水管體制改革遺留問題分析及解決措施

范玲娟

(甘肅省水利廳討賴河流域水資源管理局，甘肅 酒泉 735000)

水利工程是國民經濟和社會發展的重要基礎設施。新中國成立以來，我國興建了一大批水利工程，形成了數千億元的水利固定資產，初步建成了防洪、排澇、灌溉、供水、發電等工程體系，在抗御水旱災害，保障經濟社會安全，促進工農業生產持續穩定發展，保護水土資源和改善生態環境等方面發揮了重要作用。但是，水利工程管理中存在的問題也日趨突出，主要體現在:水利工程管理體制不順，水利工程管理單位(以下簡稱水管單位)機制不活，水利工程運行管理和維修養護經費不足，供水價格形成機制不合理，國有水利經營性資產管理運營體制不完善等。這些問題不僅導致大量水利工程得不到正常維修養護，效益嚴重衰減，而且對國民經濟和人民生命財產安全帶來極大隱患，如不盡快從根本上解決，國家相繼投入巨資建設的大量水利設施也將老化失修、積病成險。基于上述問題和原因，2002年9月，國務院批轉了《水利工程管理體制改革實施意見》，對水管體制改革作出了全面安排和部署。

根據《國務院辦公廳轉發國務院體改辦關于水利工程管理體制改革實施意見的通知》(國辦發〔2002〕45號)，2003年4月，甘肅省人民政府批轉印發了《甘肅省水利工程管理體制改革試點工作指導意見》(甘政辦發〔2003〕31號)，在改革試點的基礎上，2004年12月，省政府又印發了《甘肅省水利工程管理體制改革方案》(甘政辦發〔2004〕147號)，標志著甘肅省水管體制改革在全省范圍內全面推進。

1 討賴河流域水管體制改革情況

1.1 流域管理機構情況

討賴河流域地處河西走廊中部，屬河西內陸河地區黑河流域中西部子水系。甘肅省水利廳討賴河流域水資源管理局(以下簡稱討賴河管理局)為甘肅省水利廳直屬的具有水行政管理職能的縣級事業單位，統一管理討賴河流域甘肅省境內的水資源和河道，并具體承擔向流域內嘉峪關市、酒泉市肅州區、金塔縣、農墾邊灣農場和酒泉鋼鐵集團公司調配水資源的任務。討賴河管理局直接管理的共用骨干水利工程有:討賴河渠首引水樞紐工程——大(Ⅱ)型水閘，總長度52km的南、北總干渠及78座渠系建筑物等。固定資產總值為2950.9萬元。

1.2 流域管理機構沿革

討賴河流域管理機構前身為酒泉地區討賴河流域水利管理處(以下簡稱討管處)。1962年初，成立討賴河系灌溉管理處，主要負責協調、監督酒泉(現肅州區)、金塔兩縣間均水;1964年6月，酒泉專員公署按照甘肅省委、省人委通知要求，成立了討賴河流域管理處，隸屬專區水利局，主要負責上下游和左右岸合理分水、所管工程控制運用和維修養護，并審批所屬各灌區工程維修養護計劃，流域內灌區實行統一管理;1974年10月，灌區下放;1976年，根據酒泉地區革委會、嘉峪關市革委會文件精神，成立討賴河流域水利管理委員會，討管處為該委員會的常設辦事機構，流域機構主要負責貫徹黨的方針政策、上級業務部門的指示和有關決定，統管流域水量分配，共用引水工程的管理檢修等;1998年7月，經省政府同意，討管處劃歸省水利廳領導，更名為甘肅省水利廳討賴河流域水利管理局;2007年完成水管體制改革;2010年更名為甘肅省水利廳討賴河流域水資源管理局。

1.3 水管體制改革試點情況

2003年4月，討賴河管理局被甘肅省政府列為全省31家水利工程管理體制改革試點單位之一，并被確定為3家省級試點單位之一;2005年5月，又被省人事廳、省編辦確定為全省事業單位改革試點單位之一。至2007年4月，管理局雙重改革試點實施工作基本完成，改革取得了階段性成果。

