國際航班信息披露的法律問題研究——由馬航客機失聯事件引起的思考

劉益燈 吳 徽

（中南大學法學院 湖南 長沙 410083）

“2014年3月8日凌晨2點40分，馬來西亞航空公司稱與一架載有239人的波音777-200飛機與管制中心失去聯系的，該飛機航班號為MH370，原定由吉隆坡飛往北京。該飛機本應于北京時間2014年3月8日6:30抵達北京，馬來西亞當地時間2014年3月8日凌晨2點40分與管制中心失去聯系。失去聯絡的客機上載有227名乘客（包括兩名嬰兒）和12名機組人員，其中有154名中國人（其中中國大陸153人，其中成人152人，和1名1歲嬰兒，中國臺灣1人）。這場牽動全球人民心情的“失蹤”在歷經17個日日夜夜的尋找后，由馬拉西亞總理納吉布于北京時間2014年3月24日晚十點宣布，馬航失聯班機MH370在南印度洋墜毀，機上無一人生還?！北淳拘闹?，我們也不禁對馬方政府處理此次事件的一些做法感到疑惑重重，其中馬航在距離飛機失聯長達5、6個小時之后才對外公布信息更是引起了遇難者家屬及公眾和媒體各界的廣泛關注和質疑，這種信息披露的不及時是否會符合相關國際航空救援程序，是否會影響對遇難者的救援。對此，北京航空法學研究會副會長張起淮表示，按照民航相關規則，如果機上人員發現空地聯系中斷或者通話出現問題，30秒之后就應該檢查飛機是否出現故障，3到5分鐘，就應該啟動應急方案。如果地面發現與飛機的聯系中斷15到20分鐘，就應該啟動應急方案，判斷是否已出現重大事故，“此次，馬航在發現失聯幾個小時之后，才對外宣布這一消息，無論在對乘客家屬的告知義務上，還是尋救義務上，都有問題?！倍鴩H關系學院副院長孫志明也表示，馬方政府的“信息披露的混亂和反復無常”?！懊绹芯€電視新聞網（CNN）播出的畫面顯示，在被問到馬來西亞當局的公開聲明是否可信時，美國國家運輸安全委員會前主席霍爾的回答顯得毫不客氣?；魻栒f，很遺憾，馬來西亞政府沒有能力處理這起調查”。[1]無論怎樣，逝者已逝，但馬航事件留給國際航空業的反思無疑是巨大的，本文正是以馬航事件為案例，討論建立國際航班信息披露制度的必要性，其中主要涉及的問題是：第一，國際航班信息的法律界定；第二，國際航班信息披露立法現狀及不足；第三，國際航班信息披露不及時的成因分析；第四，完善國際航班信息披露制度的建議。

一、國際航班信息披露的法律界定

目前，世界上關于國際航班信息披露的概念并無直接的闡述，筆者查閱相關信息披露資料后并結合馬航事件進行如下簡單分析：

國際航班，是指經過一個以上國家領土之上的空氣間的航班。此處的信息，是指音信消息。披露，是指發表、公布。故筆者認為國際航班信息披露應當是指國際航班的始發地或事發地航空公司或政府應將飛機飛往所經途中遇到的有關安全或有重大影響的信息及時、快速告知旅客及其家屬，并迅速通知有關國家，。該解釋中主要包含四方面內容：一是國際航班信息應由航班國籍國（國籍國多為始發地國）或事發地國的航空公司或政府發布；二是所披露的信息內容應是涉及有關航班和乘客安全或其他重大影響的真實信息；三是披露時間應在確定飛機失去聯系或者發生事故后立即通知；四是披露對象應當是乘客及其家屬，以及有關國家（其中應當包括途徑國、目的地國、救援國等），涉及影響重大的還應當及時向公眾披露信息。以此次馬航失事飛機為例，其國籍及飛機事故發生地均為馬來西亞，馬方在事件發生后向乘客家屬及公眾披露了航班失聯信息，因此馬航事件披露的主體和對象并不具爭議性，其引起巨大爭議的所在點就在于馬方公布該信息的時間及內容，馬方在事隔5、6小時之久才對外公布消息，并且馬來西亞國防部長兼代理交通部長希沙姆丁也承認馬方確實隱瞞了部分信息，而這是否延遲救援我們暫時并不了解，但可以肯定的是，此次馬航信息披露的不及時正是由于國際航班信息披露問題理論基礎的缺失，它已經成旅客權益人性化保障的瓶頸，嚴重影響了國際航空的協調發展。

