適應黃河灘區發展的綜合治理措施

(河南省中原水利水電工程集團有限公司， 河南 濮陽 457000)

適應黃河灘區發展的綜合治理措施

吳永忠

(河南省中原水利水電工程集團有限公司， 河南 濮陽 457000)

黃河下游灘區的經濟及社會發展，直接決定著當地人民生活水平。本文從筆者多年切身工作經歷出發，分析了黃河灘區現狀及目前困擾灘區群眾生活、社會發展的制約元素，提出了提高灘區人民生活水平及灘區經濟發展的綜合治理措施，供有關部門參考。

黃河灘區； 存在問題； 綜合治理； 措施

隨著國家經濟社會的發展，黃河灘區作為一個特殊區域，存在諸多影響其經濟社會發展的問題。為盡快使黃河灘區擺脫貧困，近年來，國家和當地政府出臺了針對黃河灘區經濟發展的框架性文件和政策，如國務院出臺的《關于支持河南省加快建設中原經濟區的指導意見》(國發〔2011〕32號)、河南省人民政府印發的《濮陽市建設中原經濟區濮范臺扶貧開發綜合試驗區總體方案》等，均明確指出了要“加強黃河灘區綜合治理，促進資源合理高效利用，著力增強可持續發展能力”，標志著濮陽黃河灘區綜合治理開發迎來了新的機遇。本文結合濮陽黃河灘區建設現狀及存在問題，在分析研究河南省、濮陽市關于濮范臺試驗區建設相關最新政策及規劃的基礎上，提出適應新形勢、新政策的濮陽黃河灘區綜合治理工作思路和具體措施，供有關部門參考。

1 黃河灘區概況

1.1 基本情況

濮陽市黃河灘區屬低灘區，西起濮陽縣渠村鄉閔城村，東至臺前縣張莊，全長150.50km，沿黃河左岸呈帶狀分布，最大灘面寬度7km。濮陽黃河灘區包括渠村南灘、渠村東灘、習城灘、辛莊灘、陸集灘、清河灘、孫口灘、梁集灘、趙橋灘等9個自然灘，總面積443km2，涉及濮陽、范縣、臺前三縣，共21個鄉(鎮)，566個自然村，44.12萬人，其中，居住灘區373個自然村，26.44萬人。

濮陽黃河灘區群眾生產生活主要依靠農業。由于受洪水漫灘的影響，特別是秋季農作物種不保收，嚴重影響了經濟發展速度。據統計，目前濮陽黃河灘區工農業生產總值33.55億元，固定資產37.41億元，人均年收入為3265元。

1.2 黃河灘區綜合治理情況

自1986年起，濮陽市開始進行有計劃、有組織和大規模的扶貧開發，以發展灌溉為主，實行洪澇、旱沙綜合治理的水利建設總體規劃，以高臺壓蓋井為主，井、站、渠結合，宜井則井、宜渠則渠、宜站則站，結合排水和淤灘改土工程全面治理。截至目前，灘區綜合治理共計投資5851萬元，開挖渠道449km，修建建筑物1705座，打井配套3750眼，建堤排站116座。

“96·8”洪水后，濮陽市委、市政府經過反復調查研究、考察論證，決定成立濮陽市黃河灘區避水連臺建設指揮部，以加快黃河灘區避水連臺建設。建設方案按照“無臺變有臺，低臺變高臺，孤臺變連臺”的總體思路，多方籌集資金1.25億元。1996～2002年間，共完成工程土方4956萬m3，灘區村莊全部建成了避水連臺，修建了灘區撤退道路31條(長125.30km)，撤退橋梁5座，使黃河灘區群眾具備了一定的防洪能力。

1.3 黃河灘區存在的主要問題

1.3.1 特殊的地理環境成為制約其經濟發展的最大障礙

黃河灘區常受洪水侵擾，且交通閉塞、資源匱乏，不僅缺少招商引資的條件，而且使灘內群眾種植結構調整也受到很大限制。

1.3.2 洪災頻繁發生

濮陽市境內黃河河段槽高、灘低，洪水宣泄不暢，極易泛濫成災。每次洪災不僅使灘區農業和養殖業損失嚴重，而且使生產、生活、交通、通訊等基礎設施遭到破壞，有時甚至是毀滅性的破壞。重建和恢復都需要付出大量的人力、物力，對于經濟落后的灘區來說，不亞于雪上加霜。1949年以來，濮陽黃河灘區共遭遇較大洪災28次，累計受災人口達333.54多萬人次，淹沒耕地491.48多萬畝次，倒塌房屋113.68萬間，經濟損失累計94.15億元。

