中央環保專項資金項目監管存在的主要問題及對策探討

(1.天津市環境保護技術開發中心，天津 300191； 2.環境保護部環境規劃院，北京 100012)

1 專項資金項目監管存在的主要問題

中央環保專項資金自設立以來，針對環境污染的重點地區、重點行業、敏感領域出臺了資金支持范圍。到2012年，中央環保專項資金已安排近70億元，帶動數百億元資金，為解決突出環境污染問題，保障區域環境安全和人民健康，改善民生等方面發揮了重要作用。但是，專項資金在項目監管方面存在一些問題亟待解決，主要表現為：

1.1 自籌資金不到位，項目資金有缺口

中央環保專項資金要求各級政府按比例配套并自籌一部分資金。盡管中央環保專項資金已帶動數百億資金，但仍有些項目的自籌資金不到位，造成項目資金缺口，導致投資計劃未能實現。

1.2 項目實施過程中監管力度不夠

在實施過程中，項目承擔單位應嚴格按照國家基本建設管理的有關規定，實行法人責任制、合同制、招投標制、工程監理制。但有些項目該進行招標的工程項目不進行招投標，由實施單位直接發包，未經過相關程序的監督；有些項目建設質量不高，達不到預期效果。有些項目為甲單位申報的污水處理項目，而實際建設單位卻變更為乙單位的技改項目，而乙單位的技改項目已經享用了其他資金，項目建設主體和建設內容發生了較大變更，卻未履行任何報批手續，涉嫌挪用專項資金[1]。有些單位將項目資金張冠李戴，一種情況是項目申報單位領到專項資金后，未專款專用，而是擠占挪用；另一種情況，部分項目審批部門和少數領導干部，以專項名義為家鄉或其他單位下撥資金，這在中小項目資金審批過程中表現突出。

1.3 缺乏對項目建成后的運行監管

項目建成后能否發揮作用，關鍵在于運營管理。現有的中央環保專項資金項目監管體制對項目建成后的運行監管重視程度不夠，缺乏在項目驗收后的有效后續監管機制。

1.4 對項目實施效果缺乏有效評估

項目建成后能否達到預期的社會效益、經濟效益和環境效益，需要對其進行全面的評價，并將評價結果及時反饋給相關決策和管理部門。現有的監管體系缺乏有效的項目實施效果評價手段和反饋機制，無法為今后中央環保專項資金的項目審批和項目管理提供科學、可靠的指導性依據。

2 環保專項資金項目監管存在問題的原因分析

2.1 監管模式粗放，缺乏全過程監管

從監管層面來說，對項目突擊性、專項性檢查多，日常監督少；事后檢查多，事前、事中監督少；對某一事項和具體環節檢查多，全方位跟蹤監督少，項目監管存在“重項目前期審批、輕項目中、后期監管”的監管模式。

2.2 監管組織機構體系不完善

目前，承擔中央環保專項資金監管職責的部門較多，有環保部、財政部、地方環保部門和財政部門等等，由于缺乏專職的監督機構，且各部門之間的具體分工不明確，導致在項目實施過程中存在監管的空白區；另一方面存在多頭介入、多頭檢查、重復檢查的現象，造成監管資源浪費和監管效率低下。

2.3 監管評估機制不健全

盡管環保部、財政部陸續出臺了一些管理文件，為加強中央環保專項資金監管提供了管理依據，但這些文件大多對中央環保專項資金項目監管作了涵蓋性的規定，缺乏具體規定，易造成規定與實踐相脫節等問題。對中央環保專項資金項目進行全面評估也非常重要。盡管，國內已開展專項資金績效評估體系研究，但相關的績效評估體系仍處于研究和試點階段，未全面推廣。

2.4 信息化監管水平低

目前，中央環保專項資金監管的信息化程度較低，缺乏高效的信息化監管方式。從內部來看，信息化管理協調機制尚未落實，承擔監管職責的部門之間缺乏及時的信息溝通，致使人力、物力、財力等浪費。從外部來看，由于缺乏有效的監管渠道，公眾參與監督的渠道不暢，造成中央環保專項資金外部監督乏力。

2.5 缺乏相應的追蹤問責制度

在項目監管過程中，缺乏有效措施對未能達到預期效果的項目進行有效的懲罰。即使對違規項目進行處罰的，也往往流于形式，治標不治本，直接影響了項目監督管理的權威性和有效性。

3 中央環保項目專項資金項目監管對策探討

3.1 設立項目庫，加強項目前期申報審核論證

設立環保專項資金項目庫是為了加強資金管理、提高資金的使用效益。省級環保部門要與財政部門積極協商，按照中央環保專項資金項目申報指南的要求，認真組織前期申報論證工作，對備選項目的實施基礎、開工條件、建設方案、工藝流程、環境效益等方面進行充分論證和審查，把好項目申報關，提高申報項目的質量，并對所申報項目的真實性、可行性負責。項目通過篩選后，方可進入“環保專項資金項目庫”，然后根據輕重緩急對項目進行排序，進行預算安排。

3.2 完善監管組織機構，加強專項資金日常監管

中央環保專項資金項目涉及中央及地方多個部門和單位，包括財政部、環保部、地方財政部門及環保部門、項目承擔單位等，要改變項目監管“重前期，輕中后期”的現象，必須明確各方監管職責，分工明確，各司其職，各盡其責。同時可探討設立專門的監管服務部門對項目進行全過程監管，建立并實施日常監督管理制度，督促項目承擔單位規范建設程序，按規定使用資金，提高項目建設質量，確保達到項目預期建設目標。

3.3 嚴格項目竣工驗收制度

對于使用中央環保專項資金的項目建成后，項目單位應及時向項目立項原審批部門提出環境保護專項資金補助項目竣工驗收申請，同時提交項目竣工驗收申請報告、項目試運行報告、項目竣工驗收監測報告、項目財務報告等材料。項目立項原審批部門應對竣工項目的中央補助資金使用情況、項目原申報內容完成、項目環境效益等情況進行嚴格的評估、審查。

3.4 建立并實施績效評價體系

應依據科學性、合規性、效益性等原則，以資金投入與保障、項目實施與管理、項目產出效益與可持續影響作為評價指標[2]，構建科學、合理的中央環保專項資金績效評價體系，對項目績效進行科學計量，使專項資金的績效評價具有可比性。另一方面，項目的績效評價結果也應及時反饋給相關管理部門。通過建立環保專項資金績效評價體系，對提高預算的合理性和科學性，優化資金結構，提高專項資金使用效益，強化監督管理都將起到積極的作用。

3.5 建立信息公示制度

將中央環保專項資金的申報指南、資金安排和使用情況、各項管理制度、項目進展情況及驗收考核情況等相關信息在環保部及地方環保局網站予以公布，達到各方共同監管的目的。建議對違規項目和及其承擔單位也應予以公示。

3.6 實施專項資金使用責任追究制度

從行政、法律等層面建立多重問責機制，需明確各級政府、各部門在環保專項資金使用中的權利和義務，對造成項目資金使用損失、浪費以及資金沒能夠充分發揮效益的，要追究單位和個人的相關責任。

參考文獻：

[1]許海霞.論環保項目資金管理[J].安徽職業技術學院學報，2013，12(2)：38-42.

[2]程亮，吳舜澤，孫寧，等.論中央環境保護專項資金項目績效評價指標體系構建[J].環境科學與管理，2010，35(11)：189-194.