杭州市建筑渣土管理主要問題與改進對策

(杭州行政學院，浙江 杭州 310024)

杭州城市建設正從平面擴張階段進入縱向發展階段，包括地鐵和地下隧道在內的地下基礎工程將會更為大量地開工建設，建筑渣土將會隨之大量產生。但是，當前建筑渣土管理滯后于城市建設的需要，大量渣土污染大氣、水體和土壤，局部地區已呈圍城態勢，影響城市行洪排澇，增加城市治理成本。改進渣土管理，是城市“治堵、治氣、治水、治廢”的重要舉措。同時，如果加以合理利用，這些大量產生的渣土也為杭州城市發展帶來機遇，可以更好改善杭州城市生態環境。回想杭州歷次西湖疏浚，白堤和蘇堤正是西湖淤泥堆積而成，杭州古代城市管理者已為后人提供當今城市渣土管理的重要啟示。

1 主要問題

1.1 渣土產生的社會成本尚未進行合理分擔

隨著杭州城市建設的飛速發展和居民住宅面積的提高，渣土產生量隨之增長，特別是地下基礎工程產生的渣土量更是驚人。圍繞渣土的處置和運輸線路的延長，形成了一系列的社會成本。一是污染城市路面，渣土運輸過程之中出現灑落或吹落，影響城市道路景觀，造成城市交通擁堵。二是污染城市大氣。渣土運輸或處置不當，經風揚起，增加城市大氣懸浮物。另外，杭州獲得渣土運營資質的車輛就有1600輛，這些汽車的尾氣排放增加城市霧霾。三是污染流域水體。渣土主要通過水上運輸，這樣可以節約運輸成本，同時水體也就面臨渣土拋、撒、漏、溢而造成水體污染。甚至部分水體流域已被渣土填滿，造成水流不暢，極易引致內澇問題。四是污染城市環境。不少單位和運輸企業從自身經濟效益出發，會在城市郊區或管理薄弱的區域之內亂到、偷倒渣土，造成城市景觀的破壞。這些行為的社會成本雖由渣土運輸方產生，但是須由政府和社會買單。用地方、施工方、挖土方都以合同契約的方式甩掉了應負的責任。

1.2 渣土運輸的市場秩序尚未得到整體改觀

渣土運輸在某種程度上有“黑社會”性質，主要呈現屬地包攬、個體掛靠、惡性競爭，最低價競標。為了達到降低運輸價格目的，大多數車輛“多裝快跑”，造成上述諸多亂象。還有運輸企業或者非法租用城市閑置土地、已征土地甚至基本農田傾倒渣土，或者利用監管薄弱的時間段選擇在偏僻道路兩側或空地直接進行偷倒。城鄉結合部成為重要的偷倒亂倒區域，甚至還有從一個已開挖的工地運到下面一個待開挖的工地，造成渣土的重復運輸，不法企業從中牟利。渣土運輸的市場秩序混亂，原因是在兩個方面：一是源頭管理較弱。政府監管方、施工管理方、以及現場監理人員沒有有效落實監管職責的動力，對于車輛超載熟視無睹，源頭控制軟弱無力。二是執法威懾較差。針對渣土違規運輸的聯合執法多屬階段性突擊整治，法規約束性不強，處罰力度不大，對不規范運輸企業和車輛的威懾力有限。

1.3 渣土消納的場地供應尚未進行統籌規劃

建筑渣土與城市建設相伴而生，可以預計未來階段隨著地下空間的開發，市區建筑渣土的產生量將會更大。但是，目前具有規模的渣土消納場地主要集中在德清、海寧和富陽，并且三地可以消納的年限不足5年。杭州渣土消納場地規劃始終游離于城市規劃之外，沒有基于城市長遠發展視角實施統籌規劃，缺乏建筑渣土專用消納場地、臨時消納場地和因施工需要回填工程渣土的建設工地之間系統整合、統一規劃和合理布局。特別是在城市建設的快速發展時期，這種規劃的缺乏使得渣土消納場所和城市建設相互脫節，造成工程倒土難，催生“私設”渣土消納場所，形成城市“面子”與“里子”兩張皮。

