基于多中心治理理論的欽州港口物流發展模式探討

呂國清

（廣西外國語學院，廣西 南寧 530222）

1 欽州港口物流改變發展模式的必要性

伴隨著港口的發展，世界港口物流的發展模式逐步發生變化。 目前，世界典型港口物流的發展模式主要可分為三種：以香港港口為代表的私人企業管理發展模式， 以中國港口為代表的政府機構和國營企業管理發展模式和以新加坡港口為代表的各方共同管理發展模式（主要指政府、國有企業、私人企業共同進行管理）。以香港港口為代表的私人企業管理發展模式實際上是以市場為主體的管理模式，在該模式下，港口設施與設備由私人投資建設，并由私人經營管理和自由定價，港口的業務經營極少受到行政干預。 優點是官僚主義比較少、服務效率比較高，缺點是對香港港口的未來長期發展有所制約， 同時不能很好實現港城聯動。 以中國港口為代表的管理模式實際上是以政府為主體的管理模式， 在該模式下國家擁有港口并投資港口基礎設施及物流設施，港口的運作也是圍繞政府的計劃任務進行。優點是港口岸線相關資源國家擁有，有利于服務政府長期戰略發展，缺點是投資浪費、服務質量不高、效率低下，進而增加政府財政負擔。以新加坡港口為代表的各方共同管理模式實際上是以政府和市場為主體的管理模式，在該模式下，政府逐漸退出港口領域只負責投資港口基礎設施，而港口物流設施與設備由私人投資，港口在政府統一指令下由私人企業負責運作。 優點是提高了港口員工的服務意識和物流服務效率，同時減低了政府財政的負擔；缺點是容易出現政府妨礙和干涉私營企業的正常業務活動、 與私營企業爭利等情況。以上三種港口物流發展模式，或者是單一主體發展模式，或者是兩主體發展模式，都存在這樣那樣的問題，但是新加坡港口物流的發展模式相對來說較好， 但由于沒有監督也存在政府干涉私營企業的情況。 為此，本文引入多中心治理理論來嘗試為港口物流的發展模式提供新的建議， 尤其是廣西欽州港口是落后的地區港口， 在財政資金支持不足的情況下進行發展模式探索具有重大意義。

2 多中心治理理論

在多中心治理理論出現之前，公共事務治理理論主要有亞當·斯密的強調市場主導作用的市場理論及托馬斯·霍布斯的強調政府絕對主導作用的國家主權理論。 但市場治理及政府治理出現的失靈讓我們看到這兩種公共事務治理理論的明顯不足。“多中心” 治理理論正是在這兩個著名理論的基礎上發展而來的，它的核心是在完全私有化和完全國有化兩個極端之間，尋找非極端化的中間路徑及其他的多種治理方式， 并使之能在實踐中有效運用[1]。

“多中心”這一概念最初出現在邁克爾·博蘭尼的《自由的邏輯》一書中，邁克爾·博蘭尼在該書中將社會秩序分為一元秩序和多中心秩序。 所謂一元秩序是指社會的運轉完全靠上級命令、指揮與下級服從來維系，而在多中心秩序中，許多行為個體既相互獨立、又相互影響，他們在社會一般規則體系下追求自己的利益，找到各自的定位，實現相互關系的和諧，從而實現社會的運轉。 奧斯特羅姆夫婦借鑒邁克爾·博蘭尼的社會秩序理論創立了多中心治理理論。 該理論認為在治理主體上，社會公共服務提供主體是多元化的。 不但中央政府、地方政府可以提供社會公共服務，其他各種非營利性組織、企業、社會團體以及民眾在內的各主體，都可以通過不同形式行使主體性權力，共同參與社會公共事務的管理。 因此多中心意味著政府、市場、社會在公共事務管理中共同參與和共同治理，既要發揮政府的公正公平性、權威集中性的優勢，也要充分利用市場的反應快、效率高的優點以及社會組織的志愿性、利益超脫性與中介橋梁作用。

實現多中心治理模式意味著政府要在社會公共服務提供中轉變自身角色與任務。 多中心治理反對政府壟斷，但也并不主張政府退出公共事務管理領域， 而是要求政府在公共事務管理中的角色、任務以及治理方式應發生相應變化，以適應時代發展的需要[2]。

