民事再審檢察建議的立法問題與修正建議

何 艷

（安徽師范大學 法學院，安徽 蕪湖 241003）

一、再審檢察建議的立法源流

長期以來，檢察監督的主要方式是通過提出抗訴，通常情況下，只要認為法院裁判確有錯誤，便一概提出抗訴以啟動審判監督程序要求法院再審，而不論錯誤大小程度，也不論抗訴的法律效果以及社會效果如何，由此導致了司法實務中抗訴案件數量急劇增多等問題。面對問題，檢察機關、審判機關及時調整工作思路，主動加強溝通、協調，個案再審檢察建議應運而生[1]295。實際上，有關再審檢察建議的成文規定最早出現在2001年9月30日最高人民檢察院通過的《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》中，其中就規定了抗訴是檢察機關對民事行政案件實施法律監督的主要途徑，同時規定若法院民事判決、裁定符合抗訴條件，經人民檢察院與人民法院協商一致，人民法院同意再審的，人民檢察院可以向人民法院提出檢察建議。隨后在2002年9月最高人民法院也下發《全國審判監督工作座談會關于當前審判監督工作若干問題的紀要》，規定人民法院對于人民檢察院針對審判工作提出的檢察建議書應進行認真研究，以改進工作，經與同級人民法院協商同意，對個案提出檢察建議書的，若符合再審之立案條件的，可依職權啟動再審程序。上述的兩高文件，成為檢察機關采用檢察建議啟動再審的司法依據，自此再審檢察建議制度便推行到全國民行檢察系統。自再審檢察建議于實踐中被推廣以來，人民法院和人民檢察院共同頒發的有關規范性文件如雨后春筍般紛紛涌現。2011年最高人民法院、最高人民檢察院制定了《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監督的若干意見（試行）》旨在完善檢察機關對民事審判活動、行政訴訟活動實行法律監督的范圍和程序。再審檢察建議再次成為其重要內容之一并受到法學界關注，這成為民事訴訟法再次修訂之前有關再審檢察建議最高層級的規定[2]。如今，新《民事訴訟法》明確了再審檢察建議在民事訴訟檢察監督中的地位，這是對司法實踐中早已普遍適用的實驗性、摸索性嘗試的法典化肯定。再審檢察建議的入法預示著民事檢察法律監督將步入一個新階段，再審檢察建議將會扮演更加重要的角色，即與抗訴方式一起構成民事訴訟檢察監督的基本體系。

二、再審檢察建議的立法問題

當然，事物的雙面性也提醒我們也要注意到再審檢察建議的軟肋。從長期的司法實踐中可以看出，檢察建議的適用過程顯現出不被理會、不規范、不統一的尷尬局面。

其一，法律效力缺失，法院對檢察建議不夠重視。由于立法的粗疏，再審檢察建議在法律層面給人一種“軟性建議”之感，普遍認為其并不具有強制性約束力。到目前為止，檢查建議的法律效力在立法中仍屬空白狀態，從而導致的實然情況是，檢察建議由于明示法律效力的缺乏，被建議的法院對檢察建議不予理睬，對于這種漠視，檢察機關也無計可施。新《民事訴訟法》并未對再審檢察建議的法律效力以及法院對其進一步的處理方式進行明確，也未對法院無正當理由拒不理會檢察建議的行為配以制裁機制，監督的力度仍舊十分有限，這項業務開展面臨的難題和挑戰自是不言而喻的。

其二，具體操作程序混亂且不規范。由于以往無法律規范的明確規制，而今新《民事訴訟法》對再審檢察建議的程序性規定較為粗糙，缺乏具體程序規范予以指引，實際操作中的不規范和不統一仍然是難解之題。由于缺乏明確規范，各地在再審檢察建議的適用形式上在差異，形成了寬嚴不一的工作慣例。在審批環節，有的要求交檢察長或分管檢察長簽發，有的則只需業務部門領導認可，有的則要求交檢委會討論決定[3]。

