檢察機關偵查活動監督規范化探析

董 軍

(北京市順義區人民檢察院，北京 101300)

一、偵查活動監督概述

我國《刑事訴訟法》第106條第1項規定：“偵查，是指公安機關、人民檢察院在辦理案件過程中，依照法律進行的專門調查工作和有關的強制性措施。”偵查活動監督，即檢察機關對偵查機關(包括檢察機關自偵部門)的偵查活動是否合法進行的監督。囿于自身工作的局限性，在此，筆者僅以檢察機關偵查監督部門的偵查活動監督職能為基礎展開論述。

概括來說，偵查活動監督就是對偵查機關在偵破案件、查明案件事實過程中所實施的相關偵查活動(包括采取的強制性措施)是否合法以及是否超出法律的授權所進行的監督。[1]

一直以來，檢察機關偵查監督部門開展偵查活動監督的渠道主要是公安機關提請批準逮捕案件，即對偵查機關移送的以案卷材料形式呈現的案件結果進行審查與監督。隨著新《刑事訴訟法》實施的推進，各地檢察機關不斷探索偵查活動監督的新途徑、新方法，進一步拓展了監督范圍，豐富了監督方式，增強了監督效果。比如筆者所在的檢察院即通過“案件信息共享平臺”(簡稱“公檢平臺”)，將監督關口前移，扭轉了長期以來對公安機關提捕案件之外案件監督乏力的不利局面，詳細內容將在下文展開論述，在此不贅。

二、司法實踐中的偵查活動監督困境

長期以來，不論是對公安機關的偵查活動還是對檢察院自偵部門的偵查活動違法行為的監督，由于缺乏必要的剛性監督手段和措施，偵查監督部門的工作較難開展，監督效果難以保證，偵查活動監督職能并未得到充分和有效的履行。究其原因，除了與偵查機關配合制約機制不健全、工作銜接與配合不順暢等因素有關外，關鍵還在于偵查活動監督缺乏操作性強的實施規范，缺乏剛性的監督手段和制裁措施，以致形成當前“糾而不改，改而不變”的低成效困境。

(一)立法層面上的監督困境

1.操作性規定欠缺

由于偵查活動監督本身就是一項涵蓋廣泛的工作，故而法律法規對其規定不可能做到面面俱到，在進行偵查活動監督時就很難有明確的指引，也就不能做到依法準確監督。現行《刑事訴訟法》《人民檢察院刑事訴訟規則(試行)》對偵查活動監督的規定較為籠統，導致實踐中存在監督標準不統一、程序不完善、監督流于形式等問題。[2]特別是新增的監督事項規定更為原則，如《刑事訴訟法》第73條第4款規定“人民檢察院對指定居所監視居住的決定和執行是否合法實行監督”，第93條規定“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民檢察院仍應當對羈押的必要性進行審查。對不需要繼續羈押的，應當建議予以釋放或者變更強制措施”，但二者均未規定審查主體、審查程序、發現違法行為后的處理方式等具體措施，致使實踐中各地的處理方式不一，適用較為混亂。

2.糾錯機制不完善，缺乏后續制裁措施來促使偵查機關落實監督內容

目前，相關法律法規規定偵查監督的主要手段是向偵查機關發出《糾正違法通知書》或者檢察建議。根據《刑事訴訟法》的規定，人民檢察院如果發現公安機關的偵查活動有違法情況，應當通知公安機關予以糾正，公安機關應當將糾正情況告知人民檢察院。按照《人民檢察院刑事訴訟規則(試行)》第388條的規定，人民檢察院提出的糾正意見不被接受的，應當向上一級人民檢察院報告，并抄報上一級公安機關。監督手段的匱乏使得相當部分的偵查活動違法行為游離于正式法律文本的監控之外，大量地采用口頭警告式的糾正違法難以收到訴訟監督應有的價值功效。另外，由于檢察機關對偵查機關的偵查活動僅僅是一種監督關系，即使其對糾正違法建議置之不理，檢察機關也無計可施，更是大大限制了檢察機關偵查監督部門的工作熱情。

