工會職能的法治思考

張家宇

(安徽理工大學 法學研究所，安徽 淮南 232001)

一、案例與問題的提出

2003年7月，原中科院半導體所一員工狀告該所工會，要求半導體所工會退還他4年交納的會費15.84元，理由是工會違約，沒有履行維護他權益的職責。此案成為新中國成立后職工狀告工會第一案。2004年8月，原廣州市兒童公園12名職工，狀告該單位工會主席在職工利益被侵害時不作為。2005年初，重慶長安汽車股份有限公司的83名職工欲起訴市總工會不給他們出具“困難證明”。*案例來源中國法院網：http://old.chinacourt.org/html/article/200503/28/156032.shtml。沃爾瑪深圳香蜜湖分店收銀員王亞芳到香港參加勞工維權培訓，歸來后數日即被單位解聘。2013年6月，王亞芳起訴沃爾瑪深圳香蜜湖分店工會。理由是該店工會在用人單位單方解除勞動合同的整個過程中沒有盡到應盡的義務，未盡“娘家”責任。*案例來源中國新聞網：http://finance.chinanews.com/cj/2013/07-24/5076847.shtml。

以上案件涉及工會不作為及其法律責任問題，引發我們對工會職能的法治思考。工會職能即工會的職責與功能。本文擬從工會的應然職能、法定職能、實然職能三個層面，探討我國工會的職能問題。

二、工會的應然職能

世界上最早的工會組織是1818年蘇格蘭格蘭斯哥織布工人成立的工會，隨后其他工業發達國家相繼出現了工會。[1]資本主義國家的工會經歷了禁止、限制、承認三個階段。以1871年英國頒布的《工會法》為標志，工會最終獲得合法地位。第二次世界大戰以后，工會組織在西方國家普遍獲得合法地位。1920年11月21日，中國共產黨領導的第一個工會組織——上海機器工會宣告成立，其宗旨是：謀本會會員的利益，除本會會員的痛苦。*資料來源勞動報：http://house.ifeng.com/news/detail_2011_05/23/6575549_0.shtml。

從工會產生發展的歷史看，它是工人階級加強內部團結、集中斗爭力量、維護自身利益而自愿組成的社會團體。工會的應然職能至少包括四項：一是維權職能。工會團結領導工人，為權利而斗爭，這是工會誕生的緣由和發展的不竭動力。二是監督職能。工會作為社會團體力量，一方面監督用人單位是否守法，另一方面監督政府是否維護勞動者的權益。三是服務職能。工會為會員和勞動者服務。工會是會員之家，是勞動者之友，原則上講，工會應竭盡所能為會員和勞動者提供更多更好的服務。四是自律職能。工會獲得生存，獲得政府和社會認可，必須自身守法，同時教育會員和勞動者依法維權。以上四項職能中，維權職能是工會最基本、最核心的職能，其他職能都是這一職能的拓展和延伸。

三、工會的法定職能

根據我國《工會法》，有人把我國工會的法定職能概括為以下四項：一是維護職能。工會具有維護職工合法權益的基本職責。二是參與職能。三是建設職能。工會引導廣大職工群眾參加建設和改革，努力完成經濟和社會發展任務，積極推動社會經濟效益和生產力的提高。四是教育職能。[2]有人把我國工會的法定職能概括為以下四項：維權職能、參與職能、組織職能和教育職能。[3]以上兩種觀點比較有代表性。筆者認為，根據我國《工會法》規定和工會作為社會組織的特性，第二種觀點更加科學合理。

