中國志愿服務工作的問題與優化路徑——以浙江省樂清市為例

李力東

（浙江理工大學法政學院 浙江 杭州 310018）

一、引言

志愿服務是個體或組織為了增進他人、社區、社會的福祉而進行的非營利、不支酬的行為，它具有志愿性、無償性、公益性等特征。志愿精神和志愿行為自古有之，古代中國墨家的“兼愛”思想和儒家的“濟世”思想，古代西方基督教的慈善服務，都是志愿精神的體現。而現代意義上的志愿服務產生于19世紀末20世紀初的西方國家，是為了應對“市場失靈”和“政府失靈”造成的問題而逐步發展起來的。20世紀70年代以來，許多國家的志愿服務工作取得了前所未有的發展和進步。正如當代美國非營利組織研究專家薩拉蒙所說：“世界正在興起‘全球結社革命’，在全球各個角落，有組織的私人志愿活動風起云涌。這是諸多因素作用的產物：新的通訊技術、大眾對更多機會的大量需求、對市場和政府在處理當今交錯的社會、經濟問題不力的不滿、外部援助的出現等。這一結社革命的關注點和新的精力放到了那些占據介于市場與政府之間的社會空間的各種社會組織上。”[1]當前，西方國家的志愿服務工作正向著更加規范化、制度化、專業化的方向發展，在整個社會中發揮著不可替代的重要作用。志愿服務已成為每個文明社會不可缺少的組成部分，其發展水平的高低是一個社會文明程度的重要標志。

與西方國家相比，中國的志愿服務工作起步較晚，但也取得了諸多成就。中國的志愿服務工作是在改革開放之后逐步發展起來的。上世紀80年代后期，中國開始出現自己的志愿活動和志愿者，1987年廣州誕生第一條志愿者服務熱線，1989年天津誕生第一個社區志愿服務組織，1990年深圳誕生第一個注冊志愿者社團。從1993年開始，隨著共青團中央“志愿者行動”的實施，另外一支志愿者隊伍在共青團系統中形成，并產生了他們的全國性志愿者組織。此后，各級共青團系統組織開展的志愿服務活動成為中國志愿服務工作的重要組成部分。20多年來，中國的志愿服務工作從無到有并發展壯大，其社會效益也逐步顯現出來。人人爭當志愿者的社會風氣正在形成，對社會的弱勢群體帶來了諸多幫助，在一定程度上彌補了“市場失靈”和“政府失靈”造成的不利影響。同時也應該看到，由于起步較晚，中國的志愿服務工作在發展過程中也存在著這樣那樣的問題。因此，總結我國志愿服務工作的經驗，研究新形勢下志愿服務工作面臨的新情況新問題，探索志愿服務工作的特點和規律，具有非常重要的現實意義。本文主要以浙江省樂清市的志愿服務工作為例對這一問題進行分析。

二、樂清市志愿服務工作發展現狀

樂清市志愿服務工作的發展與樂清市共青團及相關部門的參與和指導是密不可分的。在團中央的統一號召下，共青團樂清市委于1993年推出了“青年志愿者行動”，引導和推動志愿服務工作的開展。2009年3月，樂清市志愿者協會成立，樂清市的志愿服務工作有了綜合協調與指導機構，志愿者工作向更加規范化、項目化、專業化的方向發展。截止2012年10月，在樂清市志愿者協會備案登記的志愿者服務隊有19支，全市17個鎮（街道）都建立了志愿服務站。近年來，廣大志愿者以“三下鄉”、扶貧幫困、社區服務以及服務大型會議和活動等多種方式，開展了扎實有效的工作，受到了社會各界的廣泛好評，志愿服務事業得到了蓬勃發展。具體來說體現在以下三個方面。

第一，樂清市志愿者的志愿服務能力有了較大提升。廣大志愿者積極爭做和諧樂清的宣傳使者、實踐先鋒和標兵表率。各志愿服務組織和廣大志愿者開展了公共服務、醫療衛生、生態環保、希望工程、助殘關愛、交通勸導、治臟治亂、禁毒、消防安全等形式多樣、內容具體的志愿服務活動。比如在環境保護方面，廣大志愿者積極開展植樹造林、水污染整治、清除白色垃圾等環保志愿服務活動，以實際行動在全社會倡導生態與環保意識。此外，廣大志愿者積極參與“兩會”等大型會議和活動的志愿服務，為宣傳、禮儀、秩序維護、后勤保障等不同崗位提供了優質志愿服務，保障了活動和會議的順利開展。