通過水管體制改革，確定了準公益類水管單位性質，按照精簡、高效的原則，核定編制70人(其中公益性人員30人，經營性人員40人)，比改革前減少編制10人，落實了公益性工作人員經費，初步建立了社會保障機制，引入了競爭激勵機制，實行了全員聘用制，完成了單位內部機構和人事制度改革。

2 水管體制改革取得的成效

一是通過水管體制改革，重新賦予流域管理機構新的職責，進一步明確了討賴河管理局是具有水行政管理職能的流域管理機構;二是確定了單位性質，管理局性質由自收自支事業單位確定為準公益類水管單位，經費實行差額補貼;三是按照精簡、高效原則，重新核定編制，劃分了公益性和經營性工作人員;四是依據主要職責和有關規定，進一步優化和科學合理設置內部機構;五是深化內部制度改革，引入競爭激勵機制，實行全員聘用制，初步建立了社會保障機制;六是落實了公益性工作人員經費，公益性工作人員經費由省財政全額供給。

鑒于當時我省水管體制改革試點工作實際情況，依據《甘肅省人民政府辦公廳批轉省水利廳關于討賴河流域管理局管理體制改革實施方案的通知》(甘政辦發［2006］120號)精神，管理局最終定性為事業性質的準公益類水利工程單位，經費實行差額補貼。經費來源為:公益性工作人員經費由省財政全額供給;經營性工作人員經費、日常維修養護經費由討賴河管理局自行負擔，更新改造費用在折舊資金中列支，不足部分按項目管理程序申報。

由此可見，處在當時特定時期，流域機構水管體制改革公益性經費只有30名公益性工作人員經費，未列任何工程維修養護經費。

3 水管體制改革后遺留及存在的問題

水管體制改革雖然取得了一定成效，但改革后也存在和遺留有一定的問題:一是準公益類的水管單位性質與流域管理機構的法律地位和屬性不完全適應，流域管理機構的水行政管理職能未能得到充分的發揮;二是公益性人員與經營性人員劃分不盡合理，公益性工作人員只占全部工作人員的少數，與管理局主要承擔的公益性職能不相符;三是將全部水利工程資產劃分為經營性資產，水管體制改革公益性經費只有30名公益性工作人員經費，堤防工程和引輸水共用骨干工程維修養護和更新改造無穩定經費來源;四是水費收入不足，管理運行困難，一方面水費經1999年、2001年兩次核定審批過后，由于多種因素，一直未進行重新核算和調整，另一方面用水單位以水費不到位為理由，只認可1999年核定的水費，致使核定的水費不能足額到位。

上述問題，使得流域機構在履行水行政管理職能、保障水利工程設施正常運行維護等方面面臨諸多困難和矛盾，在一定程度上制約了流域機構的良性運行和發展，亟需對水管體制改革后存在的問題認真進行分析和加以解決，并最終建立完善的流域水利工程管理體制和良性的水管單位管理運行機制。

4 解決改革遺留問題的對策和措施

4.1 結合新時期經濟社會發展要求，進一步深化水管體制改革

根據當前國民經濟社會發展戰略、新時期水利工作方針以及現代水利發展需要，進一步深化水管體制改革，繼續以中央、全省水管體制改革精神為指導，把實現人水和諧、水資源可持續利用、水工程良性運行作為水利管理的主要目標，通過合理的體制機制創新，實現有限水資源的優化配置、合理保護和高效利用，實現水利工程設施高效管理、運行和維護，促進國民經濟的可持續發展［1］。

4.2 注重內因與外因的變化，加強水管體制改革與相關制度銜接

水利管理體制改革，不僅要著眼于水利管理體制的內部建設，還要著眼于外部環境及其他相關制度的建設，尤其要關注國家政治經濟體制改革進程，將水利管理體制變革全面納入服務于國民經濟社會發展宏觀大局的軌道，做好與相關管理制度的相互銜接［2］。多種措施并舉，在建立健全完善水法規體系、建立節水型社會、實行最嚴格水資源管理制度等方面，為深化水管體制改革創造有利條件和良好外部環境。