根據我國《工會法》《勞動法》《勞動合同法》的規定，筆者認為，我國工會的法定職能有以下八項：一是維權職能。《工會法》第6條規定：“維護職工合法權益是工會的基本職責。”二是參與職能。《工會法》第33條規定，工會有權參與直接涉及職工切身利益的法律、法規、規章、政策的制定。第38條規定，工會有權參與本單位有關工資、福利、勞動安全衛生、社會保險等涉及職工切身利益的討論。三是組織職能。《工會法》第5條規定，工會組織職工依法行使民主權利，參與管理國家事務、管理經濟和文化事業、管理社會事務。第6條規定，工會組織職工參與本單位的民主決策、民主管理和民主監督。第31條規定，工會組織職工開展群眾性的合理化建議、技術革新活動，組織職工開展文娛、體育活動。四是監督職能。《勞動法》第88條規定：“各級工會依法維護勞動者的合法權益，對用人單位遵守勞動法律、法規的情況進行監督。”五是服務職能。《勞動合同法》第6條規定：“工會應當幫助、指導勞動者與用人單位依法訂立和履行勞動合同。”《工會法》第6條規定，工會必須關心職工的生活，幫助職工解決困難，全心全意為職工服務。第29條規定：“縣級以上各級總工會可以為所屬工會和職工提供法律服務。”六是勞動爭議處理職能。《工會法》第28條規定：“工會參加企業的勞動爭議調解工作。地方勞動爭議仲裁組織應當有同級工會代表參加。”七是教育職能。《工會法》第5條、第7條規定，工會教育職工依法行使民主權利，不斷提高思想道德、技術業務和科學文化素質。八是協助職能。《工會法》第5條規定，工會應協助人民政府開展工作，維護國家政權。第27條規定，單位發生停工、怠工事件，工會應協助單位做好恢復生產與工作秩序的工作。

以上八項工會法定職能中，維權職能、參與職能、組織職能、監督職能是工會的主要職能，服務職能、勞動爭議處理職能、教育職能、協助職能是工會的次要職能。需要強調的是，維權職能是工會的核心職能，也是最重要的職能。

四、工會的實然職能——以高校工會為例

(一)高校工會職能存在的主要問題

1.工會職能定位模糊

工會究竟應代表誰的利益？我國《工會法》和《中國工會章程》規定非常明確：工會代表會員和職工的利益。然而部分高校工會定位不夠準確：有的學校領導甚至工會主席認為，工會首先要維護學校的利益，其次才是維護教職工的利益；有的高校把工會視為校黨委的一個工作部門，黨群工作不分；有的高校工會主席把學校黨政領導是否滿意作為工作好壞的主要評價標準。總之，部分高校工會淡忘了使命，背離了職責，把自己定位為高校的管理機構，喪失了維護教職工合法權益的基本職能。因此，教職工與學校發生辭職、辭退等爭議，或受到學校不公正對待，極少選擇向工會求救。

2.工會職能主次不分

高校工會的核心職能是維權，這客觀要求工會的主要工作應當是：代表教職工與學校在平等協商的基礎上制定勞動合同(聘用合同)，幫助和指導教職工簽訂勞動合同(聘用合同)，發生勞動爭議時，代表教職工與學校溝通交涉；組織教職工討論學校提出的與教職工利益直接相關的福利、校內分配實施方案以及相應的教職工聘任、考核、獎懲辦法，落實教職工代表大會的職權，保障教職工代表大會代表的權利；組織教職工參與學校的民主決策、民主管理和民主監督；保障教職工的知情權、參與權、表達權、監督權的實現。但在現實中，許多高校工會把工作重點放在了搞活動、辦福利上面，對真正需要履行的維權職責撒手不管，被教職工戲稱為“娛樂工會”“福利工會”。

(二)原因分析

工會的實然職能之所以存在以上問題，原因是多方面的，其中工會不獨立是主要原因。工會的人員、經費不獨立，受制于單位，不能對單位的行政管理權形成有力制約。很多工會主席由單位黨組織任命，不是由工會會員直接選舉產生。《工會法》第41條規定，企業、事業單位、機關工會委員會的專職工作人員的工資、獎勵、補貼，由所在單位支付。第42條規定，工會經費的來源之一是單位的撥款。許多企業的工會主席是經營者的雇員，他們的命運由經營者控制，在處理勞資糾紛時，他們很難義無反顧地站在勞動者的立場上，以致出現了工會主席代表企業出庭和職工打官司這樣荒唐的鬧劇。在高校，工會主席由校黨委任命，升遷去留主要由校領導決定，出于自身利益考量，他們不敢也不愿依法理直氣壯地為教職工維權。