第二，樂清市志愿服務工作的項目化水平逐步提高。近年來，通過吸收、凝聚一批志愿服務專業型人才，樂清市志愿者隊伍的專業化水平有了很大提高，志愿服務品牌項目化建設得以不斷推進。開展“關愛新居民子女”行動，以“流動少年宮”的形式，廣大志愿者赴全市的民工子弟學校，開展周末學業輔導、自護教育、心理干預、法律咨詢、愛心捐贈等菜單式的志愿服務活動，為全市新樂清人子女、農民工小候鳥、留守兒童送去了豐富的活動。在3.5學雷鋒月期間，開展“行動讓生活美好、爭做文明志愿者”志愿服務月活動。中秋節期間，開展“異鄉中秋異鄉月，一樣相思一樣情”新居民子弟中秋圓心愿活動，組織樂清愛心人士及新居民子女和樂清學生、家長等共度中秋佳節。圍繞“改善殘疾人民生，保障殘疾人權益”開展各類扶殘助殘志愿服務活動。上述志愿服務項目的開展促使樂清的志愿服務工作更加規范化，并且在志愿服務中形成了合力。

第三，樂清市的志愿服務體系日益完善。隨著社區志愿者服務站的建立①，樂清市志愿服務的“市—鎮（街道）—社區”三級組織網絡初步形成，為志愿服務工作的開展提供了組織保障。充分發揮“樂清志愿者”網站的管理平臺功能，發布志愿服務項目和活動信息，提供志愿者多樣參與路徑，便于協會進行有效的人員調配、服務評價與管理激勵，實現項目、志愿服務組織、志愿者“三位一體”的對接。建立QQ群、官方微博、短信平臺，運用新媒體手段搭建信息交流和資源共享平臺，有效凝聚全市范圍內各類各系統的志愿者團隊，極大提高了志愿服務工作的有效性和針對性。實施志愿服務組織備案登記制度，進一步完善了團隊管理機制。

三、中國志愿服務工作存在的問題——以樂清市為例

樂清市的志愿服務工作在很大程度上是全國的縮影。同樂清市一樣，經過20多年的發展，我國的志愿服務工作積累了一些好的經驗和做法，鍛煉出了一批優秀的志愿者骨干和工作團隊，志愿服務的社會影響力逐步擴大。但是也應該看到，我國的志愿服務工作還存在著諸多問題，以下以樂清市的志愿服務工作為例對此做一分析。

1.資金方面的問題

志愿服務工作是志愿者的自愿行為，很多時候志愿者自己出資從事志愿工作也很正常。但是，隨著志愿服務工作專業化水平的提高，僅靠志愿者自己出資已遠遠不能適應志愿服務工作的發展需求。當前，志愿者組織的資金來源主要有以下渠道：財政撥款、社會捐助、自籌經費。從樂清市的情況來看，得到政府財政撥款的志愿者組織運作得相對較好，而主要依靠自籌經費的志愿者組織則面臨著資金方面的困境。比如成立于2006年的樂清市志愿救援服務大隊，主要的資金來源就是志愿者本人，由于救援服務裝備價格昂貴，資金問題嚴重影響了該組織的發展。相反，大凡志愿服務工作開展較好的志愿者組織，一般具有較為充足的經費保障。以影響較大的樂清市助殘扶殘協會為例，它是掛靠在樂清市殘疾人聯合會下的，其辦公經費就是由政府撥款的，這為其有效開展活動提供了物質保障。