1.4 渣土利用的效率水平尚未得到有效提升

一是渣土存在混合堆放現象。地下基礎工程產生的渣土是建筑工程和修路所需的優質回填土，也是制磚的上好原料，其他渣土經分揀也可以變廢為寶，當前的混合堆放則會大大降低渣土資源化利用。渣土分揀受到勞動力成本的制約，建設工地甚至出現一方面排放大量的渣土，另一方面又從別的地方運回大量的渣土。二是渣土的回收率低。資源回收沒有作為一項資源化利用義務，回收對象還集中在廢舊金屬等高附加值物資上。事實上，渣土之中，包括瀝青、砂漿、碎磚塊、混凝土等，都是建材行業極好的原料，但是由于缺乏渣土的再利用機制，導致資源極大浪費，也使渣土量大為增加。三是渣土利用的渠道相對單一。90%以上的渣土用于遺棄填埋，少量用于建筑工地土方回填，忽視了用于整治土地或修復生態、制作多孔建筑用磚等資源化利用項目。

1.5 渣土監管的體制機制尚未得到有效健全

一是監管部門之間需要形成管理合力。城市多個部門監管渣土的產生、運輸、處置和利用。例如，除了城管、港航之外，需要包括建委、公安、工商、環保、交通等部門協同管理。例如，城管是治理渣土偷倒行為的主管部門，交警、路政是車輛管理和道路管理的主管部門，港航是渣土內河航運的主管部門。現在沒有專門機構對建筑渣土的產生、運輸、處置和利用的綜合管理，導致分段管理、多頭管理和事后管理，造成城市道路和河道往往成為渣土的消納地。二是對于建設單位監管不力。許多建設單位為了降低建設成本，是以價格低廉作為運輸業務承運的唯一條件，不加管理，一包了之，導致無證運輸、多拉快跑、拋灑滴漏、偷倒亂倒現象時有發生。三是對于渣土治理具有主動性和系統性的超前謀劃較少，更多的僅是被動的監管清運和堆放處置

2 改進對策

2.1 強化源頭控制

一是建立源頭處置責任制。項目開發方無論以任何方式進行土地開發利用，都應承擔渣土“誰生產誰清運、誰污染誰治理”的基本社會責任，竭盡全力使渣土的負外部性內部化。二是源頭監管責任制。渣土不應等運輸到路上或河中才進行監管，而是一經產出就應納入監管。所以，建委應作為渣土管理的首位監管部門，前置渣土管理，并把渣土處置狀況與開工證、停工通知等管理手段結合起來，建立源頭監管制度。三是源頭調控制度。依據科學手段測算渣土產生的社會成本大小，按照讓運輸企業和消納場地獲得一定利潤的原則，實行工程渣土運輸費、處置費的政府指導價。政府應當要求建設單位在編制建設工程預算時，專門列支建筑渣土的運輸費和處置費，存入建設單位設立的建筑渣土運輸費、處置費專用賬戶，該賬戶由建委或城管作為第三方監管。建設單位未將運輸費和處置費存入專用賬戶的，不得辦理建筑渣土處置手續。

2.2 規范運輸市場

一是適當提高渣土運輸的市場準入門檻。例如，可以規定陸上運輸單位的自有運輸車輛數量應不少于20輛；運輸車輛符合應當符合《建筑垃圾車技術及運輸管理要求》(DB31/T398)的規定；駕駛員具有3年以上駕駛大型車輛的經歷，無承擔全部責任或者主要責任的致人死亡的道路交通事故記錄。水上運輸船舶必須安裝GPS或AIS，泥漿運輸船舶貨倉實行封倉。二是建設施工單位應當選擇具有渣土運輸服務企業資格的經營單位。明確建筑施工企業對于渣土運輸負有連帶責任，倒逼建設單位選擇運輸服務質量更有保障的運輸企業。施工單位發現運輸單位有違反處置規定行為的，應當要求運輸單位立即改正；運輸單位拒不改正的，施工單位應當立即向城管部門報告。三是按照消納場所管理單位出具消納結算憑證，運輸單位向城管部門申領運輸費和處置費。四是現行渣土運輸車輛的擋板高度需要降低，降低汽車超載發生危險的系數。六是提高執法威懾力度。針對過境渣土車灑落嚴重現象加強聯合執法，嚴厲查處包括泥漿傾倒運河在內的渣土偷倒亂倒現象，查處無證運輸或違規運輸的企業，提高違規違法運輸企業的違法成本。

