從新疆煤炭產業布局看我國主體功能區規劃實施

王瑋荔 趙 芳 楊常青

(環境保護部環境發展中心，北京 100029)

1 研究背景

新疆煤炭資源豐富且分布范圍廣，形成吐哈、準噶爾、伊犁、庫拜四大區域為重點的煤炭基地，是國家重要的資源儲備接替區。但是煤炭資源與環境稟賦呈現明顯的逆向分布，新疆礦區大多分布在國家級農產品主產區，生態本底脆弱，水資源匱乏、土地荒漠化、風蝕、鹽漬化等生態問題較為突出，是水源涵養、水土保持、綠洲服務、防沙固沙、地表水水源的重要生態功能區，因此分區引導煤炭產業布局是實現可持續發展急需解決的問題。2010年國務院發布了《全國主體功能區規劃》［1］，這是我國第一部全國空間開發戰略規劃，具有重要戰略意義。規劃按開發方式，將全國國土開發劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發區四類主體功能區;按開發內容，劃分為城市化地區、農產品主產區和重點生態功能區。旨在推進形成人口、經濟和資源環境相協調的國土空間開發格局，加快轉變經濟發展方式，促進經濟長期平穩較快發展和社會和諧穩定，實現全面建設小康社會目標和社會主義現代化建設長遠目標。按照省級主體功能區規劃編制要求，2012年新疆自治區發布了地方層面的《新疆維吾爾自治區主體功能區規劃》［2］。縱觀主體功能區規劃推出以來，正是國家第十二個五年規劃發展之際，新疆自治區“十二五”提出充分發揮礦產資源優勢，在優勢產業率先跨越式發展，加快煤炭資源開發和轉化，延長煤炭產業鏈［3］，在2010年煤炭生產14193萬噸的基礎上，規劃到2015年和2020年煤炭生產規模依次達到41122萬噸、63891萬噸［4］。由此看出，新疆經濟發展對煤炭資源依賴程度愈發強烈，在限制開發區大力發展礦區及煤電化，不可避免地使資源環境承載壓力加劇，使主體功能區規劃實施效果大打折扣。在這一背景下，為了促進主體功能區規劃在我國經濟發展中發揮更有效的作用，本文從新疆煤炭產業現狀及“十二五”、 “十三五”發展布局入手，分析主體功能區規劃實施中的問題，并提出改進建議

2 主體功能區規劃及產業布局空間關系

2.1 主體功能區規劃劃分依據

《全國主體功能區規劃》劃分是基于不同區域的資源環境承載能力、現有開發強度和未來發展潛力，以是否適宜或如何進行大規模、高強度的工業化城鎮化開發為基準。新疆主體功能區規劃是在根據國家主體功能區開發的理念，結合新疆獨特的自然地理狀況和新時期跨越式發展的需要，將新疆國土空間劃分為重點開發區、限制開發和禁止開發區域三類區

2.2 新疆主體功能區劃

新疆重點開發區域包括國家層面重點開發區域主要指天山北坡城市或城區以及縣市城關鎮和重要工業園區，總面積65293.42km2，占全區總面積的3.92%，自治區層面重點開發區域主要指區內點狀分布的承載綠洲經濟發展的縣市城關鎮和重要工業園區，總面積3800.38km2，占全區總面積的0.23%。

新疆禁止開發區域是指依法設立的各級各類自然文化資源保護區域及其他禁止進行工業化城鎮化開發、需要特殊保護的重點生態功能區，包括:各級各類依法成立的自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質公園、國家級濕地公園、國家水產種質資源保護區等。新疆禁止開發區面積共計233692.4km2，占全區比重14.03%。

新疆限制開發區分為農產品主產區、重點生態功能區兩類區域。新疆重點生態功能區由3個國家級重點生態功能區，以及9個自治區級重點生態功能區形成“三屏兩環”的生態安全戰略格局，包括阿爾泰山地森林草原生態功能區、塔里木河荒漠化防治生態功能區、阿爾金山草原荒漠化防治生態功能區等，總面積865119.81km2，占全區總面積的51.97%;涉及24個縣市，總面積316399.65km2，占全區總面積的19%。