港口是準公共產品，為多中心理論的運用提供了前提。 根據多中心治理理論， 政府不再是提供港口公共產品和公共服務的唯一主體，其他各種非營利性組織、企業組織和社會組織只要得到社會公眾認可， 都可以成為提供港口公共產品和公共服務的主體。 這就使得不同形式的權利行使模式，如委托代理、中介行為、自愿者參與、社區群體活動，均可廣泛介入港口公共服務生產與供給過程之中。

3 基于多中心治理理論的欽州港口物流發展模式

3.1 明確政府在欽州港口物流治理中的引導作用

前期欽州港口因基礎比較薄弱、資金不足等問題導致自身吸引力比較弱，前期港口的開發主要還是依靠政府推動，主要表現在規劃產業布局和投資港口基礎設施建設上。 經過前期的推動，中期政府最重要的作用體現在調控引導功能上。 政府機制對欽州港口物流的調控作用主要體現在以下幾方面： 有效制定市場準入、經營、考核及退出等規則，完善市場調控體系；營造良好的法律、政策環境；構建合作平臺，制定協同共贏、利益均沾的協調機制。

3.1.1 規劃產業布局與基礎設施建設

港口行政管理部門應該對港口功能、岸線使用及港口布局的發展思路進行統一布局， 這樣在引進項目的時候就不會出現輕港口功能布局重生產性投入、輕港口經營重港口建設等現象。否則在港口總體規劃中就會出現各港口功能散而亂、小而全、布局重復與功能雷同的情況，不利于港口的統籌規劃和長遠發展，同時會增加基礎設施配套及港口管理的難度[3]。

交通部已經把港口設施分為非經營性基礎設施、經營性基礎設施和經營性設施三類， 政府的角色就是對各種設施的投資主體進一步明確，為租賃、BOT 等融資創造條件。 如在政府統一規劃的前提下，非經營性基礎設施主要由政府負責投資建設；對于經營性基礎設施政府可以以沿海灘涂為資源，通過合資、合作等企業行為進行圍堰、吹填、成陸，或者由合資企業進行港口公共基礎設施建設，或者將土地出租給重點項目經營單位，進行滾動開發；對于經營性設施可由碼頭承運人自己投資。

3.1.2 制定市場規則，完善市場體系

在引進市場供給主體時，為了保證供給的穩定性，在相關港口設施租賃談判階段，港口管理部門應加強市場準入管理，應重點考慮“入圍碼頭業務經營人”的資信情況、經營理念、管理水平、專業化程度及租賃后的業務發展思路，同時整個準入過程應該采取招投標方式。 這樣，引進的供給主體綜合實力會比較強，能保證港口發展的連續性，將最新的理念引入港口服務供給。同時為了保證服務的供給質量， 港口管理部門應該出臺定期考核港口服務供給主體的相關規定， 但是具體組織考核可以交由中介社會力量。

3.1.3 營造良好的法律、政策環境

在多中心治理的實施過程中，由于作為主體的“政府、社會需要、投資者和經營者”各自的追求不同，因此不可避免地存在相互之間的利益沖突，如出現投資者、經營者的逐利性與港口的公共服務性相左的情形。為了有效預防出現此種弊端，必須要引進和建立相應的法律制度來規范和約束各個主體的相關行為，以兼顧和控制各方的利益與行為。 因此，在制度的設計上，一方面要保障投資者和經營者的正當收益，防止出現不當行政干預，如政府應保護投資者對港口設施的占有、使用、收益、處分等權力； 另一方面要從法律制度上約束外來資本的單純逐利動機所產生的損害或改變港口公共服務屬性的現象， 確保多中心治理模式得以規范并有效實施。

3.2 市場是欽州港口物流治理的主導者

3.2.1 港口民營化，擴大港口物流服務公共產品供給

港口民營化是把多個私營企業引入港口物流服務公共產品供給市場中，從而形成有效的競爭。這種競爭既能擴大港口物流服務公共產品供給，又能促進港口物流事業的發展。 放寬市場準入就意味著允許更多的私人力量來提供港口物流公共服務，港口公共服務的供給也由政府單獨供給變成了多種提供者的共同供給，社會資本大量進入港口。

