浙江基層水利工程質(zhì)量監(jiān)督能力建設(shè)初探

(浙江省水利水電工程質(zhì)量與安全監(jiān)督管理中心， 杭州 310012)

浙江基層水利工程質(zhì)量監(jiān)督能力建設(shè)初探

佘春勇

(浙江省水利水電工程質(zhì)量與安全監(jiān)督管理中心， 杭州 310012)

近年來，浙江民生水利工程建設(shè)興起，大量小微型水利工程正在大范圍實施，這對基層水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)而言，面臨著艱巨任務(wù)和新的挑戰(zhàn)，如何加強基層水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理能力建設(shè)成為重要課題。筆者結(jié)合當(dāng)前浙江實際，對基層質(zhì)量監(jiān)督監(jiān)管能力建設(shè)提出了自己的意見和建議。

基層； 水利工程； 質(zhì)量監(jiān)督； 能力建設(shè)

“十二五”以來，浙江水利迎來新一輪建設(shè)高潮。期間，浙江省水利投入建設(shè)計劃超過2000億元，同比 “十一五”增長了近一倍。中小河流治理、圩區(qū)整治、農(nóng)村水利等民生工程占水利總投入的2/3，“點多、量大、面廣”成為這類工程建設(shè)的普遍特點。按照水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作分級管理的有關(guān)規(guī)定，上述項目實施過程中，其質(zhì)量監(jiān)督工作將主要由縣級質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)負責(zé)。提高和加強基層質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)監(jiān)督管理能力，成為當(dāng)前基層水行政主管部門的重要課題。

1 基層水利建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督工作存在的主要問題

1.1 質(zhì)量管理缺位

大中型水利工程建設(shè)投資大、利潤高，管理上重視，人員配備及到位情況較好，建設(shè)程序比較規(guī)范，工程實體質(zhì)量總體有保證。相對而言，小微型工程建設(shè)質(zhì)量水平整體較低，無論從人員投入還是現(xiàn)場管理均存在較大差距，特別是近年來大量水利項目集中上馬，建設(shè)市場變成“買方市場”，特別表現(xiàn)為專業(yè)技術(shù)管理人才匱乏，質(zhì)量隱患呈現(xiàn)動態(tài)、多發(fā)、反復(fù)態(tài)勢。

在這些問題中，管理缺位是根本性原因。項目法人將主要精力放在了爭取配套資金、項目報批和政策處理環(huán)節(jié)，以委托監(jiān)理為由推諉建設(shè)管理責(zé)任，有的甚至放任違法違規(guī)行為，參與暗箱操作。施工、監(jiān)理單位技術(shù)管理缺位現(xiàn)象嚴重，施工現(xiàn)場管理混亂，“包工頭”唱主角的管理模式使得工程質(zhì)量隱患頻現(xiàn)，偷工減料等違法行為時有發(fā)生，質(zhì)量管理體系的健全和落實成為空話。

1.2 監(jiān)督力量不足

目前，我國水利工程建設(shè)模式是：國家投資、政府規(guī)劃、基層水利局組織實施。長期以來，基層水利局承擔(dān)著工程建設(shè)管理的角色，耗費了大量行政資源及精力。“重建設(shè)、輕監(jiān)管”在基層水利工作中是一種普遍現(xiàn)象，嚴重壓縮了基層監(jiān)管力量，影響了監(jiān)管工作的開展。同時，由于分管領(lǐng)導(dǎo)往往是項目法人或主要負責(zé)人，使得基層質(zhì)監(jiān)工作角色尷尬，工作難度加大。

截至2013年6月底，浙江省經(jīng)地方編委批準成立的縣級水利質(zhì)量監(jiān)督站76個，從事質(zhì)量監(jiān)督人員272名，每個縣級站平均工作人員3.5人，基本實現(xiàn)了改革試點既定目標。2013年，浙江省縣級質(zhì)監(jiān)機構(gòu)共監(jiān)督項目2716個，年人均監(jiān)督項目10個，工作量已十分繁重。

質(zhì)量監(jiān)督工作要求有一定的專業(yè)技能、法規(guī)知識、政策水平和建設(shè)管理方面的能力，而縣級質(zhì)監(jiān)機構(gòu)混崗、兼崗現(xiàn)象普遍，業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊，使得能滿足質(zhì)監(jiān)崗位要求的人員少之又少。在當(dāng)前水利投資大幅增加、項目集中建設(shè)的背景下，監(jiān)管力量尤顯不足，出現(xiàn)了監(jiān)督過程形式化、工作深度表面化的現(xiàn)象，導(dǎo)致質(zhì)量問題及隱患不能被及時發(fā)現(xiàn)并整改落實。