2.3 新疆煤炭產業布局與主體功能區規劃空間關系分析

根據《新疆維吾爾自治區煤炭工業“十二五”發展規劃》［5］，本文研究對象為新疆煤炭產業現狀、“十二五”及“十三五”重點發展的33個礦區。結合《新疆維吾爾自治區主體功能區規劃》，本文繪制了新疆煤炭產業分布礦區分布與主體功能區規劃關系位置示意圖，具體見圖1。通過分析，新疆重點發展的33個礦區中，其中7個礦區全部或部分位于重點開發區域，25個礦區涉及限制開發區，占煤炭產業重點礦區總數的76%，2個礦區局部區域涉及禁止開發區域，烏魯木齊松樹頭礦區部分區域涉及新疆照壁山國家森林公園，溫宿博孜敦礦區部分區域涉及新疆托木爾峰國家級自然保護區，禁止開發區內嚴禁煤炭資源開發。

3 新疆主體功能區規劃實施中存在的問題

本文從新疆煤炭產業布局分析主體功能區規劃實施中存在以下幾個方面問題:

(1)地方政府推進規劃缺乏內部驅動力和外部有效支撐，農產品和生態資源區位優勢未得到充分的發揮和提升，限制開發區正成為地方突破資源環境制約的重點產業發展區。中央與地方層面的主體功能區規劃對煤炭產業布局政策尺度松緊不一，產業規劃布局合理性目前還只能依靠規劃環境影響評價等技術文件的資源環境影響數學模型預測分析和資源環境承載能力等方法論證。國家主體功能區規劃中指出“限制開發區是限制高強度的工業化城鎮化的面開發，但并不限制能源和礦產資源的點上開發的區域。”新疆主體功能區規劃更是進一步提出“限制開發區并不是限制能源和礦產資源的開發，這類區域中的能源和礦產資源，仍然可以依法開發，資源開采的地點仍然可以定義為能源或礦產資源的重點開發基地。”主體功能區規劃作為政策性文件，屬于非強制性執行的“軟法”范疇，為了追求GDP增長對未納入相關法律法規的限制開發區政策地方與中央存在不一致。根據主體功能區規劃，新疆可供重點開發的國土面積僅占全區的 4.15%，禁止開發區域比重高達14.03%，其余絕大部分國土被劃到了限制開發區，煤炭開發及資源就地轉化的下游相關產業煤電、煤化工產業多數都分布在限制開發區內。新疆經濟基礎薄弱，產業轉型條件尚不完備，經濟發展模式短期內不會發生根本性改變，而目前又缺乏完善的生態補償機制及激勵機制來彌補地方保護生態環境而造成的經濟發展損失，因此在經濟利益驅動下地方主體功能區規劃對煤炭產業來說紅線僅是禁止開發區，是相關法律法規中已經明確禁止的區域，限制開發區產業布局的指導性不強。

(2)主體功能區規劃沒有分區決策裁量標準，參照執行可操作性不強。規劃中對工業化城鎮化開發強度和開發規模的表述籠統、抽象，以“大規模”、“高強度”開發及“點”或者“面”開發定性描述來衡量是否進入禁止開發區和限制開發區，而且未考慮區域多個大規模井田成面的開采和轉化，造成的疊加性、累積性環境影響及輻射效應加速周邊城鎮化。以新疆煤炭產業頗具代表性的準東煤田為例，區域為將軍戈壁硅化木、卡拉麥里有蹄類動物保護生態功能區和古爾班通古特沙漠化敏感及植被保護生態功能區，屬于限制開發區。準東煤田是大型煤炭基地，區域連續分布有五彩灣(面積901km2、規劃規模115Mt/a)、西黑山(面積849km2、規劃規模 145Mt/a)、大井(面積 1341km2、規劃規模175Mt/a)3個已批復大型礦區，周邊規劃其它多個大型礦區。開發方式以露天煤礦開發為主，每個礦區內都有多個井田、大型煤電廠和煤制氣、煤制油、煤焦化、煤制合成氨等煤化工項目。雖然煤田單從每一個建設項目的角度，均屬于主體功能區規劃中支持的“點”上開發，但是產業基地密集分布的建設項目的疊加開發規模和強度達到了“面”式開發的后果:1、在礦產資源開發與禁止開發區關系上，鄰近的卡拉麥里山有蹄類動物自然保護區、奇臺荒漠自然保護區因壓礦問題被調減保護區范圍。2、煤炭開發利用大量的水資源需求勢必壓減擠占其它產業發展用水，特別是農業用水、生態用水。3、露天礦將使當地特有的荒漠植被群落的生物多樣性、分布和數量發生變化，加劇風蝕程度。4、多礦井聯合開采造成區域一定范圍內地下水位降深漏斗，周邊水源井水位下降，水資源量減少。5、煤電、煤化工項目集聚使得區域大氣環境SO2、NOx等環境壓力增大。6、煤炭基地開發導致野生動物的棲息地遭到破壞，不斷擠壓野生動物的生存空間，野生動物可能會遷離原棲息地，對其生存與繁衍產生不利影響。7、周邊奇臺縣、吉木薩爾縣、木壘縣在產業集聚的帶動下加速城鎮化，帶來相應的資源環境壓力。

