長江河道管理范圍內建設項目管理的實踐與思考

(安徽省長江河道管理局， 安徽 蕪湖 241000)

長江河道管理范圍內建設項目管理的實踐與思考

楊山

(安徽省長江河道管理局， 安徽 蕪湖 241000)

近年來，隨著皖江城市帶經濟與社會的快速發展，長江河道管理范圍內建設項目逐漸增多。本文結合管理實踐，針對存在的困難與問題，就如何加強河道管理范圍內建設項目管理、確保長江防洪安全提出幾點意見。

長江河道； 建設項目； 問題； 管理

1 概 述

長江干流安徽段上起于宿松縣段窯，與湖北省毗連，下止于馬鞍山市慈姥山，與江蘇省接壤，全長416km，流域面積6.6萬km2。近年來，隨著皖江城市帶經濟與社會的快速發展，在長江河道管理范圍內新建、擴建、改建的開發水利(水電)、防治水害、整治河道和各類跨河、穿河、穿堤、臨堤和橋梁、碼頭、道路、渡口、管道、纜線、取水口、排污口、廠房、倉庫及工業和民用建筑等公共設施越來越多。安徽省建立健全涉河建設項目的防洪評價、審查審批、專項驗收等制度，有力地維護了長江河道管理秩序，保障了防洪安全。

2 存在的主要問題

安徽省每年審查審批長江河道管理范圍內的建設項目上百項，管理任務繁重，壓力與難度大，管理形勢嚴峻。雖然做了大量的工作，但仍舊存在諸多困難、矛盾和問題，主要表現在以下幾個方面：

2.1 違法建設時有發生

隨著經濟社會發展、長江黃金水道的開發和沿江城市的擴張，一些企業紛紛向長江河道進軍，部分建設項目打著首長工程和重點項目的旗號，以工期緊、審批時限長為由，未經水行政主管部門批準就擅自開工。還有一些建設單位把水行政主管部門的批復作為一種形式，超批復建設和違法建設等現象履禁不止，侵占了河道行洪空間，忽視了長江的防洪安全。

2.2 防洪影響處理工程實施不到位

一些建設單位只注重涉河建設項目主體工程的實施，主觀上不愿意投入資金實施防洪影響處理工程，導致防洪影響處理工程或防洪補救措施落實不到位，部分涉河建設項目完工后施工棄渣和臨時設施清除不徹底，防洪影響處理工程施工質量和效果難以保障，給長江河道防洪遺留隱患。

2.3 建設項目難以實施有效監督

安徽省長江河道實行條塊結合的管理體制，同馬大堤、樅陽江堤和無為大堤屬省直管堤防，其他則屬市縣管理，管理體制不順。河道管理單位未經同級水行政主管部門授權不能單獨執法，而其水行政主管部門出于多種原因的考慮，對違法建設難下辦案決心，形成河道管理兩張皮，導致對涉河建設項目難以實施有效的監管。建設項目和防洪影響處理工程未經河道主管機關和管理單位專項驗收就投入運行，不報送項目涉河部分的竣工資料，施工質量和效果得不到保障，影響河道管理和防洪安全。

3 原因分析

3.1 法規體系尚待完善

《河道管理條例》(以下簡稱“《條例》”)是20世紀80年代頒布實施的針對河道管理的專門性法規，它不僅為河道管理提供了政策依據，而且為河道主管機關及相關部門提供了執法依據，推動了河道管理的規范化、制度化、法制化進程。但是，隨著經濟社會的持續發展和人民日益增長的物質文化需求，河道開發與保護的矛盾日益突出。與此同時，《條例》中的部分規定未能與《水法》、《防洪法》等上位法保持一致，使得整個水法規體系在河道管理方面存在不和諧因素，涉河建設項目管理的諸多問題和矛盾在現有的法律框架下難以得到解決，難以有效規范河道開發利用行為，不能適應經濟社會發展和河道管理新形勢。

3.2 水憂患意識薄弱

長江干流自1998年、1999年大水后，一直沒有發生較大的流域性的大水，三峽工程的建成投入使用，沿江堤防的大規模加固導致一些人產生了松懈與麻痹思想。許多涉河建設項目是國家投資地方政府集資或招商引資的重點項目，對帶動地方經濟的發展發揮著重要作用，少數地方政府從本地的局部利益和眼前利益出發，對一些違法施工的涉河建設項目實行保護性政策，河道管理單位在管理過程中不僅要面對建設單位的阻力，甚至還要面對來自地方政府的壓力，管理上常感力不從心。