1.3 質(zhì)量監(jiān)督缺少制衡手段

質(zhì)量監(jiān)督人員所能夠行使的權(quán)力很有限，對發(fā)現(xiàn)的質(zhì)量隱患或問題，只能督促參建單位整改，并無處置權(quán)利，監(jiān)督檢查意見的整改落實主要依靠參建單位自覺執(zhí)行。部分參建單位在利益驅(qū)使下存在僥幸心理，鋌而走險，即使存在偷工減料或拒絕整改等性質(zhì)惡劣的違法違規(guī)行為，由于缺乏有效制衡手段，鮮有處罰的案例。質(zhì)量問題的滯留使得市場信用被消耗，誠信環(huán)境惡化，其危害最終體現(xiàn)在工程實體質(zhì)量上，加重了質(zhì)量監(jiān)督工作的難度，并嚴重損害了質(zhì)量監(jiān)督工作的權(quán)威性。

2 基層水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理能力建設(shè)初探

十八大以來，國務(wù)院加大了行政體制改革力度。2013年5月13日，李克強總理在國務(wù)院機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變動員電視電話會議中指出，政府管理要由事前審批更多地轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)管，實行“寬進嚴管”。要將工作重心從事前行政審批向事中、事后監(jiān)管執(zhí)法轉(zhuǎn)型，切實做到“放”、“管”相結(jié)合。

水利工程建設(shè)質(zhì)量涉及公共安全，關(guān)乎民眾切身利益，一旦出現(xiàn)事故，后果不堪設(shè)想。政府對工程質(zhì)量的監(jiān)督管理責(zé)無旁貸。質(zhì)量監(jiān)督是政府對水利工程建設(shè)質(zhì)量實施的事中監(jiān)管。筆者認為，水利工程質(zhì)量監(jiān)督能力建設(shè)，應(yīng)從質(zhì)監(jiān)機構(gòu)建設(shè)、信用體系建設(shè)、監(jiān)督管理法治化建設(shè)三個方面著手進行。

2.1 加強質(zhì)量監(jiān)督隊伍建設(shè)

水利工程建設(shè)管理體制的改革發(fā)展目標，是“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”。在當(dāng)前組建水利投資公司作為集中式項目法人的基礎(chǔ)上，逐步推行工程總承包的建設(shè)管理模式。基層水利局必須退出水利工程的建設(shè)管理行列，切實履行政府對工程質(zhì)量的監(jiān)督管理職責(zé)。基層水利局應(yīng)高度重視質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的建設(shè)。首先，應(yīng)爭取機構(gòu)編制和工作經(jīng)費，確保質(zhì)監(jiān)隊伍在數(shù)量上滿足監(jiān)管工作的需要；其次，要加強質(zhì)監(jiān)隊伍法律法規(guī)、規(guī)程規(guī)范等專業(yè)能力的更新學(xué)習(xí)，確保質(zhì)量監(jiān)督人員保持較高的專業(yè)素養(yǎng)；最后，應(yīng)保持質(zhì)監(jiān)隊伍的相對穩(wěn)定性，為質(zhì)量監(jiān)督人員提供和行政人員同等的晉升空間和薪酬待遇，徹底解決當(dāng)前質(zhì)監(jiān)人員“行政無發(fā)展，工資低于公務(wù)員”的現(xiàn)實問題。

2.2 重視質(zhì)量監(jiān)督工作的深度和效果

基層質(zhì)量監(jiān)督工作應(yīng)理順監(jiān)管思路，明晰監(jiān)管理念。監(jiān)督對象上必須突顯工程質(zhì)量項目法人負總責(zé)的職責(zé)定位，把項目法人放在監(jiān)督對象的首要位置，促使項目法人履行工程建設(shè)管理責(zé)任，推動參建單位質(zhì)量安全體系真正落實到位。監(jiān)督內(nèi)容上必須確立工程質(zhì)量體系、行為、實體“三位一體”的監(jiān)督工作思路，將工程質(zhì)量事前控制、事中控制放在監(jiān)督工作的突出位置。在加強工程實體質(zhì)量監(jiān)督的同時，加大力度深入開展對質(zhì)量管理體系和行為的監(jiān)督檢查，提高監(jiān)督工作的針對性和有效性，整體提升質(zhì)量監(jiān)督工作的深度和效能。

2.3 實現(xiàn)工程質(zhì)量監(jiān)督與信用平臺實時聯(lián)動

信用評價是以客觀公正的立場，對水利工程建設(shè)主體履行承諾的能力及可信任程度進行綜合評價，并以一定的符號表示其信用等級的活動，是建立在定量基礎(chǔ)上的定性判斷，其目的是引導(dǎo)、促進市場主體自覺誠信交易, 營造誠信文化氛圍及良好市場環(huán)境，提高資源配置效率。