(3)主體功能區規劃制定依據基于現狀年的資源環境承載能力、開發強度情況，沒有考慮規劃期環境增污與減排同時作用下環境質量動態變化情況和趨勢。煤炭礦區規劃編制現行主體功能區規劃理念，但是煤礦礦區規劃期長達到幾十年上百年，即使是主體功能區規劃允許煤炭產業準入的區域，也可能在未來主導產業過快無序擴張，環境整治措施與監管未落實到位、措施減排空間有限等情況導致局部區域無充足的剩余環境容量，使區域成為事實上不適宜開發利用的區域。主體功能區規劃是現有資源環境不變的情況下對未來發展的規劃，需要適時調整。

4 主體功能區規劃改進建議

(1)建立生態保護區多樣化的資金補償通道，將區域優質的農產品和生態資源區位優勢轉化為社會經濟發展的內部驅動力。改變農業和生態優勢區卻往往是社會經濟貧困區的現狀才能真正調動起地方保護生態積極性。首先，中央財政轉移支付制度作為最基礎的平衡地方財政的保障手段。其次，盡快建立跨地區的橫向生態補償機制，按照“使誰開發誰保護、誰受益誰補償原則，明確受益與受損地區對應關系，建立開發地區—生態保護地區、受益地區—生態保護地區協商平臺。開發者、各類生態受益主體及代表受益區的各級政府應履行生態補償義務，向限制開發區和禁止開發區支付合理的生態補償資金，提供必要的技術、培訓、人力等支持，使生態資源保護者得到有效補償。另外，借鑒先進國家的經驗，利用市場化手段生態補償，運用碳匯交易、生態產品服務標志、排污權交易、水權交易等補償方式多渠道籌措生態補償資金。

(2)建立與主體功能區規劃定位相協調的地方政府績效考核機制，避免地方官員片面的追求GDP增長。在考核體系中賦予主體功能區規劃落實情況相對高的權重，限制開發區和禁止開發區率先綠色GDP考核機制。按照主體功能區定位，分別在農產品主產區和重要生態功能區側重以農產品、生態產品提供質量為考核要務。生態禁止開發區以生態保護對象為考核首要目標。

(3)完善主體功能區規劃反映不同區域特點的量化指標體系，建立決策裁量基準。建立量化的指標體系是制定決策裁量基準的重要前提。規劃指標體系即要考慮全國不同地域之間指標的統一性和可比性，又要考慮區域差異性特點［6］，在全國主體功能區規劃的要求的框架下，各省可根據地域特點增加代表性、典型性二級和三級指標。在反映資源環境承載能力、現有開發強度和來來發展潛力的一級指標下優化下層級指標的內涵和權重。另外，各省應建立統一共享基礎數據平臺［7］，作為決策制定、評價與調整的重要技術支撐，避免不同來源的基礎數據不一致或者精度不夠等問題帶來的整合困難。