針對討賴河流域管理體制和運行機制等方面存在的問題，加強對話交流機制、利益共享與補償機制建設，要通過省水利廳積極向省編辦、省人社廳、省財政廳等相關部門匯報和溝通，在取得理解和支持的基礎上，力求在事關加快水利改革和發展大局的單位定性、公益性人員、資產劃分及經費來源等問題上取得突破。

4.3 加快流域管理立法進程，為流域機構重新分類定性提供法律支撐

水管單位準確分類定性是解決長期以來水管單位性質不清、管理體制不順、財政支付政策不明、經費來源不暢和政策保障不力等問題的前提和基礎。水管體制改革的目的之一，就是要各級政府和財政主管部門承認水利工程的基礎性和社會公益性，把水管單位的公益性支出納入公共財政［3］。

根據《中華人民共和國水法》及《甘肅省實施〈中華人民共和國水法〉辦法》(2010年9月修訂實施)等法律法規和省政府、省編辦、省水利廳授予討賴河流域管理機構的職責，討賴河管理局應為具有法律授權的流域管理機構，主要承擔水行政管理等公益性職能，具體負責討賴河流域內水資源管理、調配、河道管理及堤防維護、共用骨干工程管理維護等任務，直管工程不具有經營性性質。從現階段流域機構的性質及履行的職能來看，管理局職責具有很強的公益性。管理局承擔的職責及單位性質與實行財政全額撥款的甘肅省水利廳石羊河流域管理局基本相似。因此，應充分借鑒相關流域機構已有的經驗，進一步理順管理局職責和性質，重新分類定性流域機構為純公益性水管單位。與此同時，應緊緊抓住《甘肅省討賴河流域管理條例》已列入省人大立法調研計劃的有利時機，在法律法規層面上對流域管理機構職能和屬性作出具體、明確界定，為深化水管體制改革、重新分類定性提供法律支撐和政策保障。

4.4 以加快水利改革發展為契機，進一步強化流域機構管理職能

為深入貫徹2011年中央一號文件、中央水利工作會議精神和甘肅省委省政府關于加快水利改革發展的實施意見，討賴河管理局應緊緊抓住水利部將甘肅省列為全國加快水利改革省級試點的重大機遇，按照水利部、省政府審定的《甘肅省加快水利改革試點方案》要求，從制約流域水利改革發展的重點領域和關鍵環節入手，創新建設管理體制，深化運行管理改革。在新一輪全省水利改革試點過程中，要著力加強防汛減災、抗旱服務、建設管理、安全監督、基層水利站(所)等公共服務建設，通過全省水利改革試點，進一步強化流域管理機構水行政管理和純公益性職能。

4.5 重新劃分公益性人員和公益性資產，足額落實兩項經費

結合流域管理實際情況及《甘肅省加快水利改革試點方案》要求，應將管理局過去劃定的全體在職經營性人員(共40人)全部轉為公益性人員，按照原有經費來源渠道，公益性工作人員經費由省財政全額供給;退休人員經費(退休前為經營性人員身份的)從水費收入中列支或由財政撥付。

同時將水管體制改革時核定的綜合性固定資產及后期移交流域機構管理待核定的堤防工程固定資產，全部列為公益性固定資產。依據水管體制改革《水利工程維修養護定額標準(試點)》等相關規定，結合討賴河流域共用骨干工程實際，從管理局直接管理的滾水壩工程、渠道工程、水閘工程、隧洞工程、堤防工程、渡槽工程等6個方面對工程維修養護經費重新進行測算。建議工程日常維修養護經費由省財政會同省水行政主管部門按年度審核下達，經費不足部分通過申請省級小型農田水利建設經費、水資源費、防汛費等途徑解決;工程更新改造費用按項目管理程序申報。■

1 龐永興，吉超.淺談灌區水管體制改革［J］.陜西水利，2009(8):159-160.

2 鹿強 .水管體制改革探討［J］.現代農業科技，2010(06):272.

3 孟兆芳.淺談甘肅省水管體制改革［J］.甘肅水利水電技術，2003(4):258-260.