中國危險貨物水路運輸安全法規現狀及建議

交通運輸部科學研究院 彭建華

近年來，隨著經濟社會的發展，危險貨物運輸的數量、種類越來越多，事故出現的幾率也隨之加大。水運作為綜合運輸體系的重要組成部分，大量危險貨物通過水路運輸從生產、儲存領域向消費領域轉移[1]。據統計，我國每年危險貨物水路運輸總量在7 億噸左右，危險貨物水路運輸安全事故時有發生。為加強危險貨物水路運輸安全管理，我國相繼出臺一系列法律法規、規章制度，保障了危險貨物水路運輸安全形勢的穩定[2]。然而，我國危險貨物水路運輸安全管理水平與國外發達國家相比還有一定的差距，法規建設仍相對滯后，有必要對現有危險貨物水路運輸安全法規進行梳理，分析目前危險貨物水路運輸存在的突出問題和薄弱環節，提出進一步加強危險貨物水路運輸安全法規建設的建議。

一、危險貨物水路運輸安全法規梳理

我國現有與危險貨物水路運輸安全相關的法律、法規、部門規章、規范性文件主要有：

(一)法律

1.《安全生產法》（2002年11月1日起施行）

2.《港口法》（2004年1月1日起施行）

3.《海上交通安全法》（1984年1月1日起施行）

(二)法規

1.《危險化學品安全管理條例》（2011年12月1日起施行）

2.《內河交通安全管理條例》（2002年8月1日起施行）

(三)部門規章

1.《港口危險貨物安全管理規定》（2013年2月1日起施行）

2.《水路危險貨物運輸規則 第一部分 水路包裝危險貨物運輸規則》（1996年12月1日起施行）

3.《船舶載運危險貨物安全監督管理規定》（2012年3月14日起施行）

(四)規范性文件

1.《關于公布水路運輸易流態化固體散裝貨物安全管理規定的通知》（交水發〔2011〕638 號）

2.《關于加強港口安全生產管理工作的通知》（交水發〔2002〕598 號）

3.《關于做好港口安全生產和安全管理的通知》（交水發〔2004〕263 號）

4.《關于印發<港口安全評價管理辦法>的通知》（交人勞發〔2004〕462 號）

5.《關于加強港口企業防治污染海洋環境安全營運管理制度建設的通知》（交水發〔2011〕516 號）

6.《關于進一步加強長江危化品運輸安全管理工作的通知》（交水發〔2012〕783 號）

7.《關于加強易流態化固體散裝貨物港口作業安全管理工作的通知》（廳水字〔2012〕45 號）

8.《關于明確港口危險化學品安全監督管理若干問題的通知》（廳水字〔2012〕4 號）

9.《交通運輸部關于做好港口危險化學品儲存設施安全監管職責交接工作的緊急通知》（交水發〔2013〕386 號）

10.《關于進一步加強水路危險貨物運輸管理和監督工作的通知》（交水發〔1999〕674 號）

11.《交通運輸部關于印發<港口危險貨物重大危險源監督管理辦法（試行）>的通知》（交水發〔2013〕274 號）

12.《關于實施<危險化學品安全管理條例>有關事項的通知》（海船舶〔2011〕865 號）

對以上法律法規進行分析后發現，法律、法規、部門規章、規范性文件之間沒有形成邏輯嚴密的銜接關系，尚未形成一套較為完整的危險貨物水路運輸安全法規體系。具體到部門規章層面主要存在以下問題：

(一)缺乏關于危險貨物水路運輸安全的綜合性規定

目前已有關于危險貨物港口作業、船舶載運方面的規章，缺乏一個綜合性規定，銜接危險貨物水路運輸各個環節之間的相互關系，規范和加強危險貨物水路運輸各個環節的安全監管。

(二)缺乏關于內河危險貨物運輸安全的管理規定

《危險化學品安全管理條例》第五十五條規定：國務院交通運輸主管部門應當根據危險化學品的危險特性，對通過內河運輸本條例第五十四條規定以外的危險化學品實行分類管理，對各類危險化學品的運輸方式、包裝規范和安全防護措施等分別作出規定并監督實施。目前，國務院交通運輸主管部門尚未對內河危險貨物運輸作出具體規定。

(三)缺乏關于散裝危險貨物水路運輸的管理規定

《水路危險貨物運輸規則》目前只出臺《第一部分 水路包裝危險貨物運輸規則》，散裝危險貨物水路運輸方面目前只有規范性文件《關于公布水路運輸易流態化固體散裝貨物安全管理規定的通知》，散裝液體危險貨物水路運輸的管理規定尚處于空白。