1.3.3 灘區群眾洪水損失補償較難

為解決長期以來黃河灘區群眾洪水損失得不到應有補償的問題， 2012年12月，財政部、國家發展和改革委員會、水利部三部委聯合下發了《黃河下游灘區運用財政補償資金管理辦法》(財農〔2012〕440號)，指出：灘區內具有常住戶口的居民，因灘區運用造成一定的損失，由中央財政和省級財政共同給予補償。其中，中央財政承擔補償資金的80%，省級財政承擔20%。農作物損失補償標準，按灘區所在地縣級統計部門上報的前三年(不含運用年份)同季主要農作物年均畝產值的60%～80%核定。居民住房損失補償標準，按主體部分損失價值的70%核定。但該辦法也明確規定，下列五種情況不予補償：一是非運用導致的損失；二是因河勢發生游蕩擺動造成灘地塌陷的損失；三是控導工程以內受淹的損失；四是區內各類行政事業單位、各類企業和公共設施的損失；五是其他不應補償的損失。該辦法雖然對黃河灘區常住居民的洪水損失進行了部分補償，但區內的各類企業和公共設施仍得不到相應補償。另外，由于生產堤的存在等原因，現狀灘區情況下洪水淹沒時灘區補償政策實施困難，仍需進一步研究制定詳細的實施細則。

1.3.4 灘區避洪和撤退設施標準低

目前，灘區避水連臺已建373個，大部分不能滿足黃河20年一遇洪水(即花園口站12370m3/s)的避洪要求，防洪標準偏低，抗洪能力差，形成了“小水不用遷、大水水中遷”的不利局面。部分避水工程施工質量差，遇洪水浸泡極易坍落蟄陷，達不到預期避水效果；灘區撤退道路部分損壞嚴重，坑洼多，路面差，灘區連村道路寬度一般僅3～4m，路面略高于灘區地面。上述原因導致在規定時限內轉移無保證，只要洪水漫灘就無法通行，不能滿足灘區群眾遷安撤退的需要。

1.3.5 灘區交通工具落后

灘區內交通運輸工具主要有人力車和一些機動三輪車，遷安轉移運輸能力有限。由于黃河不利通航，灘區船只很少，國家雖配備了少量沖鋒舟，但難以滿足大水時將被圍困群眾轉移的需要。

1.3.6 防洪指令傳達渠道不暢

根據防洪需要，國家1990年開始在下游灘區配置通信預警系統，由于通訊設備的升級換代較快及現有設備的老化，使得該系統基本處于癱瘓狀態，一旦洪水到來，將難以起到應有的作用。

1.3.7 生產堤負面影響較大

在灘區無序修建生產堤，嚴重縮窄了河道排洪斷面，同時阻止洪水上灘，減少了泥沙灘槽交換的幾率，二級懸河形勢更加嚴峻。如得不到及時制止，河道平灘流量將會進一步降低，最終表現為小水大災。

2 黃河灘區綜合治理最新政策及規劃

2.1 相關政策

2012年7月26日，河南省人民政府印發了《關于印發濮陽市建設中原經濟區濮范臺扶貧開發綜合試驗區總體方案》(豫政〔2012〕69號)。2012年8月24日，濮陽市人民政府召開了全市濮范臺扶貧開發綜合試驗區建設動員大會，要求濮陽市直29個相關單位與省直廳、局、委積極對接，希望以此為契機爭取上級在政策、資金等方面的支持。省直相關單位也先后以正式文件、框架協議或會議紀要等形式，出具了支持濮范臺扶貧開發綜合試驗區建設的具體意見，但大多是一些原則性承諾，缺乏具體的政策和措施，一些具體的行業規劃和部門政策，目前還正在制定與對接中。近日，濮陽市人民政府討論通過了《關于濮陽市黃河灘區扶貧開發五年攻堅行動“三包”幫扶工作的意見》和《黃河灘區扶貧開發五年攻堅行動實施意見》，并召開了全市黃河灘區扶貧開發五年攻堅行動動員大會，決定通過一系列行之有效的舉措，積極幫助灘區群眾解決當期致富問題。

2.2 相關規劃

濮范臺扶貧開發綜合試驗區是全省集中連片扶貧開發重點地區, 2013年1月，濮陽市人民政府制定印發了《中原經濟區濮范臺扶貧開發綜合試驗區規劃》(濮政〔2013〕1號)，用以指導濮范臺試驗區2012～2020年建設和編制相關專項規劃。規劃系統分析了三縣黃河灘區地理位置、生產、生活條件等現狀，從提高灘區基本保障能力、加快推進新型城鎮化、推進新型農業現代化、加快發展第三產業、優先發展教育事業、加強生態功能區建設、強化資源節約集約利用、創新土地開發利用機制等八個方面對黃河灘區綜合治理提出了原則性要求。

