農村基層黨組織功能強化與實現路徑探析

邱世緒 歐明華

（1.中共廣東省委黨校 廣東 廣州 510053；2.中共清遠市委黨校 廣東 清遠 511520）

黨的十八屆三中全會通過的《決定》再次要求“創新基層黨建工作，健全黨的基層組織體系，充分發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用”[1]。“基礎不牢，地動山搖”。在我們這個農民仍占主體地位的國家里，農村基層黨組織的重要性不言而喻。農村基層黨組織的功能是政黨功能在農村基層的延續，把農村基層黨組織功能強化放在戰略和全局的高度來考慮，真正發揮農村基層黨組織的戰斗堡壘作用，鞏固黨在農村的執政地位，是一個亟待探索解決的重要課題。

一、農村基層黨組織功能強化的現實意義

農村基層黨組織功能的強化，關系到黨在農村的執政地位，關系到農村的良好治理，關系到農村基層黨組織自身堡壘作用的發揮。

（一）只有功能強化，農村基層黨組織的地位和作用才不會被弱化

胡錦濤曾經指出：“基層穩固，黨的整體才有強大的戰斗力，我們才能經得起任何困難和風浪的考驗，立于不敗之地。在歷史性的重大轉變時期，在當前改革的攻堅階段，尤其是這樣。”[2]政黨政治的規律告訴我們，組織的地位和作用始終與自身的結構功能密切相關，并總是在競爭中實現的。當前我國農村社會存在著各種力量的較量，誰的功能得到強化，誰的地位就能保證，誰就能發揮作用，誰就能發展壯大，否則就被削弱甚至淘汰。

（二）只有功能強化，才能為農村的良好治理提供組織保障

功能強化研究是近年來西方興起和影響較大的善治理論的重要內容。十八屆三中全會《決定》提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”[3]，即為管理學上善治理論范疇內的明確表述。在當前農村的實際情況下，農村基層黨組織無疑是農村良好治理的應然主體。農村基層黨組織功能強化得好，組織保障有力，權威提升，影響力加強，就能帶動農村物質文明和精神文明建設、社會和諧穩定、鄉風文明、村容整潔等各個方面健康有序地發展，為新農村建設和農村綜合改革，提供強有力的組織支撐和功能支撐。

（三）只有功能強化，黨在農村的“戰斗堡壘”才能鞏固發展

農村基層黨組織功能強化是當前加強農村基層黨組織建設最直接最便捷的方式。過去我們開展農村基層黨組織建設，常常從思想、組織、制度、作風、反腐倡廉五個方面來進行，這些從管理學的角度來說都屬于“過程管理”的范疇。現在，我們從“目標管理”來看農村基層黨建，直接從“功能強化”這個目標出發，以堡壘功能發揮來作為考核的標準，是對基層黨建模式的重要完善，是加強當前農村基層黨組織自身建設、鞏固“戰斗堡壘”和提升農村基層黨建整體科學化水平的必然要求。

二、當前農村基層黨組織功能弱化的表現和原因

當前農村基層黨組織功能弱化的表現是突出的，原因也是多方面的。

（一）農村黨組織功能弱化的表現

1.傳統執政功能的流失

一是政治領導功能松動。農村基層黨組織的政治領導功能是由黨的執政黨地位決定的，但是近年來，農村黨的政治領導功能在逐步松動。2011年廣東汕尾烏坎事件，就是村黨支部功能缺失的典型表現，“村民理事會”成為絕對領導集體，完全把控了領導權。二是政治錄用功能淡化[4]。農村基層黨組織對干部的“輸送”越來越難，有的地方“村民理事會”成為實際上的“輸送大戶”。三是權威弱化。從法律上講，憲法和法律明確規定農村必須堅持黨的領導。但是事實上，這些年關于“農村基層黨組織是否需要存在”的爭論以及有的地方基層黨組織軟弱渙散的情況，已經表明農村基層黨組織處于或面臨“權威弱化”[5]，甚至“邊緣化”的嚴重境地[6]。在農村還有一種現象值得關注，就是一些老干部黨員退休后年老體衰，生活艱難，黨組織沒有給予一定的關注和關懷，在群眾中造成不良影響，降低了黨的權威。