二、國際航班信息披露的立法現狀及不足

（一）國際航班信息披露的立法現狀

從《國際民用航空公約》到2010年通過的《北京公約》及《北京議定書》，再到各國近年來的司法實踐，目前國際上大多數公約其實并無國際航班信息披露的相關法律法規或條約，例如1929年的華沙公約，以及1955年的海牙修正案，是專門規定國際航空運輸中承運人的民事責任，而1963年東京公約，1970年海牙公約和1971年蒙特利爾公約則是關于制裁針對國際民用航空犯罪行為的三個公約，還有涉及地面損害和碰撞責任、航空器抵押問題和其他權利以及其他主題的多邊公約，如，1952年羅馬公約等，即使略有涉及，例如國際民用航空公約及其附件，也不過是較為零散的分布在各個法律或條約中，其漏洞之大，以至于結合本次馬航事件，我們提供其行為不符的法律依據不過如下幾條：

1.《國際民用航空公約》附件12《搜尋與救援》第5.11條規定，當任何當局或任何搜尋與救援組織的機構有理由相信一駕航空器處于緊急情況時，必須向有關救援協調中心立即提供所掌握的所有情報。而馬來西亞作為《國際民用航空公約》的締約國，其在此次事件信息發布中的所作所為是嚴重違反締約國職責的。

2.《國際民用航空公約》附件17《保安：保護國際民用航空免遭非法干擾行為》第5.2.2條規定，負責向受到非法干擾的航空器提供空中交通服務的每一締約國，必須搜集有關航空器的所有情報，并把這些情報傳送給所有其他負責空中交通服務有關單位的國家，包括已知或預計的目的地機場國家，以便能夠及時在飛行時或在已知航空器要去或可能去的目的地采取適當行動。而馬方作為情報搜集方在知情后卻未及時向中方和旅客家屬披露航班事故信息也是未盡締約國責任的行為。

3.國際民航組織一直以來都倡導航空公司積極承擔信息發布的責任，如其在去年10月國際民航組織大會通過的旨在鼓勵所有成員國為受害者及其家屬提供一切必要的服務和信息的9998號文件——《國際民航組織家屬救援政策》第2.15條中規定：為確保相關信息及時向受害人及其家屬發布，事故調查機構或其他合適的機構，應當考慮制定一個聯絡人，以保證該機構和其他組織者能夠有效交流家屬援助，并在家屬和幸存者能夠進入事故地參觀時，滿足他們進入的要求并提供協助。盡管該政策不具有法律效力僅供指導，但馬方政府或航空公司作為信息發布者，其延遲行為已經嚴重侵犯了旅客家屬的知悉權利。

（二）國際航班信息披露立法的不足

通過上述分析,對比現行國際航空的相關立法,我們不得不承認這樣一個事實,現行有關國際航班信息的立法還存在諸多不足之處,隨著國際航空信息化發展,航空經濟的自由化與信息法律的滯后性之間的沖突將在不久的未來體現得尤為明顯。因此，筆者從國際航空的發展形勢出發，并結合此次馬航事件，探討研究現行國際航班信息披露的立法后認為仍存在以下不足之處：

1.對于國際航班信息披露，目前國際航空立法中還無明確的概念，相關規定過于籠統，可操作性不強。對于信息披露的主體、內容、時間和對象還需進一步確定，以此規范相關當事國的信息披露行為。

2.縱觀國際航空的相關立法中，并從馬航案件分析中不難發現當前關于航班信息披露的法律少之又少，規范信息發布的流程和細節問題較少已經不能滿足國際航空的信息化、自由化發展。即使有關政策涉及，由于不具有強制性，其操作性可想而知，例如前所述《國際民航組織家屬救援政策》第2.15條規定。

