治安防控社會化的思考
——以資陽市為例

周學東，陳泓君

（四川警察學院 四川瀘州 646000）

治安防控社會化的思考
——以資陽市為例

周學東，陳泓君

（四川警察學院 四川瀘州 646000）

社會化是公安機關有效駕馭社會治安局勢的客觀要求，是加強和創新社會治理體制的重要內容，是提高核心戰斗力、追求警務效能最大化的必然選擇。資陽市公安局在治安防控走社會化道路上也找到了一些切入點，成效明顯，但也面臨的一些問題。其啟示是：實現治安防控社會化的關鍵是改革創新現有的體制機制，強化頂層思維，抓住治安防控社會化工作政府性和市場性兩個特征，建立起“黨政主導、公安主動、部門聯動、社會參與”的治安防控新格局。

治安防控；社會化；資陽市

隨著經濟社會的快速發展，各類違法犯罪活動科技化、智能化、流動性等特征日益凸顯，各類社會文化、宗教派別、民風民俗差異交織碰撞導致涉恐涉暴事件不斷升級，各類利益訴求、矛盾糾紛致使維穩壓力增大，治安形勢的多樣性、關聯性、組織性、易變性不斷加劇。在此背景下，僅靠公安機關一家“生產商”生產的“安全產品”是遠遠不夠的，必須要有多個生產商共同參與、共同作業，才能生產出高質量的“名牌商品”。目前，治安防控走社會化的道路已成為一種共同認知、一條必經之路、一道必克之題。

一、治安防控社會化內涵解讀

（一）治安防控社會化特性。

治安防控工作的核心是建立健全社會治安防控體系，是指公安機關根據系統論、信息論、控制論等理論，充分利用公安機關內部及社會的各種治安資源，綜合運用預防、打擊、管理、控制等多種手段，建立起一個完整的維護社會治安的體系，其目標是達到對影響社會治安的各種因素進行有效的預防和控制。社會治安防控體系建設的主體是公安機關。治安防控工作社會化是從治安防控的中心含義出發，依據“警力有限、民力無限”的原則，為適應新形勢下社會治安要求和提高人民群眾滿意度而進行的一項創新性工作。其具有兩個特征：一是政府性，即在政府機構的統一領導下，發動和依托社會非政府組織或個人，參與治安防控，與公安專業力量共同構成治安防控網。政府主導應該是治安防控工作的一個鮮明特征，只有由政府主導才能調動更廣泛的資源，才能打破由公安機關“單打獨斗”的局面，才能使治安防控工作防得了、控的住。二是市場性，從節約行政成本角度講，政府在發揮主導作用時應該把“有形的手”變為“無形的手”，放開市場手腳，最大程度釋放社會組織和個人在治安防控中的活力，最大程度實現治安防控“社會化”。從推行方式上講，將基礎信息采集、技防建設等工作推向市場，引入競爭，突破傳統形式上內部開會、制定方案、劃分任務的套路。從實踐效果上講，許多企業、單位、民間力量非常樂意投資參與社會治安防控建設，服務社會的同時其不僅增加了知名度也收獲了經濟利益。

（二）相關政策支撐。

2013年7月31日，國務院召開常務會議，研究了推進政府向社會力量購買公共服務。會議指出，創新方式，提供更好的公共服務，是惠及人民群眾、深化社會領域改革的重大措施，又是加快服務業發展、擴大服務業開放、引導有效需求的關鍵之舉，也是推動政府職能轉變，推進政事、政社分開，建設服務型政府的必然要求。要求放開市場準入，釋放改革紅利，凡社會能辦好的，盡可能交給社會力量承擔，加快形成改善公共服務的合力，有效解決一些領域公共服務產品短缺、質量和效率不高等問題，使群眾得到更多便利和實惠。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。國務院辦公廳于2013年9月26日公布的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》明確，“十二五”時期初步形成統一有效的購買服務平臺和機制，到2020年在全國基本建立比較完善的政府購買公共服務制度。