二、危險貨物水路運輸存在的突出問題和薄弱環節

(一)危險貨物罐區、輸送管線、加油站等重點部位的安全管理薄弱

2011年《危險化學品安全管理條例》修訂后帶來了相關的職責變化：港區內危險化學品碼頭建設項目和儲存設施建設項目，由港口行政管理部門進行安全條件審查；港區內與危險化學品碼頭相連的儲罐部分，由港口行政管理部門負責安全監管；在港區陸上專門為港口企業的裝卸設備、非營運車輛服務的加油站，由港口行政管理部門負責安全監管[3]。港口行政管理部門對這些新納入監管職責范圍的安全管理還比較陌生，以致個別地區安全監管職責交接工作進展緩慢。此外，去年山東省青島市“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故再次為輸送管道的安全監管敲響了警鐘。

(二)內河危險貨物運輸安全管理薄弱

2011年《危險化學品安全管理條例》修訂后，對內河運輸危險貨物進行了一定程度的放寬，禁止通過內河運輸的劇毒化學品以及其他危險化學品的范圍確定以后，范圍以外的危險貨物通過內河運輸如何進行安全管理尚處于空白。

(三)危險貨物事故應急處置能力薄弱

大連中石油國際儲運有限公司“7·16”輸油管道爆炸火災事故、山東省青島市“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故、晉濟高速公路山西晉城段巖后隧道“3·1”特別重大道路交通危化品燃爆事故等一系列危險貨物重特大事故造成了重大人員傷亡和財產損失。從事故調查報告看，危險貨物事故應急處置體制機制有待進一步理順，應急處置能力亟待加強。

(四)水路運輸管理部門職責界限模糊

按照目前相關管理部門的職責定位，港口行政管理部門負責“港口”安全生產，海事管理部門負責“水上”和“船舶”安全生產，水上公安管理部門負責指導航運、海事、港口公安工作，安全與質量監督管理部門負責水路安全生產政策、應急預案、體系建設以及水路運輸企業安全生產監督管理。這導致了危險貨物水路運輸的部分環節（例如船舶進出港以及危險貨物裝卸、過駁作業環節）存在“多頭管理”和“職責界限模糊”的問題。

三、有關建議

綜上分析，建議加強危險貨物水路運輸安全法規建設和頂層設計，特別是針對修正后新《安全生產法》提出的新要求，加快相關法規的“立改廢”工作。

(一)制定出臺危險貨物水路運輸安全的綜合性規定

全面規范和加強危險貨物水路運輸各個環節的安全監管，進一步明確相關管理部門的職責分工及界限，進一步加強對內河危險貨物運輸、散裝危險貨物水路運輸以及危險貨物碼頭、罐區、輸送管線、加油站等重點部位的安全監管，進一步加強危險貨物水路運輸應急管理。

(二)制定《危險化學品安全管理條例》、《港口危險貨物安全管理規定》的相關配套規定

按照《危險化學品安全管理條例》要求，《港口危險貨物安全管理規定》確立了港政管理部門在港口危險貨物的安全審查、危險貨物作業副證、重大危險源管理、應急管理、作業監管和危險貨物開拆查驗等方面的法定職責，《危險化學品安全管理條例》和《港口危險貨物安全管理規定》對港口危險貨物安全監管做了原則性的規定，但對一些具體的、操作層面的內容，需要配套的法規和標準規范等進行明確。目前，除了《港口危險貨物重大危險源監督管理辦法（試行）》已發布實施外，《內河禁運危險化學品目錄》、《港口危險貨物從業人員培訓管理辦法》、《港口危險貨物集裝箱開箱查驗管理辦法》等其他履職所需要的配套規定亟需出臺。

(三)修訂《水路危險貨物運輸規則》等規定

國際上《聯合國關于危險貨物運輸的建議書》（TDG）、《國際海運危險貨物規則》（IMDG）等規則保持了每2年修訂1 次的更新進度，而中國《水路危險貨物運輸規則》在1996年出臺后一直未修訂，亟需對其修訂，與國際規則接軌。

[1]陳濟丁,彭建華.危險品運輸標準化建設[J].中國道路運輸,2010(7):23-25.

[2]交通運輸部科學研究院.水上交通安全管理“四大體系”研究報告[R].北京：交通運輸部科學研究院,2014.

[3]交通運輸部.關于明確港口危險化學品安全監督管理若干問題的通知[S].2012.