月1日起實施成品油稅費改革，逐步取消政府還貸二級公路收費。由于二級公路收費占收費公路體系的比例很小，且開征燃油費僅僅是取消養路費，依然保留過路費和過橋費，因此我國征收燃油稅對高速公路收費的影響微乎其微。我國要徹底解決高速公路收費的問題，需要從根本上讓燃油稅取代公路收費。通過收取燃油費，一方面減少了亂收費的情況，另外還從源頭限制了超載。從世界公路發展情況來看，以燃油費代替公路收費是絕大多數國家采取的措施，并且取得了良好的效果。以美國為例，美國從1993年開始開征燃油稅，其征收目的是籌集聯邦和地方的交通與道路修建維護經費，燃油稅的設置體現了在道路使用上多用多付費、少用少付費、不用不付費的公平原則。

四、結語

我國的高速公路收費管理還處于起步階段，經營不足，如何解決高速公路收費管理中存在的問題、提高高速公路的效益是我國高速公路收費管理面臨的巨大挑戰。研究高速公路收費管理問題對于促進高速公路健康發展具有重要意義。

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