3.科學界定航班信息披露不及時時締約國或承運人的賠償責任?，F行有關國際公約中雖然有涉及締約國信息披露的義務，但是卻沒有對違反義務時所應負的賠償責任加以規定，如此一來即便確定締約國違反公約，其賠償責任由于模糊不清也會引發巨大爭議。

4.對旅客家屬知悉權的保護有限。除了《國際民航組織家屬救援政策》中有明確規定在事故發生時應積極和家屬聯系，保證家屬的知悉權外(此政策僅具指導意義)，其他國際航空公約均無明確規定，即使此前所述的的法律依據《國際民用航空公約》附件也并未提及“家屬”，可見，國際航空公約對旅客家屬的權利保護的忽視已不容小視。

三、國際航班信息披露不及時的成因分析

從當前國際航空自由化發展實踐來看，導致航班信息披露不及時的成因是多方面且復雜的，筆者在閱讀荷蘭學者德里翁Drion就航空延誤方面的原因所進行的總結[2]后并結合航班信息披露不足的實際情況，主要從國際和國內兩方面來探討來探討國際航班信息披露的成因，其中國際方面主要針對當前國際航班量的與日俱增和國際航空立法的滯后性而言，而國內層面則是從國內政府信息工作效率和航空公司自身信息顯示技術不足等方面進行分析，下面將對此進行詳細的分析。

（一）國際層面

國際航空事故與國際航空立法的滯后性方面原因。國際航空客運在為跨國交往帶來革命性便利的同時，航班運輸的高度風險性卻也始終是航空技術難以根治的頑疾。從20世紀50年代以來，國際民用航空的發展出現了質的飛躍，國際航班數量的與日俱增也發生很多令人揪心悲痛的國際航空事故，從2008年法航447空難到2013年韓亞航空墜機事件再到馬航事件，但每一次事故背后發生都涉及了事故航班信息的處理，但每一次事故信息的披露似乎都不盡如人意，導致這種信息不及時最主要的原因就是目前國際航空立法中缺乏有關航空事故發生時信息披露的具體法律和程序，現行的國際航空法律調整在應對國際航空的新形勢發展以及保護旅客權益方面已顯得越來越力不從心，這種法律的滯后性不僅無法為公眾提供合法索取事故航班信息的權利依據，還可能導致相關國家為了逃避責任而肆意隱瞞航班相關信息，使得旅客家屬和公眾根本及時無法獲得自己的親人真實、可靠的信息，從而也不知道自己的親人是否得到了及時、合理的救援。在由此而進行的旅客家屬索賠過程中，這種立法的滯后性更是使得家屬權益的保障與現代社會價值的傾向處于極為尷尬的境地。

（二）國內層面

1.政府方面原因?！皬娜祟愂菍崿F航空夢想第一刻開始，航空事業就具有鮮明的國際性特征?！盵2]國際航班的國際性主要體現在兩方面：（1）國際航班多屬于國家航空公司或國家控股的航空公司，是一國到他國的飛行行為；（2）搭乘旅客的國際性，這是因為通常國乘坐國際航班的旅客是不同國家的公民。而正是國際航班的國際性[3]決定了該航班國籍國政府在國際航空運輸中扮演著重要的角色，其不僅承擔著艱巨的航空搜救工作、及時聯系有關的國家和搜集信息，還應當立即告知家屬并及時披露有關航班的消息。遺憾的是，有關政府在處理航空事故信息方面的效率不僅低下，更有甚者借以涉及國家機密等理由為借口而對外隱瞞事實真相。由此可見，政府在國際航空事故中的地位的重要性與其承擔信息披露的義務是極為不協調也不讓人滿意的。仍以此次失事飛機波音777—200為例，首先該飛機是屬于馬來西亞航空公司（國營航空公司）；其次該飛機上乘坐的239名乘客涉及了14個國家或地區，這種航空公司的國家性與乘客的國際性更加無疑表明了馬方政府對此次事件的信息公布承擔了最重要的角色，而其信息披露不負責正如英國《金融時報》所評價，“越來越多的批評聲音指責馬來西亞政府在溝通方面行動遲緩，公布的信息自相矛盾，且協調工作差強人意。”