2.黨組織自身建設的滯后

主觀方面，農村基層黨組織官僚主義、形式主義盛行，甚至出現腐敗現象。有的農村黨支部，為了迎合上面的檢查和考核，把黨建工作完全當成了“作業”去做。比如檔案做得越來越精致，文字材料越來越漂亮，口號越來越新奇；黨建制度、黨員崗位責任和承諾上了墻，精美地展現在群眾面前，實際成效卻無人深究，與初衷相去甚遠。怪不得有人說：“也不是找不到黨組織，在村部的墻上和黨建的臺賬里面不是有嗎！”[7]不難看出，這樣的黨建，只是用文字落實文字，口號響應口號，表面成績越來越好，實際效果卻越來越差。更有甚者，有的農村基層黨組織憑借傳統的執政黨資源和威望，私下搞特殊化和特權化，貪污腐化。

客觀方面，由于城市化城鎮化加速發展，大量的農村勞動力前往城市打工，這就形成了很多空心化的農村，留下來的人員多是人們所說的“703861”部隊(即對70歲以上高齡人員、婦女和兒童組成的農村群體的戲稱)，特點是低文化窄視野差體能。少物少人少精力的空心化農村，給農村基層黨組織建設帶來了極大的挑戰。

3.宗族、宗教和幫派權威的爭奪

宗族、宗教和幫派權威本是歷史上的東西，但新時期以來特別是農村實行村民自治以來悄然滋生，并呈擴大之勢，農村的權威在基層黨組織、宗族、宗教和幫派之間此消彼長，嚴重影響到農村基層黨組織的功能發揮。

首先是宗族權威不斷壯大。在農村不少地方，宗族活動頻繁，每逢歲末年初，修族譜，祭祀宗祠，拜祖墳等強化宗族權威的活動不勝熱鬧。一些輩份高、財勢大、有威望的頭面人物充當族長，他們的權力比黨支部書記、鄉長的權力大得多，導致了農村基層黨組織權威大量流失，功能難以發揮。

其次是宗教權威日益增長。本世紀以來，農村宗教組織迅速發展，教徒與日俱增，影響力日益增大。他們定期組織教徒參加禮拜，宣講教義，用教義約束教徒，修橋補路，成立互助小組，爭取人心，對農村基層黨組織影響力的沖擊日益突顯，擠占了黨組織的權威空間。

再次是幫派權威死灰復燃。新時期農村社會利益沖突不斷增多，治安環境不斷惡化致使幫派權威死灰復燃。在農村的日常糾紛中，不講理，不講法，只講拳頭硬的現象越來越多，尋求“地頭蛇”、幫派甚至黑社會保護的現象越來越多，甚至一些黨員干部也要借助幫派、黑社會的力量才能完成上級任務，壓縮基層黨組織權威范圍。

（二）當前農村黨組織功能弱化的原因

1.認識因素。一是只注重過程管理，不注重目標管理。我們一直在黨的思想、組織、制度、作風、反腐倡廉五個方面來不斷加強，卻長期忽視這些建設的最終目標是強化組織功能。二是依靠黨的傳統權威或者上級黨組織的強力支撐，“等、靠、要”思想嚴重，不注重自身功能的發揮，導致傳統執政功能流失。三是一手硬一手軟，只抓經濟，忽視黨建，認為上存在只要搞好經濟就可以“一美遮百丑”的觀點及實用性、功利性傾向。

2.社會因素。一是在推進農村基層民主背景下，村民自治制度對農村基層黨組織功能強化的巨大沖擊。正如有學者指出：“在村民自治制度實行以后，黨的領導在一定程度和一定范圍內存在著被弱化、被排斥和被否定的現象”[8]。二是農村“空心化”的影響。城市化城鎮化變遷，導致有的農村出現人少物少關心少的狀況，對農村基層黨組織功能造成弱化，也是不可不忽視的原因。