五、完善工會職能的法治路徑

(一)加強工會的獨立性

工會具有獨立性是其敢于維權的基本前提。[4]沒有獨立性，工會很難發揮其維權的核心職能。筆者建議在以下方面加強工會的獨立性：

1.工會機構、經費、人員獨立

一是工會機構獨立，成為獨立的法人。按照《基層工會法人資格登記辦法》，加快推進基層工會獨立建設步伐，使所有具備條件的基層工會都能取得法人資格。工會只有具有獨立的法人資格，才能與單位行政建立平等的法律關系。二是工會經費獨立。美國工會具有不得接受雇方給予的財政或其他方式支持的義務，英國工會的資金來源是工會成員，摒除了雇方對工會的經濟支持，日本工會具有不得接受雇主在財政上援助的義務。[5]138，162，193我國可以借鑒國外的做法，修改《工會法》，規定工會不得接受雇主(用人單位)在財政上的援助。三是人員獨立。修改《中國工會章程》第27條，規定基層工會主席、副主席由會員大會直接選舉產生。工會主席、副主席等工會專職工作人員的工資、獎勵、補貼等，由所在工會支付。

2.改革工會的領導體制

改革工會的領導體制，將現行的工會受單位黨組織和上級工會雙頭領導改為單頭領導——直接由上級工會領導。上級工會建立黨組織，負責推薦、選拔、考察、管理基層工會的專職主席、副主席。單位黨組織與工會的關系由領導與被領導的關系改革為監督與被監督的關系。

(二)突出工會的主要職能

1.強化工會的維權職能

第一，工會應發揮在集體合同簽訂中的作用，代表職工在與用人單位平等協商的基礎上，簽訂集體合同。第二，加強對勞動者的勞動報酬權、職業安全權、休息權、社會保險權的保護。當前我國勞動者——特別是農民工法定權利受用人單位侵害非常嚴重，工會應重點予以保護。第三，加強對勞動者權利的救濟。《勞動法》第30條規定：“勞動者申請仲裁或者提起訴訟的，工會應當依法給予支持和幫助。”工會應給予勞動者何種支持和幫助？筆者認為，一是工會應向受害勞動者免費提供法律咨詢服務。二是工會應根據《工會法律援助辦法》，為受害勞動者無償提供代理仲裁、訴訟等法律服務。全國首例工會主席做員工代理人狀告沃爾瑪的案件，為工會贏得了聲譽，取得了很好的社會效果。*案件來源正義網：全國首例工會主席做原告代理人 員工狀告沃爾瑪一審勝訴http://news.jcrb.com/xwjj/200809/t20080926_76890.html。

2.加強工會的監督職能

(1)加強對用人單位的監督。監督的重點主要包括：用人單位是否依法與勞動者簽訂勞動合同，勞動合同內容是否合法，以及勞動合同的履行、解除情況；勞動者的勞動報酬權、職業安全權、休息權、社會保險權等法定權利實現情況。工會發現用人單位違反勞動法律規定，侵犯職工勞動權益的情形，應代表職工與用人單位交涉，或要求當地勞動保障部門依法處理。

(2)加強對政府的監督。監督的重點是：審議政府制定的直接涉及勞動者切身利益的法規、規章、政策的合法性；政府維護勞動者權益的職責履行情況，是否存在失職、瀆職、不作為現象。對于發現的政府工作人員的失職、不作為等違法情形，工會應向當地黨組織、人大或上級政府反映，要求依法問責。

(三)深化工會內部法治化治理

除民主選舉產生工會主席、副主席等工會干部外，工會還應實行考核制與問責制，實行工會經費收支公開制度。

1.考核制與問責制

誰來考核工會？應主要由會員——工會會員大會或者會員代表大會來考核，即工會工作好壞的評價主要應由會員說了算，而不應由單位黨組織或上級工會說了算。考核工會什么？根據工會職能，科學設計考核指標體系，重點考核工會的主要法定職能履行情況。工會的考核結果不合格怎么辦？對工會主席實行問責，問責的形式可以是警告、嚴重警告、撤換或者罷免。實行科學的考核制與嚴格的問責制，能夠有效解決工會失職、不作為等問題。