（三）治安防控社會化的必要性。

1．時代的發展趨勢牽引治安防控走社會化之路。現代文明較為發達的西方國家，社會管理的自治程度普遍較高，政府在其中更多的是起指導作用，治安防控作為政府社會管理的一項重要內容亦是如此。當前，我國人口大進大出、快進快出已是常態，由此帶來的治安問題明顯增多，治安防控的難度明顯增大，緊靠公安專業力量進行管理力不從心。政府大包大攬，從節約行政成本角度講，也沒有必要，政府應該把“有形的手”變為“無形的手”，放開市場手腳，最大程度釋放社會組織和個人在治安防控中的活力和作用，最大程度實現治安防控社會化。

2．巨大的警力缺口促使治安防控走社會化之路。眾所周知，治安防控非常重要，但是在當前公安巨大的警力缺口面前，治安防控一時還難以從大量的非警務性活動中解脫出來。公安在多頭應對的情況下，很多工作都只能淺嘗輒止、疲于應付。加之，治安防控是一項漸進且隱性的工作，沒有打擊破案來得那么直接，立功受獎的機會更是少之又少。治安防控成了公安大多數基層單位沒有精力做、也不愿意做的工作，因此時有時無、可有可無的尷尬局面。但是治安防控又是公安的一項重要職責，不抓不行，抓又沒有足夠精力和時間抓，怎么辦？如何實現警力無增長改善？現實的抉擇是在“警力有限，民力無窮”中找答案，走治安防控社會化之路。

3．群眾的深層需要呼喚治安防控走社會化之路。根據美國心理學家馬斯洛的需要層次論，安全需求屬于人的第二大需求，人除了生存需求外，最大的需求就是安全感。沒有安全感，人的其他需求將很難實現，幸福感、尊嚴感將無從談起。而人的安全感主要來自于穩定的社會環境，身邊不發案或者少發案，這才會讓人真正有安全感。盡管案件發生后，公安機關有時候能夠及時破案，但是對于人的安全感而言并不會成正相關，從某方面說還會成負相關，只要自身或周邊發生了一起案件，他們就會覺得不安全。所以，對于提升群眾安全感而言，最關鍵的是更加有效的防范，而不是更加嚴厲的打擊。尋求防范效果最大化，走社會化之路是必然選擇。

二、資陽市治安防控社會化實踐探索

近年來資陽市公安局經過不斷的探索實踐初步形成了遍布街面、小區、單位、村社、卡口、虛擬社會、視頻監控等各個部位的10張防控網絡及涉及扁平化指揮、等級化巡邏、裝備保障等7項配套機制的全方位社會治安防控體系。近3年來，全市盜竊、搶劫、搶奪、詐騙等可防性案件發案率實現了3連降，連續獲得2屆全國社會治安綜合治理優秀市。在治安防控走社會化道路上也找到了一些切入點。

（一）資陽市治安防控社會化實踐現狀。

1．做強治安防控輔助隊伍。經過反復實踐琢磨、征求意見、論證研究，資陽市公安機關向市委、市政府爭取政策和資金支持，實現由政府出資購買公共服務，建立種類齊全的治安防控輔助隊伍。截至目前，由政府出資招聘的防控力量已經基本保障到位——全市共招聘輔警1656人，分布于特巡警支（大）隊、派出所、交警支（大）隊，主要協助民警開展應急處突、武裝巡邏和埋伏抓捕現行工作；利用再就業資金，招聘了700余名下崗職工和零就業家庭中的40至50歲人員為綜治信息員和流動人口管理員，協助社區民警收集各類信息；為學校配備2700余名專職保安，負責維護學校的正常工作秩序。在此基礎上，雁江區分局按照“誰出資、誰受益”的原則，試驗性地動員參保的1500余戶商鋪出資聘請“賠付制保安”，66名“賠付制保安”很快到位上崗。分局還推行商家店鋪、行業場所及內保單位社會化的技防監控措施，由居民小區、商家店鋪、行業場所及內保單位自愿出資安裝監控技防設施，分局負責管理相關數據和檢查使用情況，初步形成了城區商鋪、行業場所、內保單位治安防控“公安+賠付制保安+技防”的新模式，且防范效果明顯。