3.組織自身因素。一是不少農村黨員干部競爭意識薄弱，年齡偏大，文化素質低，自身建設力不從心。林炳玉認為，“村干部隊伍的思想狀況、能力狀況、人員結構不能適應新時期的要求；農村黨員黨性觀念淡化、先進作用弱化、黨員隊伍結構不合理等情況不適應新時期的挑戰”[9]。二是有的干部形式主義、官僚主義、以權謀私、貪污腐化。三是農村基層黨組織建立服務型黨組織工作不到位，服務群眾功能、利益整合功能強化不足，農村基層黨組織與群眾的聯系減少，尤其是農村稅費取消等外在壓力消失后加劇了這種趨勢。

4.“三種權威”侵蝕因素。由于治理結構的變化，農村出現了某種程度的權威“功能需求真空”，造成農村宗族、宗教和幫派“三股勢力”趁虛而入，與黨爭奪群眾的局面。這種情況直接導致宗族、宗教和幫派三種權威不斷侵蝕、填補農村黨組織權威的領地，侵占了農村黨組織發揮功能的范圍，擠占了農村基層黨組織功能發揮的空間。

三、農村基層黨組織功能強化與實現路徑

《中國共產黨農村基層組織工作條例》規定，農村基層黨組織有五大功能：總攬全局，把握大政方針；協調和整合；教育和引導；保證和監督；培養和推薦干部[10]。為實現這五大功能，可以借鑒善治理論。善治就是良好的治理，它是近年來西方興起的和影響較大的重要管理理論，善治作為一種全新的管理理論，無疑可以為加強我黨的建設提供全新的視野和思路。

（一）建立善治黨建思維，為功能強化打好思想基礎

建立農村基層黨組織功能強化觀。要深刻明白農村基層黨組織沒有功能，就沒有存在的意義；功能不強化，就會越來越弱化甚至邊緣化；合理功能強化，才是良好治理的本質要求的思維，在抓好思想、組織、制度、作風、反腐倡廉五方面建設的同時，強化功能目標管理。根據功能強化目標來制定工作規劃，確定工作原則，制定工作考核標準，以功能強化成效作為檢驗黨建成績的試金石。

摒棄“等、靠、要”思想。不能僅僅依靠黨的傳統權威或者上級黨組織的支持來強化基層黨組織功能，更重要的是依靠基層黨組織自身的作為來實現功能目標。尤其要在不掌握行政權力甚至更為不利條件下強化黨組織功能建設，努力提高功能再生能力。值得強調的是，在基層自治環境下，農村基層黨組織要高度重視提升非權力性權威的能力，通過非權力性權威來影響群眾，引導群眾，發揮作用。

改變“一美遮百丑”的黨建思維。一方面要堅持黨在農村的中心任務不動搖，抓好農村的改革和發展，另一方面也要注重農村基層黨組織自身建設，把農村基層黨建融入到農村中心任務中，通過強化黨建促進經濟社會發展。否則，只重發展經濟，黨建功能強化只能是“說起來重要，做起來次要，忙起來不要”。

（二）明確社會變遷趨勢，科學謀劃功能強化

鑒于目前農村實行村民自治制度、執政黨傳統政治資源優勢已經變得越來越弱的情況，農村基層黨組織在村級各項事務中的領導權和影響力，必須通過自身功能的強化、增強競爭力、影響力和權威性來實現，對于少數已經失去權威和影響力的農村基層組織，更是如此。

我國的城市化城鎮化、農村空心化是一種趨勢，農村基層黨組織少人少物少關注的境況，目前還看不到逆轉的苗頭。在這種形勢下，探索運用區域化黨建理論，實行鄉鄉聯建、城鄉聯建等區域化黨建，通過包括構建區域化黨組織等組織創新方式來實現農村基層黨組織功能強化，是較為現實和可行的路徑[11]。