在這種情況下，要從多中心治理制度建設的角度考慮政府主體的責任和市場主體的責任， 即考慮政府應如何為企業參與港口物流服務提供激勵性、 公平性和制約性的制度體系和政策后盾，為企業創造更具有競爭性的環境和更寬松的投資環境。

3.2.2 積極發揮私營企業對港口物流服務供給的作用

應發揮私營企業對港口物流服務供給的作用，私人企業對促進欽州港口發展具有重要的積極影響。 私人港口運營企業與國有港口運營企業相比，其優勢在于組織機構簡單明晰、職工人數少、 運營管理通暢直接， 這就降低了私人企業正常運轉的難度，促進了企業內部的協調，企業在日常管理中能夠及時快速地解決各方面問題。私人港口運營企業的運作模式、運作能力能夠為港口物流服務供給市場帶來生機與活力， 為國有企業的經營管理提供相關經驗， 從而保證了港口物流服務供給市場秩序的穩定，保持了港口物流服務供給的持續供給，能夠促進港口物流事業長期的發展[4]。

3.3 社會中介組織是欽州港口物流治理的溝通者

3.3.1 社會中介組織作為“第三種力量”協調各方利益

由于港口物流服務供給各經濟主體之間存在著各自獨立的利益追求，因此彼此間有一些矛盾和摩擦是不可避免的。 但是對于這些矛盾和摩擦，一旦處理不及時或處理不當，就會轉變為彼此間的對立沖突， 甚至影響正常的港口物流經濟活動與港口物流公共利益的調適和均衡。 在這種情況下，作為“半官半民”的、不帶主觀色彩的社會中介組織在嚴格的法律法規約束下，一般能站在比較客觀、公正的立場上，以靈活的方式、積極有效的行為介入，有利于淡化矛盾，緩和沖突，使各種利益糾紛得以解決，相互關系得以轉化、協調。

3.3.2 增強社會組織與政府互動，構建參與平臺

在不同階段社會組織參與的內容有所不同：在港口物流的規劃階段， 社會組織參與的內容主要是參與港口物流需求的調查與分析，參與港口物流發展規劃方案的設計與制定；在港口物流的建設階段， 社會組織參與的主要內容是對相關港口物流建設項目可能產生的影響和問題提出建議， 監督建設單位的港口物流項目建設工作， 對港口物流項目建設中出現的問題及時進行反饋， 驗收建成項目的建設成果； 在港口物流服務的運營階段， 社會組織參與的主要內容是對港口物流服務的運行質量進行評議，對港口物流企業的運營服務進行考核，對港口物流的行政管理部門進行監督等。 無論哪個階段的社會組織參與都是政府相關部門與社會大眾互動的具體過程， 這種過程是切實保障公眾權益的過程。

4 小結

本文從多中心治理理論角度出發， 為欽州港發展資金不足、 發展動力不足等制約港口物流發展的問題提出了新的解決思路，即港口物流發展需要多中心的供給和治理。政府、市場、社會各方都是保障港口物流服務有效開展的供給治理主體。 港口管理部門要完善自身的推動作用，在港口物流的規劃、投入、建設、運營等環節制定規章規范，維持港口物流供給的市場秩序，與私人企業和社會公眾加強溝通與合作， 拓寬港口物流治理的形式和渠道，共同增加港口物流服務的供給量，提高港口物流服務的質量水平。 只有整個社會范圍內各部門各力量都能發揮自己應有的作用，才能形成一個有效的港口物流治理環境。

[1]劉文婷.淺析多中心治理理論[J].赤峰學院學報，2012，3:43-44.

[2]付沖.多中心治理視角下廣西北部灣經濟區協調發展機制研究[D].南寧：廣西大學，2012.

[3]徐秦.地主港模式在國內港口的實踐創新與借鑒——以嘉興港的發展歷程為例[J].水運工程，2010，4：71-75.

[4]佟媛.多中心治理角度下的城市公共交通研究——以沈陽市為例[D].沈陽：遼寧大學，2013.