其三，法院對再審檢察建議的受理和審查處理方法不盡相同。有的由立案庭統一立案，有的由審監庭直接受理，還有的將再審檢察建議書直接報給法院院長[4]。調研發現，在一些檢法關系相對和諧的地方，再審建議發出后，受訴法院反饋辦理情況和采納建議的比率較高。而大多數地區受訴法院的反饋率較低，再審檢察建議制度運行效果欠佳，尤其是檢法關系不甚融洽的地區，比率偏低。究其原因，一方面是由于檢察機關內部考核的功利性驅使，使得不少檢察院為了發檢察建議而發檢察建議，經常一發了事而不顧后續的跟蹤回復情況如何。另一方面是基于檢察建議效力的柔弱性，法院往往在收到檢察建議后沒有任何反饋信息，檢察機關也因為效力依據的缺失而不再跟進，致使監督就此止步而未能發揮其實效[5]。筆者認為，賦予檢察建議以明確的法律效力是必要之舉，但同時也考慮到其非訟性、柔性化的特點以及制度功能劃分的需要，所賦予于檢察建議的法律效力應有別于抗訴，即應規定接收檢察建議的法院負有及時答復且詳細說明的義務，并將該項義務的履行情況納入法院的考核指標之中。

總之，在民事檢察監督方式中，抗訴仍舊處于“業主”地位，抗訴所具有的訴訟性、層級性、剛性化等特點，使其在高效率引發程序性效果的同時也會付出較大的司法成本，對判決既判力以及司法獨立性價值產生更為直接背離；而檢察建議所具有的非訴性、同級性、柔性化特點，使其在效率和實體性收益方面的確定性較之抗訴而言相對遜色，但卻具有運行成本較低、對抗性較弱的優勢。

三、適用范圍上強調與抗訴的銜接

對于檢察機關提出抗訴或者提出再審檢察建議的適用條件均適用新《民事訴訟法》第200條的規定，立法并未細化二者的適用條件，這種做法有失偏頗。從功能協作的視角來看，抗訴與檢察建議應當相互補充并有序銜接。檢察建議的主要適用對象是不宜或無法通過抗訴來完成的監督任務；抗訴的主要適用對象則是那些違法情節較為嚴重或提出檢察建議后拒不糾正的情形，具體來說，抗訴所具有的訴訟性、層級性、剛性化特征，決定了其主要適用于那些檢察建議無法有效解決的案件，以及牽涉重大社會利益，具有較強規則宣示意義或存在嚴重違法情形的案件。與之相應，檢察建議作為一種非訟性、同級性、柔性化監督機制，其主要適用于以下情形：符合抗訴條件，但經法檢協商一致，人民法院同意再審的案件；原裁判確有錯誤，但依法不能或不宜啟動再審程序予以救濟的情形；審判人員在審判監督程序之外的其他程序中存在違法行為的情形；爭議金額及影響不大的案件或者有程序違法但是不足以影響案件正確判決的案件；人民法院在民事審判活動中應當予以改進的問題等等[6]。在明確二者的適用范圍后，仍應堅持民事、行政檢察監督以抗訴為主，以再審檢察建議為補充的理念，才能更好地做好檢察監督工作。

四、再審檢察建議的適用程序構建

民事再審檢察建議是歸屬于中國本土化的范疇，其在入法之前的普遍適用主要是基于滿足中國民行司法實踐的訴求，應運而生一種民事檢察監督方式。然則此次修法被納入民事訴訟法典，但當前的再審檢察建議在實踐中存在諸如缺乏法律規定、本身尚不規范等問題的背景下，將民事行政再審檢察建議納入規范化、程序化的軌道，對于檢察院的民行檢察工作與法院的審判工作都將有所裨益。