（三）強化農村基層黨組織現有功能

農村基層黨組織功能的強化，與黨員隊伍建設有著密不可分的關系。實踐表明，農村黨員在黨內的地位直接關系農村基層黨組織的功能實現[12]。要積極發揮現有農村基層黨組織功能，就要發揮黨員的潛能和積極性。

一是增強政治領導、政治錄用和關愛功能。讓黨支部對農村經濟社會改革發展取向擁有更多主導權，落實重大問題決策權的體制機制保證。讓農村基層黨員更多地參與到農村事務中來，盡量把優秀黨員放到農村各種關鍵崗位上，創造條件讓他們經受鍛煉，積極做好農村干部儲備。要關愛弱勢群體，溫暖群眾心靈，尤其要關懷過去貢獻突出、現在老無所依的退休黨員，增強黨組織的認同感和凝聚力。

二是實行分類管理。針對農村基層黨員年齡、學歷、素質參差不齊的情況，把黨員分成顧問團、宣講團、先鋒團三類，區別管理，用人所長，以便發揮黨員各自特點，更好地強化黨組織功能。同時加強教育培訓，提高素質，增強凈化功能，把官僚主義、形式主義和貪污腐化降到最低限度。

三是加大農村服務型黨組織建設力度，使其與群眾聯系更緊密，服務群眾功能、利益整合功能不斷強化。

（四）以應對宗族、宗教和幫派爭奪為切入點

扶正才能辟邪，辟邪得以扶正。對農村宗族、宗教和幫派“三股勢力”與農村基層黨組織爭奪權威和群眾的挑戰，必須積極應對。

要充分認識“三股勢力”對黨在農村的領導和執政地位、對農村基層黨組織和農村基層政權帶來的沖擊和挑戰，主動積極地加以引導、管理和法律制約，對黑惡勢力加以打擊，這樣才能更加有利于農村基層黨組織的功能強化。同時注意有的問題的敏感性，區別對待不同勢力，根據各自的性質和特點，采取不同的手段和政策。與此同時，不斷強化農村基層黨組織原有功能，擴展服務群眾、利益協調、安全保障等新功能，彌補“功能需求真空”，讓群眾擺脫對幫派的功能依賴。只要農村基層黨組織的權威遠勝于宗族權威、神權權威和暴力權威，三股勢力的挑戰就能受到根本限制。

［1］本書編寫組.中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定輔導讀本［M］.人民出版社，2013：58.

［2］胡錦濤.胸懷全局 突出重點把黨建工作做得更好［J］.北京：黨建研究，1994（03）：12.

［3］本書編寫組.《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》輔導讀本［M］.人民出版社，2013：3.

［4］王長江.政黨現代化論［M］.南京：江蘇人民出版社，2004：171.

［5］沈曉輝.轉型期農村黨組織執政權威弱化成因芻議［J］.山西高等學校社會科學學報，2005（3）.

［6］南俊英.創新：農村基層黨組織走出“邊緣化”困境的根本出路［J］.中州學刊，2005（5）.

［7］魏小換，吳長春.當前村級黨組織功能弱化的表現及其邏輯—基于湖北H 村調查［J］.甘肅理論學刊，2013（5）：35.

［8］徐建華.當前影響農村基層黨組織建設的主要因素［J］.理論前沿，2008（11）.

［9］林炳玉.農村社會階層分化與村黨組織建設［J］.馬克思主義與現實，2005（3）.

［10］胡堅.鄉鎮黨的建設［M］.北京：黨建讀物出版社，2005：10-11.

［11］梁妍慧.區域化黨建是黨的建設的新課題［J］.理論學刊，2010（10）.

［12］中共安徽省委黨校課題組,吳梅芳,郝欣富.社會主義新農村建設中農村基層黨組織功能實現途徑研究［J］.理論建設，2009（2）．