2．“四方合作”。資陽地處成渝經濟圈中心位置，一直以來就是人口輸出大市，每年都有大量青壯年外出務工經商，直接導致農村社會治安防控力量薄弱。2009年初，資陽市公安局雁江區分局立足實際，創新思路，在公安社會管理中引入市場化機制，提出了由公安機關搭臺，村委和農戶參與，保險公司為后盾的工程設想，推廣建立了“警務室民警+村委+農戶+保險”的防控模式，即“四方合作”農村平安建設工程。其工作模式為：每年每戶村民自愿向村委會繳納36元，其中16元由村委會向保險公司集體投保家庭財產盜搶險和火災險，20元用于組織村民成立治安巡邏隊，并在派出所和駐村民警指導下開展治安巡邏。一旦農戶發生家庭財產被盜、搶或火災事故，公安機關立即對案件進行偵破，同時向保險公司出具案件真實性證明，保險公司按照“賠償在前，破案在后”的原則，及時進行理賠，最高理賠可達8000元。此經驗在全市得到推廣，僅2009年至2011年全市以村為單位組建巡邏隊842支3155人，參保農戶達17萬余戶，保險公司共計賠付48.69萬元，農村治安防控能力得到明顯提升。

3．技防入戶。2012年初在全市開展社會管理創新大背景下，資陽市公安機關提出技防入戶建設，構建以市政府組織，公安機關牽頭，社會力量參與的技防體系，并在2013年6月成立了資陽市安全技術防范行業協會，主導我市技防工作。同年，雁江分局創新推出“11N”【即一個專門機構（警務工作站）、一個專業平臺（技防公司監控平臺）、廣大小區住戶】技防入戶工作，其工作模式為：由公安機關技防辦及時調研小區住戶的安全需求和技防資源狀況，按住戶不同需求分類確定技防設施的技術標準和質量要求，在此基礎上，精心選擇操作簡便、功能強大、投入較低的技防產品，由生產的科技企業在小區進行推廣使用，并在小區警務工作站建立監控分平臺，一旦住戶家中有人非法侵入，將立即向警務工作站和住戶手機報警，警務工作站人員第一時間趕赴現場處置，并同時向社區民警和派出所報告。通過推進此項工作，著力將傳統的靜態平面防控提升為“點線面”結合的動態立體防控體系。目前，雁江城區企事業單位技防安裝率達到了90%以上，主城區商家店鋪紅外線報警器安裝率達到了87%，已在11個鄉鎮安裝視頻監控49個。雁江區80%的小區已經實現了“零發案”。這一工作經驗仍待在全市推廣，如果全面推開屆時將形成“24小時不眨眼，全天候動態監控”的無縫銜接、全面覆蓋、有警即動的技防網絡。

4．“1+X+5”社區警務工作機制。 “1”即社區警務室。“X”即在警務室所轄的小區、單位內根據實際情況設立多個警務工作站。“5”即五項制度，包括可防性刑事案件隱患整改責任查究制度、隱患整改通知書制度、責任處罰追究制度、責任查究建議書制度、社會治安綜合治理“一票否決”建議書制度。主要工作模式為：以社區警務室為主體，按封閉式小區“一區一站”、開放式小區“千人一站”、學校“一校一站”、治安保衛重點單位“一點一站”的標準下設多個警務工作站，由社區民警選擇情況熟悉、責任心強、具有一定協調能力的保安、門衛、物管、樓長等治安積極分子做警務工作站人員，利用其人熟地熟的優勢做好收集社情民意、調解矛盾糾紛、管理實有人口、出租房屋，排查安全隱患等基礎工作，每周組織警務工作站人員召開治安分析會，互通轄區維穩、信訪、治安、安全形勢，結合“五項制度”對發生的案件進行回訪，對排查出的治安問題、安全隱患向單位、小區下發隱患整改通知書，形成優勢互補，減少社區防控的盲點。