(二)實踐中面臨的困境

1.監督的滯后性和被動性

偵查監督部門進行偵查活動監督主要是針對公安機關提請批準逮捕的案件，通過閱卷、訊問犯罪嫌疑人、查看錄音錄像等來發現偵查活動中是否存在違反《刑事訴訟法》《公安機關辦理刑事案件程序規定》及其他相關規定的現象。然而，在大多數情況下，偵查機關只有在大部分偵查活動完成之后才進行提捕，故偵查活動監督多以事后監督為主，具有滯后性和被動性。而且由于偵監部門辦案期限較短，時過境遷，部分證據可能流失，即便發現存在違法的偵查行為而制發《糾正違法通知書》，因其損害后果已經造成，故而無法對結果進行及時有效的糾正。如刑訊逼供后留下的傷痕會慢慢消退、相關證人離開本地等，導致偵監部門工作人員不能及時有效發現并糾正偵查活動中的違法行為。

2.監督效果有限

公安機關對于檢察機關的監督存在一定的抵觸心理，一定程度上影響了監督效果。因為公安機關內部同樣有執法質量考評制度，書面糾正違法作為一種較為嚴重的執法質量問題，是考評的扣分重項，會在很大程度上影響其自身考核的成績，因而其內心并不愿意接受偵監部門向其發出的《糾正違法通知書》，但是迫于壓力而不得不進行整改。這從部分被監督對象的敷衍回復中可見一斑。

3.對自偵部門監督乏力

自新《刑事訴訟法》規定職務犯罪案件審查逮捕權“上提一級”以來，筆者所在檢察院偵監部門對本院自偵部門的監督明顯減弱。此前，筆者所在檢察院自偵部門多次就較為重大的職務犯罪案件主動要求偵監部門介入偵查引導取證，使得引導偵查成為偵辦職務犯罪的一種工作模式，取得了良好的辦案效果。但是，自《北京市人民檢察院偵查活動監督實施細則》(以下簡稱《實施細則》)施行以來，因自偵部門案件量少、缺乏溝通渠道等方面的原因，筆者所在檢察院偵監部門與自偵部門聯系較少，至今未對自偵部門進行過偵查活動監督。*參見北京市順義區人民檢察院偵監部門對《北京市人民檢察院偵查活動監督實施細則》施行情況調研報告。

4.檢察機關內部相關部門對偵查活動監督缺乏必要的協作配合，體系不健全

比如，公訴部門、監所部門在工作中亦負有偵查活動監督職責，然而各部門多各自為戰，缺少溝通，沒有形成利于監督協調的運作體系，信息不能共享、不能及時反饋。[3]筆者所在檢察院甚至出現過針對偵查機關的一項違法行為，多部門多次向其制發《糾正違法通知書》，致其無所適從的尷尬局面。

5.以考核為中心，監督方式過于單一

當前，考核要求大于實際工作的形式主義苗頭漸顯，一切工作圍繞考核進行，使得許多好的行之有效的工作思路、方法被棄置，比如針對辦案中發現的公安派出所的違法行為制發綜合性的通報，既能減輕書面糾正違法給民警帶來的處分等不良影響，又能讓對方樂意接受。但是，因為這種通報未規定在上級檢察院考核限定的幾種形式中，所以基層檢察院偵監部門不得不將精力更多地放在發書面糾正違法、頻頻召開公檢聯席會議上，使得這種簡便、快捷、收效好的工作機制被忽視。

三、完善偵查活動監督工作的構思

新《刑事訴訟法》在賦予偵查監督部門更大的職責的同時，也對偵查監督工作提出了更高的要求。最高人民檢察院偵查監督廳廳長萬春提出：要進一步推進偵查監督工作改革，大力推進偵查監督業務檢務公開，探索完善公開聽取意見的審查方式，進一步推動審查逮捕程序向訴訟化轉變；完善捕訴、捕偵銜接機制，加強相互制約，形成監督合力；改革完善業務考評機制，促進偵監工作科學發展。[4]萬春廳長的要求指明了偵查監督部門今后的工作重點，對于改革創新監督方式、強化監督力度和不斷提升監督實效具有重要的指導意義。在此，筆者擬結合所在市檢察院及本院的工作情況，進一步厘清偵查活動監督工作思路。