(4)建立主體功能區規劃動態跟蹤反饋與調整機制。我國主體功能區規劃是國內外首創的具有中國特色的國土空間戰略規劃和特定區域管理相結合的綜合性規劃，國外沒有成熟經驗可以完全照搬，即使是在日本、德國、荷蘭等有著悠久空間規劃歷史的發達國家也會在實踐中進行必要的調整。因此主體功能區規劃作為公共政策決策實施遵循實事求是、與時俱進，組織中期跟蹤評價，反饋，調整與修訂，跟蹤評價……的循環，對科學完善政策是必要的。規劃的跟蹤評價是政府委托專門的評估機構開展，評估需要主體功能區規劃涉及的區域人口、社會經濟、資源環境等各項指標強大的動態數據庫支持。根據發達國家經驗，跟蹤評價結果規劃需完善，或規劃目標、規劃理念、規劃背景與條件等發生較大變化時，規劃需要適時通過一定的程序進行調整與修訂。

5 結語

新疆煤炭資源豐富且分布范圍廣，形成吐哈、準噶爾、伊犁、庫拜四大區域為重點的煤炭基地，是國家重要的資源儲備接替區。但是煤炭資源與環境稟賦呈現明顯的逆向分布，新疆礦區大多分布在國家級農產品主產區，生態本底脆弱，水資源匱乏、土地荒漠化、風蝕、鹽漬化等生態問題較為突出，是水源涵養、水土保持、綠洲服務、防沙固沙、地表水水源的重要生態功能區，因此分區引導煤炭產業布局是實現可持續發展急需解決的問題。國家主體功能區規劃推出正是國家第十二個五年規劃發展之際，新疆自治區“十二五”提出充分發揮礦產資源優勢，在優勢產業率先跨越式發展，加快煤炭資源開發和轉化，延長煤炭產業鏈。由此看出，新疆經濟發展對煤炭資源依賴程度愈發強烈，在限制開發區大力發展礦區及煤電化，不可避免地使資源環境承載壓力加劇，使主體功能區規劃實施效果大打折扣。

在這一背景下，為了促進主體功能區規劃在我國經濟發展中發揮更有效的作用，本文從新疆煤炭產業現狀及“十二五”、“十三五”發展布局入手，分析主體功能區規劃實施中的問題，并提出改進建議:第一，建立生態保護區多樣化的資金補償通道，將區域優質的農產品和生態資源區位優勢轉化為社會經濟發展的內部驅動力。改變農業和生態優勢區卻往往是社會經濟貧困區的現狀才能真正調動起地方保護生態積極性。第二，在考核體系中賦予主體功能區規劃落實情況相對高的權重，限制開發區和禁止開發區率先綠色GDP考核機制。按照主體功能區定位，分別在農產品主產區和重要生態功能區側重以農產品、生態產品提供質量為考核要務。生態禁止開發區以生態保護對象為考核首要目標。第三，在全國主體功能區規劃的要求的框架下，各省可根據地域特點增加代表性、典型性二級和三級指標。在反映資源環境承載能力、現有開發強度和來來發展潛力的一級指標下優化下層級指標的內涵和權重。第四，根據發達國家經驗，跟蹤評價結果規劃需完善，或規劃目標、規劃理念、規劃背景與條件等發生較大變化時，規劃需要適時通過一定的程序進行調整與修訂。

［1］國務院《國務院關于印發全國主體功能區規劃的通知》［R］.2012，12.

［2］新疆自治區發展和改革委員會《新疆維吾爾自治區主體功能區規劃》 ［R］.2012，10.

［3］新疆維吾爾自治區第十一屆人民代表大會《新疆維吾爾自治區國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》［R］，2011，1.

［4］《新疆維吾爾自治區發展改革委新疆維吾爾自治區能源發展“十二五”規劃》［R］.2012，6.

［5］新疆維吾爾自治區發展改革委《新疆維吾爾自治區煤炭工業“十二五”發展規劃》［R］.2012，6.

［6］趙永江，董建國，等.主體功能區規劃指標體系研究—以河南省為例［J］.地域研究與開發，2007，26(6):39-42.

［7］王傳勝，朱珊珊，等.主體功能區規劃監管與評估的指標及其數據需求［J］.地理科學進展，2012，31(12):1678-1684.