（二）資陽市治安防控社會化面臨的問題。

盡管治安防控社會化已經開始起步，并在國內有不少成功經驗，顯示出此項工作蘊藏著巨大的潛力和市場，但是還是有很多現實因素制約著這一工作的進一步發展。

1．政府發動、組織不夠。主要表現在三個方面：一是認識不夠。治安防控社會化的主體強調的是黨委、政府、社團、群眾性自治組織、企事業單位、居民群眾等各種力量共同參與。而相當一部分綜治組織及領導干部還未充分認識到治安防控社會化的積極作用和巨大優勢，對著這項工作重視不夠、投入不多、力度不大，治安防控工作仍是公安一家唱獨角戲；二是社會化政策不明。“以商機引領市場、以市場運營防控”的觀念沒有樹立，直接導致實際工作中政府沒有明確的公共安全服務社會化政策，沒有綜合運用多種政策工具推動社會組織參與提供公共服務，為社會組織創造良好的平臺和寬松的外部環境，沒有形成富有活力的社會化競爭市場，導致許多想要參與社會治安防控的社會組織不知從何入手。三是長效機制無“長效”。由于缺乏相應的監管考核加之各項平安活動增多，很多長效機制的熱度只有“三分鐘”，參加過市綜治辦組織的夜間治安巡邏的同志甚至稱搞此類活動既沒有任務目標又無監督，大多都是來走走過場了事；四是后續保障跟不上。公共安全、治安防控是在新形勢下被定義為一種商品，政府在推進上由于經濟條件及其他多方面因素的限制還無法完成向市場化轉變導致在面對大量的社會服務、治安管控工作時物資保障的投入往往虎頭蛇尾，在教育培訓、發動宣傳上也是后繼乏力。

2．公安主導、牽引不夠。一是“等靠要”的思想還很嚴重。政府購買公共安全服務視域下的防控工作社會化改革，很多部門持觀望態度，等政府發文、靠政府鋪路、要政府先行，沒有積極主動爭取、大力推動，使工作陷入了“衣來伸手飯來張口”的局面。公安機關作為政府的一個組成部門，在推動防控社會化工作中應當認真梳理哪些屬于非執法、非涉密崗位、純粹的服務保障性等工作可以交由社會組織和社會力量來承擔，而后拿出可行性的方案或報告，項目式地提交黨委政府進行研究，努力將公安工作上升為黨政工程，爭取黨委政府進行政策引導和扶持。二是是關系不清、重點不明。治安防控社會化所涉及的領域之間是有機聯系的，如社區管理、村民自治等組織的關系；其次是各類產業組織及社區管理組織與公安、司法行政等綜治委成員單位及其派出機構的關系；再次是社區治安管理與物業安全管理的關系等等。各方面相互配合協調是保障工作質量的基本條件。但是在實際工作中公安機關沒有明確職責關系，大包大攬，在社會化工作中事事參與、事事管，加之警力有限造成了重點不明的情況。另一方面，在社區人口管理、巡邏防控等方面由于社區民警專職化還未全面落實，公安機關對社會力量的使用和指導上缺乏精力，沒有找到合適的落腳點。三是宣傳發動不力。治安防控社會化得參與對象具有普遍性，需要社會各界及廣大群眾對治安防控工作有統一的認識和理解。因此必須充分利用大眾化的宣傳教育手段，從各層次、多角度、全方位地宣傳治安防控社會化，讓廣大群眾認同并樹立“社會治安、人人有責”的理念。但是實際工作中，公安機關一方面忙于偵查破案、安保守衛、反恐防暴等專業性工作，警力捉襟見肘；另一方面宣傳方式落后，甚至讓一些不懂宣傳的民警上街充數，走走形式，結果導致民警不愿開口，群眾不愿咨詢。