2.航空公司方面原因。首先，航空公司作為事故飛機的責任承擔者本身負有隨時公布事故航班的義務，但航空公司信息披露意識的薄弱是人盡皆知的事實，例如由于航班延誤信息公布不及時所引起的群眾不滿事件在世界大多數機場都上演過，因此各航空公司完全可以設立專門突發事故信息處理機構，隨時負責航班信息的應急處理。另外，航空公司航班信息顯示技術配套設施的不足以及航班在突發情況下的應變和信息調節能力都比較差等原因都局限了其在收集和發布航班信息的能力，因此提高航班顯示系統技術有助于解決航空公司信息披露不及時的困境。

四、完善國際航班信息披露制度的建議

“如果說21世紀是人類社會更為進步的時代，這其中必然包含著基于社會實質公平和正義對弱者的傾斜性保護?！盵4]隨著航空技術的發展和社會價值觀念的轉變，國際航空客運在帶來革命性便利的同時也在尋求更高層次的對旅客權益人性化的保障，而航班信息的披露作為維護旅客及其家屬知情權的重要體現，在經過此次馬航事件后更是表明國際航空相關法律制度亟需根據現實情況的變化做出相應調整和更新，以維護并促進整個國際航空界的良性發展。在此，筆者僅就國際航班信息披露方面陳述自己幾點拙見，以期對理論或實踐有所裨益。

第一，參照《國際民航組織家屬救援政策》的相關規定，在國際公約中增加國際航班信息披露的規定。如前所述，由于目前國際上關于國際航班信息披露的相關規定很少，即使略有涉及也僅具有指導意義，因此參照國際民航組織的相關政策，在國際航空公約中獨立增加事故發生時締約國對航班信息披露明確負有的責任以及對延誤航班信息披露的各種原因和賠償限額進行分類說明，也是保障旅客及其家屬獲取航班信息的法律依據。

第二，統一“國際航班信息披露”定義。無論是國內還是國際航空法對“航班信息披露”均無相關的定義和標準。旅客、家屬、航空公司對信息披露的對象、主體、內容和時間均存在分歧。筆者認為研究與準確掌握國際航班信息披露的內涵，不能僅從國際文件的概念去分析，而是要了解這些文件制定是的目的以及該行為的演變與發展。因此，結合國際航空發展實踐，統一“國際航班信息披露”定義是準確認定和處理航班信息披露引發的問題的前提。

第三，完善航班信息查詢系統，設立專門機構負責航班信息的應急處理，充分保證航班事故時旅客家屬享有的信息知情權，保證信息的透明與對稱。目前許多國家在本國機場內都建立了航班信息發布系統，通過廣播或電子滾屏的方式發布航班信息，因此，提高航班信息顯示技術，及時公布航班相關信息，完善航班查詢系統不失為充分維護旅客及其家屬知情權的好方式。

第四，充分發揮行業協會在實踐中的作用。“確保全世界國際民用航空安全地和有秩序地發展”作為國際民航組織的首要職責體現了其在國際民航領域發展中的地位及影響。作為極具影響力的國際民航組織在積極推進發布者承擔信息披露責任的同時，也應當監督各締約國的實施情況，并通過積極與各國加強交流以減少航空業環境中的不確定性和建立一些早期的預警機制，有助于更好地解決這個問題。

馬航事件導致的悲劇，我們已無力挽回，但由馬航事件引發的思考以避免下一次悲劇的重演卻是我們可以去積極改變的。通過加強國際民航立法，妥善處理國際航班信息披露引發的矛盾糾紛，最大程度地減少由此產生的不利后果，切實保障旅客及其家屬信息知悉權，是我們生者告慰逝者最好的方式。

［1］H.Drion，Limitation of Liabilities in International Air Law，Martinus Nijhoff，Hague，1954，p.181.

［2］唐明毅，陳宇著.國際航空私法［M］.北京：法律出版社，2004.

［3］趙維田.國際航空法［M］.北京：社會科學文獻出版社，2000.

［4］徐冬根.人文關懷與國際私法中弱者利益保護［J］當代法學，2004（9）.