2.3 規劃消納場地

一是編制市域渣土消納場地規劃。結合城市總體規劃和年度城建規劃，摸清市域內因工程建設產生的渣土出土總量，根據轄區實際，因地制宜的配置一定比例的渣土消納場地或中轉場地，解決區內重點工程的渣土消納問題，使得渣土消納具有合法便利的途徑，做到渣土消納場所符合當前和長遠的經濟社會發展需求。二是適當提高消納場地的處置費標準。在市場化動作的同時，政府應給予必要的財政補助，例如建設用地上的耕作層剝離、渣土園林化利用、渣土制磚再利用等，讓渣土消納場地經營單位有利可圖，使得規劃之中渣土消納場地落地。三是規劃建立重點面向政府性投資工程渣土的消納場地。當前階段政府投資的包括地鐵和隧道在內的地下基礎工程大開發，可以首先面向這些項目工程的渣土，規劃設立渣土消納場地，探索資源化利用方式。四是重視跨區域消納場地規劃。面對渣土產量的擴大，周邊地區消納市區渣土的廢棄礦井資源和低洼場地日益稀缺，需與周邊縣市協商和規劃跨區域消納場地。

2.4 提升利用效率

一是推行集中分類堆放。根據渣土的種類分類堆放，可以擴大渣土的利用范圍。例如，可將地表優質耕作層土壤集中堆放，可用于土地整理；還如，優質粘土集中堆放，可在堆放地設立制磚廠。二是通過區域統籌擴大利用渠道。渣土其實就是一種資源，建設單位無法完全利用、排放的渣土可與區域生態環境和景觀建設結合起來。例如，天津就將500萬立方米渣土堆造成為人造山。杭州可以利用區域自然特征，統籌推進渣土的利用。例如，城市西部屬于低洼地帶，根據區域的排水、防洪要求，可以選擇若干區域進行填高，最大限度地提升區域標高，既能消納渣土，又能起到防洪抗澇的作用。還如，東部地區地勢平整，未來將是杭州城市化的重點區域，可以提前進行城市公園的規劃布局，并把這些城市公園規劃用地作為渣土的消納場地，通過渣土堆放打造人造景觀，改善人居環境。三是開發渣土利用新技術。例如，利用杭州渣土含沙量較高的特點，可以進行渣土分離加工，提取沙子作為建筑用材。四是培育渣土綜合利用產品的市場。制定渣土利用企業的資質和相關標準，給予企業相關優惠和財政補貼，并將合格的渣土再生產品列入綠色產品目錄和政府綠色采購目錄。

2.5 整合部門力量

一是明確渣土管理的協調機構。可以設立渣土管理領導小組，領導小組辦公室設在城管部門，進一步明確城管委作為渣土管理協調機構的地位，負責全市渣土網絡信息系統的建設，渣土消納申報管理、以及渣土綜合利用和綜合處置的管理，制定渣土管理的規劃和計劃，負責收集整理渣土管理工作信息，對渣土運輸車輛進行監督檢查，負責渣土消納場所行政許可工作。二是明確建委實施渣土源頭控制的職責。負責組織、協調、監督、檢查全市渣土產生的源頭，引導建設單位實施渣土減量化處理，研究和制定不同建筑單位渣土排放量的標準。三是環保部門制定和實施渣土的環保標準。加強渣土污染特性和治理技術狀況的了解，提出渣土分類堆放的建議。四是海事部門對接城管部門，負責渣土的水上運輸監管。五是規劃部門牽頭制定渣土消納場地規劃。例如，規劃、綠化和城管部門共同配合，調整和改造現有綠化帶；通過規劃、土管和城管部門的共同參與，確定市區渣土的消納場地。

參考文獻：

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