3．社會參與、協作不夠。一是治安防控社會力量隊伍素質參差不齊，很多工作“不能干”。就社區管理組織4050人員、農村自建巡邏隊的隊伍整體素質而言，普遍存在合格人才缺乏、臨時從業觀念嚴重、人員流動性大等問題。個別保安服務，財產保險、特業管理企業隊伍不純，違法違紀問題時有發生。合格人才缺乏與治安防控社會化的發展要求之間的矛盾正日趨深化；二是法律法規建設滯后，很多工作“不敢干”。治安巡邏隊上街執行任務時是持鎮綜治辦發的上崗證，很多人不承認，由于不是正式執法人員，隊員自己底氣不足，碰上不理解的只能讓步，讓多了又失去積極性，有時只要民警稍離遠一點就不敢對生人進行盤問，更不敢對他人進行人身限制，很容易喪失戰機。三是工作經費難以保障，很多工作“不相干”。以“四方合作“為例，有的鄉鎮居民對群防群治的重要性認識不足，認為自己家沒有發生被盜案件，不愿意出錢，大多數愿出錢者也只是出資保險費用對組織自治巡邏隊的費用上認為不必要；其次在城市小區公共安全服務上政府與物業公司還沒有走上合理的市場化道路，導致在公共服務沒有令小區居民滿意的前提下，很多業主不愿交物業費，物業公司只能降價收費，聘請的物業保安月收入不足1000元，這部分從業者大多數都是身體有傷或歲數在50至60歲，行動能力都成問題更無從談開展治安巡邏防控工作，結果自然是小區的治安防范效果混亂。

三、治安防控社會化的思考

德國哲學家、社會學家哈貝馬斯曾說 “具有政治功能的公共領域不僅需要法制國家機制的保障，它也依賴于文化傳統和社會模式的合拍，依賴于民眾的政治文化”，治安防控社會化是一個龐大而系統的工程。筆者認為，實現治安防控社會化的關鍵是改革創新現有的體制機制，強化頂層思維，抓住治安防控社會化工作政府性和市場性兩個特征，建立起“黨政主導、公安主動、部門聯動、社會參與”的治安防控新格局。

（一）“機構+機制”雙輪驅動，切實破解聯動難題。

治安防控社會化程度不高、聯動不足，從某方面講是頂層統攬不夠、長遠機制體制不完備造成的，公安在由下而上“逆推”效果不明顯、參與社會防控內部力量整合不充分的情況下，陷入“孤軍作戰”和“手長衣袖短”的尷尬局面。要實現真正意義上的治安防控社會化，改革就必須從內部著手、“由上而下”。首先就要解決統攬的問題，必須建立一個專門機構，可以是綜治辦，也可以就治安防控成立“平建辦”，把平安建設上升到黨政層面，在更高站位上統籌協調相關部門，形成工作合力，走出公安“獨木撐大船”的局面。另一方面從機制入手。如建立完善市級部門治安防控聯動機制，定任務、定措施、定考核，讓坐在辦公桌、麻將桌、酒桌、茶桌上的機關力量真正參與到治安防控中去。

（二）“專業+自治”雙向牽引，切實形成聯防局面。

治安防控是一個寬泛的概念，包含了社會工作的各個方面。但是現實情況中，無論是人民群眾還是除公安外的其他部門大都認為治安防控就是警察的事。在講群眾路線、為人民服務的背景下，公安機關相當大的一部分警力長期消耗在許多非警務活動中，民警沒時間、無精力干社區走訪、組織巡邏、偵破轄區案件等基礎工作。因此要加快轉變警務模式轉化、實行專業化建設，實現公安基礎派出所管得住自己的轄區、破得了轄區內的案件，以打促防樹立良好的公安形象，贏得老百姓信任，讓老百姓愿意聽警察的、幫警察干。另一方面對于公共區域的治安防控，讓物業、保險、技防等多方社會力量參與，以治安狀況進行考核，實行“菜單式”管理。把更多的權利和空間交給社會、交給市場，把發言權和決定權交給群眾，使廣大群眾擁有更多的選擇空間，有權利自主選擇適合自己的“平安服務”。同時，也要積極鼓勵社會自建適度規模的公益性、義務性治安防控組織，開展“我為別人守一夜，別人為我巡一月”活動，因地制宜開展治安防控工作，推進社會“自建、自治、自防”。