從權力運行的角度看，再審檢察建議作為檢察機關的一項訴訟監督方式，該制度的正確行使需要相關程序予以保障，而新《民事訴訟法》在第十六章“審判監督程序”（第208條至第210條）中只是粗淺規定了檢察建議的適用主體、適用情形以及輔助機制，并未涉及到檢察建議的適用程序規定。在此不利立法環境下，若不盡快規范其具體適用程序，不僅會造成司法實務操作過程中的混亂局面，還有被個別人利用之嫌，即將檢察建議這種法律監督形式轉化成個人私下交易，誘發檢察機關工作人員的徇私舞弊行為，最終有導致這一新制度最終流于形式之危險，無法發揮其預期功能。實體正義的實現亟需程序公正的保駕護航，因此，民事再審檢察建議應經立案、閱卷、調查、集體討論、主管檢察長或檢察長決定等一整套嚴密的程序后才可形成。辦案程序應先由承辦人草擬案件審查終結報告，闡述向法院發出再審檢察建議的理由，然后提交民行檢察部門負責人審查，最后再提請主管檢察長或檢察長審批。對于情況復雜、涉及面廣的再審檢察建議，還要經檢察委員會討論決定是否使用檢察建議抑或通過抗訴程序解決[7]。

五、完善再審檢察建議的程序性效力

再審檢察建議作為一種非強制性的檢察行為，需要得到法院的認同后才可啟動實質性的再審程序，這就意味著再審檢察建議的提出不會必然導致再審程序的啟動。因此有學者認為應當賦予檢察建議一定的強制力，對不履行檢察建議的要予以懲罰，甚至提出檢察建議應擁有與抗訴同等的效力。筆者認為此種觀點欠妥。其一，賦予“強制力”的觀點不符合“建議”一詞在日常生活中的基本內涵，即它應該是一種建設性意見。其二，倘若檢察建議的效力如此之大，難免權力有膨脹之欲，再加之檢察建議的涉及面日益擴張，長此以往，其終將有越俎代庖地行使諸多權力之嫌。當然，不具有強制力并不意味著要否定其應當具有的法律效力。由于再審檢察建議的效力集中體現在其督促做出生效判決的人民法院應在法定期限內重新審查案件，以決定是否該啟動再審程序，那么再審檢察建議的程序性效力的完善，就應以建立再審檢察建議回復制度為切入點。細言之，針對檢察建議的內容，被建議機關應進行必要的調查活動，并在一定期限內給予反饋；若認為沒有違法行為，應當說明理由。同時，被建議機關如果拒不糾正的且無法給出正當理由的，檢察機關可以報請其上一級檢察機關向被建議機關的上一級機關提出糾正意見，上一級機關接到報請后，應當啟動相應的調查、監督程序，并應當將下級機關的糾正情況在一定期限內告知檢察機關。倘若法院仍拒絕采納再審檢察建議，檢察機關認為其決定錯誤的，應當將案件提請上級檢察院來提出抗訴。如此，只有靈活運用抗訴與檢查建議兩種監督方式，對民事生效判決實施法律監督的實效性方可提高。

六、提高檢察建議質量

檢察建議的內容無疑是衡量檢察建議質量高低的重要一環。檢察建議內容的核心問題是要增強檢察建議的針對性與說理性，既要求做到內容簡明扼要又要有理有據，避免內容空洞，大道理多，缺乏可操作性。建議內容中針對案件事實的敘述應做到客觀、準確、概括性強，要能反映出問題的實質要件，要細心的審查證據，判斷證據的真實性、客觀性和關聯性。審查申訴中所提出的證據是否屬于新證據以及提出建議的行為的法律依據。思維邏輯結構要嚴謹，用語要恰當，使用法言法語，不用白話空話，融會貫通事理、法理、情理詮釋立法本意，真正做到以理服人。

[1]王學成.法律監督研究新視野[M].北京：中國檢察出版社，2010.

[2]李德恩，李江寧，陳祺.論再審檢察建議的制度化[J].吉首大學學報社會科學版，2012，35（5）：120－126.

[3]李強.民事再審檢察建議制度的立法完善[J].人民檢察，2012，（16）：56－59.

[4]張立.再審檢察建議：推行八年何時入法[N].檢察日報，2009－5－4.

[5]李娜，郭文青.民行檢察監督避免架空需更具體規定[N].法制日報，2012－9－10.

[6]安斌.檢察監督：一個游離于民事法律邊緣的話題——對民事檢察權若干問題的思考[J].河南社會科學，2012，（10）：12－15.

[7]彭松濤.設計具體程序，用好再審檢察建議[N].檢察日報，2013－1－7.