3 黃河灘區綜合治理的措施

3.1 移民遷建方面

《中原經濟區濮范臺扶貧開發綜合試驗區規劃》中要求統籌推進灘區農村搬遷集聚。搬遷工作堅持“政府主導、群眾自愿、試點先行、逐步推開”的原則，以鄉鎮為組織主體，按統一規劃、統一建設原則，以村組自建為主，兼顧貧困群眾統一搬遷；以產業發展為主，引導群眾擴大就業或開展規模化種植、養殖。并計劃從2013年起，每年搬遷灘區人口5～6萬，至2020年完成70%的灘區人口搬遷任務。

a.利用中央農村危房改造補助資金解決一部分困難戶的搬遷費用。國家自2008年進行農村危房改造試點，目前，已轉向全面推進階段。特別是2012年，中央財政共安排農村危房改造補助資金446億元，幫助各地完成了560萬戶農村危房改造任務。中央農村危房改造戶均補助標準已提高到7500元，個別地區已提高到1萬元。因此，建議黃河灘區移民遷建工作利用此政策，由地方住建部門按戶均補助1萬元申請中央財政資金的支持。

b.參照濮陽市人民政府《關于調整國家建設征地地上青苗和附著物補償標準的通知》(濮政〔2010〕36號)，可以對灘區群眾的房屋按正常標準的60%～80%進行補償。

c.參照《國務院關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》(國發〔2006〕17號)的規定，可對部分致富無門路、打工無技術、老弱病殘等弱勢群體進行后期扶持。按照現有標準，對需要扶持的移民每人每年補助600元，扶持期限為20年。

3.2 灘區水利、經濟發展等方面

3.2.1 對低灘區進行引洪放淤

黃河灘區具有削峰、沉沙、分滯洪水的作用，特別是一些低灘區具有明顯的沉沙作用。因此，有計劃地對灘區實施引洪放淤，使大量泥沙在灘地落淤，不僅能夠降低進入主河槽水流的含沙量，有利于主河槽的沖刷，維持下游主河槽的過洪能力，而且能夠有效改善灘區的生產、生活條件，促進灘區經濟的發展。

3.2.2 改善灘區土地開發利用現狀

由于國家和行業管理方面的政策限制，在行洪區內禁止種植樹木和高桿作物及禁止近堤取土，因此，黃河灘區經濟發展必須順應政策導向，找到不違背政策要求的項目發展灘區經濟，如：靈活無污染的手工業、網箱養魚、反季節鮮茄花卉等，以改變灘區群眾生產、生活比較落后的現狀。

3.3 河道治理方面

3.3.1 塑造一個穩定的中水河槽

黃河下游河道需長期維持一個中水河槽，中小洪水演進或調水調沙過程在該河槽中進行，灘區不漫灘，灘區群眾安居樂業；遇大洪水或特大洪水在黃河下游兩岸堤防約束下演進，淤灘刷槽，灘區群眾以村臺防守或組織撤退形式保安全，對洪水造成的經濟損失由國家給予政策性補償。2002～2013年連續12年的調水調沙，使濮陽漫灘流量從2002年汛期調水調沙最小平灘流量1800m3/s提高到了2014年的4100m3/s左右，河道的過洪能力有了一定的提高。因此，堅持調水調沙是防止河槽萎縮、確保中小洪水不漫灘、減少灘區洪災損失的極其重要的途徑。

3.3.2 進一步完善河道內工程建設

小浪底工程運行后，河段內工程的送溜能力不足問題較為突出，為達到較好控制河勢的目的，目前，河道整治規劃中直河段尚需進一步布置工程，以實現工程與現狀水沙條件下河勢變化的需要。依據具體情況，在不影響防洪安全的前提下，適當突破排洪河寬的限制，通過對原河道整治直線段的調整，形成較強的控制體系，達到進一步增強工程對河勢的主動控制、改善與來水不相適應的河勢問題的目的。

河段內一些老險工、控導工程是在搶險的基礎上修建的，缺少統一規劃，工程平面布局未按治導線統一布置，應及時進行改造。

3.3.3 加快“二級懸河”治理工程步伐

進一步加快“二級懸河”治理步伐，減緩濮陽河段“槽高、灘低、堤根洼”的狀況，消除堤河坑塘，增加灘區可耕種土地，減輕堤防抵御洪水的壓力。

4 結 語

黃河灘區綜合治理不僅是國家和黃河沿岸政府的一件大事，也是黃河業務部門不可推卸的責任，因此，以上觀點希望引起有關部門的重視，供在編寫黃河灘區治理的有關規劃時參考，以促進灘區更快更好地發展，使灘區人民早日脫貧致富，過上幸福安康的美好生活。

ComprehensiveManagementMeasuresAdaptedtoDevelopmentofYellowRiverFloodplain

WU Yong-zhong

(Henan Zhongyuan Water Resources and Hydropower Engineering Group Co., Ltd., Puyang 457000, China)

Economic and social development of Yellow River downstream floodplain directly determine local people living standards. In the paper, Yellow River floodplain status and existing limitation factors restricting mass life and social development in floodplain are analyzed according to the author’s actual work experience. Comprehensive management measures for improving people living standard and floodplain economic development are proposed for related departments for reference.

Yellow River floodplain; existing problems; comprehensive management; measures

TV212

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1005-4774(2014)11-0047-04