近幾年，浙江省各級水行政主管部門，加強了水利市場信用平臺的建設(shè)，但信用平臺僅呈點式分布，統(tǒng)一的誠信評價體系并未確立，這使得信用數(shù)據(jù)查詢等共享功能無法實現(xiàn)，降低了其影響效應(yīng)。因此，建議在浙江省乃至全國范圍內(nèi)，建立統(tǒng)一的誠信信用評價體系，制定科學(xué)合理的評價標準，并嚴格執(zhí)行，這對水利建筑市場至關(guān)重要；同時，有效整合利用資質(zhì)、招標投標、質(zhì)量監(jiān)督等各監(jiān)管環(huán)節(jié)的成果，使得信用平臺數(shù)據(jù)庫能夠客觀、真實地反映責(zé)任主體的誠實信用情況，使之與現(xiàn)實市場信用環(huán)境同步。作為具體實施監(jiān)督管理的質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)，對于監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的符合不良行為記錄的違法違規(guī)事實，應(yīng)賦予其對責(zé)任主體進行不良行為記錄的權(quán)利。

2.4 實現(xiàn)工程質(zhì)量監(jiān)督與行政執(zhí)法一體化

國務(wù)院在《質(zhì)量發(fā)展綱要(2011～2020)》中提出了質(zhì)量監(jiān)督管理法治化的建設(shè)目標，指出要加強執(zhí)法隊伍建設(shè)，規(guī)范執(zhí)法行為，完善質(zhì)量法制監(jiān)督制度，這為工程質(zhì)量監(jiān)督與行政執(zhí)法一體化提供了政策支持。

行政執(zhí)法完善了當(dāng)前水利建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督制度。浙江省各級水行政主管部門雖作為行業(yè)建設(shè)質(zhì)量執(zhí)法主體，但目前并未組建相應(yīng)執(zhí)法機構(gòu)及執(zhí)法隊伍。水行政主管部門使用的吊銷資質(zhì)、責(zé)令停工等手段，其實質(zhì)已屬行政處罰范疇，但在調(diào)查取證及結(jié)果處理等環(huán)節(jié)，并未履行法定程序，可能出現(xiàn)違規(guī)執(zhí)法的情況。

從機構(gòu)特征而言，工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)完全具備委托執(zhí)法組織所應(yīng)具備的相關(guān)條件，特別機構(gòu)本身具有技術(shù)檢查的能力和優(yōu)勢。水利工程質(zhì)量監(jiān)督和行政執(zhí)法一脈相承，兩者是工作上的自然銜接和延續(xù)，是一種必要且有效的政府監(jiān)管手段。它減少了質(zhì)量隱患處理的滯留和拖延，可大幅提高偷工減料等違法成本，對參建主體的違法違規(guī)行為能起到有效的警示和威懾作用，能有力地推動水利建設(shè)市場健康良性發(fā)展。

3 結(jié) 語

浙江省基層水利工程質(zhì)量監(jiān)督能力建設(shè)，須充分發(fā)揮基層質(zhì)量監(jiān)督人員的主觀能動性，以質(zhì)量監(jiān)督法治化建設(shè)推動監(jiān)督機制的健全與完善，切實發(fā)揮信用評價和行政執(zhí)法兩大監(jiān)管手段，確保水利工程建設(shè)質(zhì)量健康有序發(fā)展。◆

1 浙江省人民政府.浙江省水利發(fā)展十二五規(guī)劃[R].

2 浙江省人民政府,水利部.浙江省加快水利改革試點方案[R].

3 中華人民共和國國務(wù)院.質(zhì)量發(fā)展綱要(2011～2020)[R].

Initial Discussion of Zhejiang Grassroots Water Conservancy Project Quality Supervision Capacity Building

SHE Chun-yong

(ZhejiangWaterConservancyandHydropowerEngineeringQualityandSafetySupervisionandManagementCenter,Hangzhou310012,China)

Zhejiang livelihood water conservancy project construction is rising in recent years. A lot of small and mini-type water conservancy projects are implemented in large scope. Grassroots water conservancy project quality supervision mechanism faces arduous tasks and new challenges. Reinforcement of grassroots water conservancy project quality supervision and management capacity building has become an important issue. The author utilizes practical condition of Zhejiang, and proposes own opinions and suggestions for grassroots quality supervision and management capacity building.

grassroots; water conservancy project; quality supervision; capacity building

TV512

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1005-4774(2014)06-0037-03