2.志愿者組織登記注冊方面的困難

根據1998年國務院頒布的《社會團體登記管理條例》，我國的社會團體實行“雙重管理體制”，各級民政部門是社會團體的登記注冊機關，社會團體還必須找到一個業務主管單位，否則不能登記注冊。隨著形勢的發展，這種雙重管理體制顯然已不能適應社會團體發展的需要，各級政府也意識到了這一問題，并制定政策為包括志愿者組織在內的社會組織的發展創造有利條件。比如，溫州市于2012年10月出臺了《關于加快推進社會組織培育發展的意見》。《意見》指出，公益慈善類、社會福利類、社會服務類和基層社區社會組織申請成立登記的，對開辦資金不作要求。《意見》也對社會組織實行直接登記制降低了準入門檻。按照規定，除依據法律法規需前置行政審批及政治類、宗教類、社科類的社會組織外，其他社會團體、民辦非企業單位均可直接向登記管理機關申請登記。原承擔歸口管理職能的業務主管單位改為業務指導單位。按照這個《意見》，志愿服務組織的登記注冊不再需要有業務主管單位，直接向民政部門登記注冊即可，也不再有注冊資金的要求。然而，筆者在樂清市的調研中發現，志愿者組織在登記注冊的過程中還面臨著很多障礙。志愿者組織的注冊并非易事，通常需要動用私人關系來解決，上述政策還沒有得到有效貫徹實施。②可以看出，在新的全國性法律法規出臺之前，1998年的《社會團體登記管理條例》仍然起著最終的裁判作用，很多志愿者組織在登記注冊中仍然困難重重，甚至成為“非法組織”，嚴重影響了志愿服務工作的發展。

3.志愿者和志愿者組織自身存在的問題

由于我國的志愿服務工作起步較晚，志愿者及其組織開展志愿服務工作的方法、形式和水平等方面還存在諸多問題。③筆者通過對樂清市志愿活動的跟蹤觀察發現，志愿者及其組織自身存在的問題主要有以下幾個方面。首先，有的志愿者組織開展的活動流于形式，主要是短期應對，在遇到重大活動或節慶日時應付一下，沒有結合自身和地域特點形成自己的特色，沒能建立起志愿服務的長效機制。其次，有的志愿者組織不注重自身的制度建設，缺乏相應的招募機制、培訓機制、激勵機制和退出機制。任何組織都需要有一定的制度保障，志愿者組織也不例外。如果沒有相應的制度，志愿者組織很難把廣大志愿者有效組織起來，有可能出現志愿者“報國無門”的問題。最后，有少數志愿者在從事志愿服務工作時心態不對，不是從為社會、為他人提供志愿服務的目的出發，而是為了實現某種個人私利，這也在一定程度上影響了志愿服務工作的開展。

四、進一步推進中國志愿服務工作的對策建議

針對志愿服務工作中存在的問題，可以從以下幾個方面著力推進我國的志愿服務工作。

1.多種渠道為志愿服務工作籌集資金

資金短缺是很多志愿服務組織面臨的一大難題，因此必須廣泛開辟志愿服務工作的資金來源渠道，爭取政府和社會各界對志愿服務工作提供資金支持。從志愿服務比較發達的國家和地區來看，政府撥款是志愿服務工作非常重要的資金來源。在美國，從上世紀60年代肯尼迪創建和平隊（Peace Corps）起，美國政府就以“出資人”和“主辦者”的身份介入志愿服務。[2]目前，在美國具有重要影響的一些著名的全國性志愿服務計劃如“學習和服務美國計劃”、“公民服務隊計劃”、“為美國驕傲計劃”等都具有聯邦政府出資和管理的背景。[3]這一經驗值得我們借鑒，因此，可以建立以政府撥款和社會捐助為主、以志愿者自籌為輔的志愿服務工作資金來源機制。樂清市在這方面也進行了探索。2012年8月，樂清市成立了樂清市社會組織發展基金會，為社會組織開展公益活動提供資金支持和指導，這是浙江省第一個縣級社會組織發展基金會團體。今后，可引導和爭取社會愛心人士成立專門支持志愿服務工作的基金會，為志愿服務工作的開展提供資金支持。此外，對于一些專業性強、所需設備昂貴的志愿服務組織，政府可以設立專項資金，為其提供經費支持。

2.為志愿服務工作提供法律保障和政策支持

從國外經驗來看，志愿服務工作的發展離不開法律法規的保障。比如美國的《志愿者保護法》對志愿者提供服務的責任風險進行確認和限制，通過制度設計使志愿者和被服務對象的利益達到平衡，有利于促進志愿服務的良性化發展。[4]當前，我國的志愿服務工作尚無全國性的法律法規，雖有部分省(市、區)出臺了地方性法規，但立法質量不高，且受適用范圍限制遠不能適應志愿服務活動跨區域交流的需要。因此加快志愿服務的國家立法工作，是規范、保障和促進志愿服務事業發展的迫切需要。[5]