3.3 水政執法缺乏手段

長江河道管理點多、線長、政策性強，面對的管理群體復雜，管理任務重。與此同時，管理能力建設不足已成為制約長江河道管理工作的重要因素之一。長江河道管理系統中的水政監察人員多由一線管理人員兼職，整體素質不高，執法力量單薄，受經費、體制等諸多因素的影響，存在執法裝備不足等問題。同時由于水行政執法缺乏必要的手段，在執法上缺乏力度，往往因為走程序而耽誤了寶貴的時間，形成“既成事實”，增加了后期整改的難度和行政成本。

4 幾點思考

4.1 完善法規體系

《條例》應根據《水法》、《防洪法》等上位法的精神進行修訂，并升格為《河道法》，理清其與《行政復議法》、《行政訴訟法》等相關法律之間的銜接關系。對其中涉河建設項目管理的相關內容進行細化，使其更具操作性與合理性。完善涉河建設項目的管理制度，將涉河建設項目的建設方案與施工方案兩個階段的審批簡化為一次性審批，簡化手續，提高效率，促進涉河建設項目的規范化管理，適應管理工作新形勢的需要。

4.2 加強宣傳引導

加強水法規的宣傳教育，營造良好的管理氛圍是實現依法治河的基礎。把水法宣傳工作常態化，在有關媒體和網站上宣傳涉河建設項目管理的法規依據、許可程序及違法建設的危害，增強社會對長江河道的保護意識，贏得社會各界的理解和支持。提高服務意識，積極引導建設單位自覺履行審批手續，施工單位嚴格按批復方案施工，實現“事后查處”向“事前引導”轉變，“管理”向“服務”轉變，為管理工作創造良好的法制環境。

4.3 依托地方政府

涉河建設項目的管理工作是一個涉及面廣、政策性強的工作，僅僅依靠一個部門的力量是不夠的。加強與地方政府的聯系與溝通，取得地方政府的理解與支持，強化與海事、公安、司法等相關部門的密切協作，形成地方人民政府牽頭、水行政主管部門主導、相關部門通力配合的良好工作局面。

4.4 提升能力建設

管理能力建設是水行政工作的基石和保障，通過引進專業技術人員，加強現有人員的培訓與交流，以提高整體業務水平和依法行政能力，建設一支政治過硬、業務精通的規范化、專業化的水政監察隊伍；配備與管理任務相適應的設備和裝備，強化管理手段和措施，探索利用高科技、新技術手段加強管理，加快實現長江河道管理現代化。

4.5 嚴格項目監管

加強對涉河建設項目的立項、審查審批、施工建設、防洪影響處理以及竣工驗收等全過程的監管，在嚴格執行基層管理單位日常巡查，省、市河道管理單位月檢查和抽查的基礎上，建立涉河建設項目管理的定期通報制度，及時掌握涉河建設項目監管情況、違法建設項目查處情況及在建項目施工進展情況，努力做到違法建設早發現、早報告、早制止，把違法建設行為消除在萌芽狀態，避免形成既成事實后造成管理上的被動，增加管理工作的主動性和預見性。

4.6 加大執法力度

對涉河建設項目的違法建設零容忍，根據涉河建設項目的特點和趨勢，適時組織開展專項行動，對典型案例實行掛牌督辦，以案說法，擴大影響力，提高執法效果。對違法建設的項目做到發現一起、查處一起，達到處理一個、威懾一批、教育一片的效果，逐步減少歷史違章項目，堅決遏制新違章項目的發生。通過嚴格執法，構建良好的水事秩序，保障長江防洪安全。◆

Practice and Thinking of Construction Project Management Within Yangtze River Management Scope

YANG Shan

(AnhuiYangtzeRiverManagementBureau,Wuhu241000,China)

Construction projects in Yangtze Riverway management scope are gradually increased with the rapid development of economy and society in Wanjiang City Belt in recent years. Management practice is used in the paper for proposing several recommendations aiming at difficulties and problems about how to strengthen construction project management and ensure Yangtze River flood control safety in river management scope.

Yangtze Riverway; construction projects; problems; management

TV512

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1005-4774(2014)06-0048-03