2.工會經費收支公開

工會經費的收支應向全體會員公開，保障會員的知情權、監督權。工會基層委員會的經費收支情況的公開，既要讓會員看得清，又要讓會員看得懂。當前應發揮工會經費審查委員會的職能，管住工會的“錢袋子”，既要讓工會經費“取之于民，用之于民”，又要讓工會經費支出公平合理。

(四)賦予工會起訴權和罷工權

美國工會有權以工會名義提起訴訟，并且以工會獨立財產承擔法律責任。[5]138我國《勞動合同法》第56條規定：“用人單位違反集體合同，侵犯職工勞動權益的，工會可以依法要求用人單位承擔責任；因履行集體合同發生爭議，經協商解決不成的，工會可以依法申請仲裁、提起訴訟。”工會除在集體合同爭議中具有原告資格外，在人數眾多的群體性勞動爭議中，還應被賦予擁有代表勞動者提起訴訟的權利。

罷工權是西方國家工會基本都享有的權利。我國1975年和1978年憲法規定公民享有罷工自由權，但1982年的憲法取消了罷工自由。罷工盡管是一種極端的維權方式，卻也是一種極有效的維權方式。是否賦予工會罷工的權利，取決于政府對自由與秩序兩者價值的權衡。秩序優先、“穩定壓倒一切”的思維方式自然禁止罷工權；自由優先、人權保障的價值取向會允許罷工權。筆者認為，罷工權是一把雙刃劍，賦予工會罷工權，并依法規范約束，利大于弊。在當前我國勞動者尤其是像農民工這樣的弱勢勞動者，其勞動權受到侵害非常嚴重的情況下，罷工權對強勢的用人單位是一種制約，對政府權力——典型的如不作為——也是一種制約。

(五)構建多元的工會組織

結社權是公民的基本人權。《世界人權宣言》第20條規定，人人有權享有和平集會和結社的自由。第23條規定，人人有維護其利益而組織和參加工會的權利。《公民權利和政治權利國際公約》第22條規定，人人有權享受與他人結社的自由，包括組織和參加工會以保護他的利益的權利。《經濟、社會和文化權利國際公約》第8條規定，人人有權組織工會和參加他所選擇的工會，以促進和保護他的經濟和社會利益。[6]

我國應打破當前工會的完全壟斷地位，允許公民成立其他的工會組織，構建多元的工會格局，讓勞動者有更多的入會選擇。鼓勵工會在適度競爭中生存發展，更好地為會員服務。也許有人會擔心勞動者另行成立工會組織，有的工會可能異化為反黨、反社會主義、反政府的組織。其實，這種顧慮可以通過立法予以規制，讓工會活動在法制的軌道上運行。在荷蘭，政府并不干涉法人社團和基金會的設立，情況非常自由，但并沒有導致無政府或混亂的產生。[7]

六、結語

職工狀告工會，反映了勞動者維權的無奈，也反映了勞動者對工會的期許。我國勞動者權利保障不力的現實，要求工會由“娛樂工會”“福利工會”向“維權工會”轉型。強化工會的維權職能，客觀需要改革工會。而改革工會，首先需要改革政府。當前我國公民社會正在成長，政府要處理好與社會的關系，就應簡政放權，鼓勵社會自治，讓工會等社會組織在法治的軌道上自由發展，實現民主國家與社會組織的合作共贏。

[1]史探徑.中國工會的歷史、現狀及有關問題探討[J].環球法律評論,2002(2):163.

[2]鄒最東.工會四項主要職能[EB/OL].[2014-02-04].http://www.people.com.cn/GB/32306/33232/5363484.html.

[3]郭捷.勞動法與社會保障法[M].北京:中國政法大學出版社,2009:135.

[4]譚正航.論高校工會的獨立性[J].當代教育論壇(綜合研究),2011(9):105-106.

[5]李英.中外工會法比較研究[M].北京:知識產權出版社，2011.

[6]周少青.中國的結社權問題及其解決:一種法治化的路徑[M].北京:法律出版社,2008:216-217.

[7]〔荷蘭〕泰曼·J.范德普盧.荷蘭及其他西歐國家中結社自由的法律實施[M]//鐘瑞華，譯.〔英〕阿米·古特慢,等.結社:理論與實踐.吳玉章,等,譯.北京:生活·讀書·新知三聯書店,2006:402.