除為志愿服務工作提供法律保障外，各種政策支持也很重要。在現有《社會團體登記管理條例》沒有修訂的情況下，志愿服務工作的有效開展需要在登記注冊、開展活動方面得到相應的政策支持。要保障已有政策得到有效的貫徹落實。相關部門應該為志愿者組織的登記注冊提供便利條件，而不是設置障礙，這對志愿者的積極性有重要影響。當然，長遠來看，還是要對現行《社會團體登記管理條例》進行修訂。要制定政策支持志愿者組織自主開展活動。政府在志愿服務工作的角色應該進行明確界定，政府不應該過多介入到具體的志愿服務工作中，而是為志愿服務工作提供必要的指導和其他保障。政府角色有了明確的界定，對廣泛發動志愿者、保證志愿服務工作的活力意義重大。

3.加強對志愿服務工作的引導和指導，提高專業化水平

加強對志愿服務工作的引導和指導，要發揮好各級志愿者協會的作用。一是發揮志愿者協會的指導、協調、組織職責，積極引導學校、企業、社區普遍建立志愿者服務隊。二是規范志愿者注冊培訓機制。建立和完善志愿者分級招募、分層管理和信息共享系統，吸引和方便更多公民參與到志愿行動中來。加強志愿服務的培訓工作，首先要培訓一批志愿者骨干，然后再由他們對普通志愿者進行培訓。三是健全志愿者和志愿者組織激勵機制。各級志愿者協會引導志愿者組織在完善機構、陣地建設、隊伍管理、特色項目等方面全面規范化發展，并進行示范志愿者組織的評選，給予榮譽獎勵或物質獎勵。

志愿服務工作要向專業化的方向發展。在香港，社會工作和義務工作彼此依存、相互促進，已形成了“社工引領義工、義工協助社工”的社工、義工聯動機制。[6]志愿服務工作發展到一定水平后，需要一些專職人員進行組織、協調和指導工作，從而提高志愿服務工作的專業化水平。志愿服務工作的專業化建設可以依托社區進行，發揮專職社工的專業優勢，吸引更多的人士參與到志愿服務中來，從而提高志愿服務工作的專業化水平。專業化建設的另一個方面是進行項目化運作。志愿者組織要結合自身特點和地區的實際需要，將社會需求量大的社會服務項目作為組織長期的發展目標，堅持長期的運作，并形成長期服務的志愿服務示范項目。

注釋：

①2011年，樂清市的911個行政村，通過“轉、并、聯”方式，成立了96個新城鄉社區。

②比如上文提及的樂清市志愿救援服務大隊成立以來開展了多次深受群眾認可和歡迎的志愿服務活動，但在登記注冊的過程中還是遇到了很多困難，最終還是通過動用私人關系于2012年以“民辦非企業單位”而不是“社會團體”的名義登記注冊。而像樂清市和諧志工社這樣影響很大的志愿者組織至今仍沒有登記注冊獲得社會團體法人資格。

③據新華網報道，2012年重陽節前后，合肥市老年公寓的一位老人一天內被志愿者們洗了7次腳。這樣的獻愛心，不少老人都說受不了。

［1］［美］萊斯特·薩拉蒙等.陳一梅譯.全球公民社會：非營利部門國際指數［M］.北京：北京大學出版社，2007：5.

［2］徐彤武.聯邦政府與美國志愿服務的興盛［J］.美國研究，2009（3）.

［3］康秀云.美國培育積極公民的志愿服務路徑研究［J］.外國教育研究，2012（7）.

［4］黃曉鵬.美國志愿服務觀察及其啟示［J］.中國青年研究，2012（11）.

［5］趙樅安.借鑒域外經驗 推進國家志愿服務立法［J］.學術界，2011（5）.

［6］李迎生，方舒.現代社工、義工事業興盛的條件和機制研究——基于西方及港臺的經驗［J］.河北學刊，2010（4）.