（三）“科技+規范”雙軌融合，切實提升社會化品質。

引用科技產品進入治安防控社會化市場競爭不但大大提高了防控能力還使防控市場化更具活力。同時加強法律法規建設是治安防控社會化進行規范化、制度化運作的條件和環境，是理順各方面關系的基礎，是治安防范服務市場健康有序的保證。因此當前一方面要抓緊群眾參與治安防控相關法律法規建設，讓這些“尷尬的執法者”能夠大膽采取措施。加快制定商會法、行業協會法和針對物業管理、保安服務、財產保險、公共停車場管理、農村房屋租賃管理等方面具有權威性的法律規范，明確治安防控社會化組織的成立條件、業務范圍和與政府間的關系，對治安防控社會化收費的定價程序、收費合同、收費項目和收費辦法作出規定，以形成良性競爭，是當事人雙方受益。另一方面積極創新防控手段，大力推廣11N技防經驗，將門禁系統、紅外對射報警系統等推向千家萬戶，將高清視頻監控、電子眼抓拍等技術應用在大街小巷，讓違法犯罪分子街不敢上、門不敢入。

（四）“宣傳+幫教”雙管齊下，切實筑牢源頭防控。

實踐證明，宣傳幫教是推進治安防控社會化的最佳捷徑，也是成本最低、效果最好、可持續的一種選擇。全社會的防范意識增強了，影響社會治安的誘發因素才會減少，才能在源頭上預防各種治安問題的發生，是一勞永逸、一舉多得的辦法。要把安全宣傳和教育納入社會各個組織細胞的日常管理中，特別是要充分發揮好小區、車站、旅店、網吧、工廠、單位、企業、學校等人流量大、人口集中部位的陣地優勢，大力加強安防知識宣傳，并將其固化為機制，形成常態。要積極借助網絡、電臺、電視、手機等傳統和新型媒體的作用，不斷擴大安防知識宣傳覆蓋面。要把學生作為宣傳教育的重要對象，從幼兒園開始引導其遵紀守法，增強自我防范能力。要加大社會邊緣群體和特殊困難群體的關注力度，有針對性開展扶貧幫困，使其感受到黨委政府和社會的溫暖，防止其走上違法犯罪之路。要創新違法青少年和在押人員的管教方式，加強人性關懷和思想改造，引導其重拾生活信心，樹立正確的人生觀、世界觀、價值觀，預防其二次犯罪。

（責任編輯：李宗侯）

Thinking of the Socialization in Prevention and Control of Public Security

ZHOU Xue-dong,CHEN Hong-jun

The socialization is the objective requirement according to which the public security organs can effectively harness the social security situation,an important content in strengthening the system of social management and innovation,the inevitable choice to improve the core combat effectiveness and seeking the maximum policing efficiency.Ziyang Public Security Bureau found some breakthrough points and achieved effectively,but there are still some problems.The experiences are:to realize that the socialization of public security prevention and control is the key to reform the existing system and mechanism,to strengthen the top layer thinking,to hold up governmental and marketable characteristics,to set up a new public security prevention and control pattern with “party and government as leading,public security bureau as core, departments as linkage and social participation.

Public Security Prevention and Control;Socialization;Ziyang

D035.34

A

1674-5612（2014）05-0013-06

2014-07-26

周學東，（1968-），男，四川眉山人，四川警察學院警察管理系副主任、副教授，研究方向：治安學；陳泓君，（1986-），男，四川眉山人，資陽市公安局指揮中心。