(一)完善制度，依法履職

因為無論是立法機關還是司法機關均未對開展監督的主體、程序、方式、后續工作等作出明確規定，而且在司法實務中各地的做法也不相同，故而應統一出臺偵查活動監督工作方面的實施細則。2013年12月24日，北京市人民檢察院專門出臺了《實施細則》，并附有《偵查活動具體違法情形的認定標準和糾正方式》；2013年12月24日，北京市人民檢察院出臺了《北京市檢察機關關于羈押必要性審查工作的規定(試行)》，從內涵、不同階段的審查部門、審查標準和方式、工作程序、風險評估及答復當事人等幾個方面作出了較為明確的規定。這幾個地方文件的出臺給較為混亂的偵查活動監督工作劃定了較為明確的標準，一定程度上促進了偵查活動監督的規范化。但是通過2014年上半年對《實施細則》的落實情況來看，仍然存在一些問題，需要上級部門在征集各下級檢察院反饋意見的基礎上，認真調研借鑒其他省市的先進經驗進行修訂，使偵查監督部門能夠“有法可依”，認真履職，不斷推進偵查活動監督工作規范化、精細化。

(二)關口前移，多方施治

1.完善“適時介入、引導偵查”機制

偵查活動監督應當是對偵查活動全過程、全方位的監督。而檢察機關監督的滯后性，使得提前介入偵查活動成為檢察機關更好地對偵查活動進行及時有效監督的一種選擇。最高人民檢察院亦明確提出要“建立和規范適時介入偵查、引導偵查取證、強化偵查監督的工作機制”*參見第九屆全國人民代表大會第五次會議審議通過的最高人民檢察院檢察長韓杼濱所作的《最高人民檢察院工作報告》。。從筆者所在檢察院當前的司法實踐出發，筆者認為,要明確適時介入的案件類型，主要應包括如下幾類：(1)在本地區有重大影響的嚴重危害社會治安案件；(2)疑難、復雜案件，新罪名、新類型案件；(3)涉及破壞環境、食品藥品安全等危害民生的重大案件；(4)涉眾型經濟犯罪等可能引發群體信訪的案件；(5)其他在本地區有重大影響，檢察機關和公安機關經協調后認為確有必要適時介入的案件；等等。而要保障該項機制的落實，應與偵查機關建立定期聯系制度，以確保檢察機關能及時介入案件的偵查：一要定期召開公檢聯席會議，協調相關工作；二要完善受案、立案備案制度，及時掌握案情信息。

2.延伸監督觸角，通過基層隊所向上反饋

為確保基層執法規范化、制度化，筆者所在的檢察院通過開展走訪、座談，在實地調研的基礎上，延伸監督觸角，積極推進一隊一所專項工作，現已與某派出所、某經濟犯罪偵查大隊簽訂了《開展法律監督的工作辦法》，通過明確工作原則、監督范圍、內容、監督方式、協調配合方式等，重點進行立案、偵查活動等的監督以及提前介入偵查活動，為該項工作的開展提供扎實的制度保障。目前，通過該項機制對公安機關的偵查活動進行了有效的跟蹤監督。

3.探索新型監督渠道，依托“公檢平臺”最大限度地構建嚴密的監督網絡

如筆者所在的檢察院與公安機關聯合創建了“公檢平臺”，依托“公檢平臺”將公安機關對違法人員的處理情況，包括行政拘留、刑事拘留、取保候審以及措施變更，全部納入監督范疇，扭轉了長期以來對公安機關提捕案件之外的案件失去監督的不利局面，及時發現并糾正刑事犯罪被作行政處罰、取保候審應追究而銷案等降格處理情況，及時發現案件背后是否存在職務犯罪線索，等等，目前已取得較好效果。

(三)多管齊下，強化監督

1.個別分析，對癥施治

按照對《刑事訴訟法》《人民檢察院刑事訴訟規則(試行)》《公安機關辦理刑事案件程序規定》違反程度的不同，偵查活動違法行為一般可分為輕微違法行為與嚴重違法行為，對兩種情形的處理方式也應有所區分。目前筆者所在檢察院偵監部門區分不同情形建立了口頭糾正輕微違法行為登記制度、書面糾正嚴重違法行為登記制度以及涉嫌職務犯罪線索移送制度。首先，對于偵查活動輕微違法行為實行口頭糾正，并由內勤每月進行登記備案。對于當月內多起案件出現相同或者類似的偵查活動違法行為的，向公安機關制發《偵查活動違法情況通報》；對于同一派出所偵查活動中存在多項違法行為的，向該派出所制發《公安派出所偵查活動違法情況通報》。其次，對于應當進行書面糾正違法的，由案件承辦人制發個案監督或者綜合監督的《糾正違法通知書》，送達相關責任部門，責令其限期整改并及時回復，然后由內勤統一進行備案登記。再次，對于有嚴重違法行為的偵查人員，繼續承辦案件將嚴重影響訴訟公正進行或者可能涉嫌職務犯罪的，筆者所在檢察院一般采取向辦案單位發《糾正違法通知書》，同時向瀆檢部門移送涉嫌職務犯罪線索的方式進行監督。

2.內外聯系，綜合治理

適時建立公安機關、人民法院以及檢察院內部各部門的合理聯系，發揮各種積極因素開展綜合治理。可以通過定期召開聯席會議的方法，統一對捕后變更強制措施的不同認識，通過及時的提示、檢察建議、《糾正違法通知書》等方式完善監督。對于疑難或重大案件的變更，必要時可以采取捕后變更強制措施聽證制度。[5]

3.統籌兼顧，全面監督

自偵部門由于辦案緊張、保密等原因，不想讓偵監部門過多插手，而且因為同屬一個單位，如果過多干預，則會影響彼此間的關系，故而自審查逮捕權“上提一級”以來，各院很難開展對自偵部門的監督。上級檢察院偵監部門應適時與反貪、反瀆等自偵部門進行協調，明確應當由區縣檢察院對自偵部門偵查活動進行監督的介入時間、監督重點、調查核實程序、審批程序等事宜，既不影響自偵部門的辦案，又能真正履行監督職能。

(四)建立后續跟蹤監督機制

為應對當前監督落實不到位的困境，防止監督流于形式，增強監督實效，需要完善偵查監督中的糾錯機制和制裁手段，賦予偵查監督部門對違法行為的強力制裁手段，變弱勢監督為強勢監督。最高人民檢察院明確提出要“強化檢察機關的偵查監督權，賦予檢察機關對違法的立案活動、偵查活動的糾正權和處分權”[6]，因此，首先，檢察機關應當建立詳細的監督檔案，記錄監督時間、訴訟過程和處理結果。從案件線索受理、審查和調查到最終處理結果，由專人跟蹤監督。檢察機關有權定期或不定期地查閱偵查機關的偵查卷宗，掌握案件進展情況。[7]其次，賦予偵查監督部門強制執行力和制裁手段，對拒不接受監督的單位和個人行使建議處分權和實體處分權。對于偵查人員多次違法的或違法造成嚴重后果已涉嫌瀆職犯罪的，依法追究其刑事責任。[3]

(五)完善考核評價體系

作為一種督促激勵機制，對偵查活動監督工作考核成績的高低也能反映出本項工作的開展情況，而建立一套科學完善的考核評價體系對于規范監督行為、完善監督責任和提升監督實效尤為重要。要按照監督數量、質量、效果相統一的原則，探索建立更為科學合理的考評體系。筆者建議在制定考核標準時，多了解不同區縣檢察院開展實際工作的情況，將一些好的經驗、做法、形式吸納進考核體系，以更好地推進偵查監督工作。

[1]劉飛.論我國檢察機關偵查活動監督的缺陷和完善[D].保定：河北大學,2011.

[2]元明,朱榮力.修改后刑訴法新增偵查活動監督工作實證研究[J].人民檢察,2014(5):51.

[3]傅熔.淺談偵查監督活動存在問題及對策[J].法制與經濟(中旬刊),2011(6)：13，16.

[4]萬春.發揮偵查監督職能，服務全面深化改革[J].人民檢察,2014(1):43.

[5]劉靜,李唐.偵查監督的困境與重構——以捕后變更強制措施為視角[J].山西省政法管理干部學院學報,2011(1):49.

[6]朱大強.中新社綜述：強化監督是檢察體制改革之要務[EB/OL](2003-06-13).http://www.chinanews.com/n/2003-06-13/26/313478.html.

[7]張海龍.論我國偵查監督制度的完善[D].合肥：安徽大學,2011: 21.