行政忠誠:提升公務員履職能力的倫理學思考

馮 磊

(中共晉城市委黨校，山西長治048000)

行政忠誠是行政倫理的一個基本規范，是行政主體應有的一種道德。在中國傳統的儒家思想體系中，忠誠占據著重要的核心地位。當前，公共行政依然把忠誠作為公務員重要的道德修養，并要求他們通過自己的忠誠實踐來維護和實現人民的公共利益。但在實踐過程中，往往由于不同忠誠價值的沖突而使行政主體陷入困境，使行政忠誠維護和實現公共利益的道德價值無法體現。鑒于此，公務員必須努力提升自身的忠誠修養，以此來解決各種忠誠價值的矛盾沖突，更好地維護和實現國家和人民的利益。

一、行政忠誠及其實踐困境

1.行政忠誠的內涵。關于忠誠，朱熹有這樣的論述:“一心之謂誠，盡心之謂忠。”(《論語三·學而中》，《朱子語類》卷第二十一)在這里，“誠”和“忠”屬于兩個不同的范疇，一個是靜態的價值存在，一個是動態的行為過程，即“誠”是“一心”，是心和天理相統一、相合一的自然狀態，而“忠”則是一種盡心竭力的外在行為。那么，這兩個不同范疇的事物是怎樣統一起來的呢?朱熹又說:“誠是心之本主，忠又誠之用處。”(《論語三·學而中》，《朱子語類》卷第二十一)也就是說，“誠”這種心和天理相統一的靜態的道德價值要外化和體現出來就要通過“忠”這一盡心竭力的外在行為，即“忠”為“誠之用處”，這就是忠誠的內涵，它是“誠”的道德價值和“忠”的道德實踐的統一。

行政忠誠是忠誠道德在公共行政領域中的具體體現，由行政主體在執行國家意志過程中表現出來，以實現公共利益為目標，真心實意、積極理性、高尚執著的美德［1］。在這里，“誠”的價值就是公共利益的實現，具體體現為黨、國家和人民的利益，它需要通過公務員盡心竭力的“忠”的行為來體現。

2.行政忠誠的實踐困境。公務員的職業角色要求他們要努力地忠誠于黨和人民的事業，促成行政忠誠由道德價值向道德實踐的轉化。但這個轉化過程并不總是一帆風順，因為在現實的行政實踐中，公共利益這個最高的忠誠價值往往受到其他價值因素的影響，比如個人利益的誘惑、上級的命令等等，這些都會使公務員在不同的價值要求中陷入忠誠困境。

忠誠困境屬于行政倫理困境的一種。著名的行政倫理學家特里·庫珀把行政倫理困境描述為:面對不同的期盼和傾向，而且它們又都具有重大的價值時，我們會覺得煩惱不堪，總是為采取何種方法而痛苦［2］。忠誠困境也同樣如此，在公共利益之外有很多的忠誠價值對公務員來說非常重要，如對家庭的忠誠、對友情的忠誠、對公眾合理個人利益的忠誠等等，當這些不同的忠誠價值要由同一個公務員承擔和實踐的時候，往往會造成公務員的選擇困難。

由此可見，公務員的忠誠困境主要來自不同忠誠價值的沖突。因此，公務員就需要通過對自身忠誠道德修養的提升來為諸多價值進行一個合理的排序和正確的取舍，以此減少公務員的忠誠困境。

二、提升忠誠道德修養的途徑

1.提升個人忠誠認知，理性對待行政忠誠。忠誠認知的提升有助于公務員正確認識和分析各種忠誠需求的價值，從而理性地對這些價值進行取舍和排序。

理性判斷忠誠價值。來自組織方面的影響主要是科層制組織“價值中立”的忠誠要求。科層制組織是目前中國行政機關的主要組織方式，其結構形式呈金字塔狀，由諸多層級疊摞起來。科層制組織的運行方式是“命令驅動型”，組織的命令是推動組織運轉的強大動力。為了確保運轉的效率，組織要求公務員在面對命令時要做到“價值中立”，也就是要不假思索地、迅速地去執行組織的命令，“就好像這命令與自己的信念想法完全一致一樣。”［3］在這樣的要求下，面對組織的命令，公務員首先考慮的不是命令合理或者合法的問題，而是如何把它迅速轉化為行動的問題。這種對組織命令不做價值判斷的忠誠實踐是盲目忠誠最真實的體現。

此外，公務員的個人心理因素也直接影響他的價值判斷，這里是指人們面對權威時無意識服從的個人心理傾向。著名的米爾格拉姆實驗證明，面對權威命令，即使是臨時招募而來的人也會無意識地放棄自己的道德價值判斷，選擇對實驗權威的服從，那么一個經過科層制組織文化洗禮的公務員面對組織要求當然存在絕對服從的素質。

其實，公共行政并不是一個“價值中立”的范圍，而是一個時時需要進行價值判斷和忠誠選擇的領域。所以，公務員必須對自己的忠誠價值判斷能力有意識地進行提升，把對公共利益的忠誠而不是對組織權威命令的忠誠作為一種習慣，以此來突破組織“價值中立”的要求，突破自己對權威無意識服從的心理定式。

理性對待公利與私利。公務員要對公共利益和個人利益有一個理性的分析排序，以減少自己的忠誠困境。首先要理性對待公共利益。一方面要認識到公共利益是最優先的忠誠價值，這是因為公共利益是黨和人民的根本利益，是事關國家發展、社會穩定、人民幸福的大事，公務員不能因為自己的一己私利影響公共利益的實現，而且沒有國家的發展和社會的穩定，公務員的個人利益也難以得到保障。因此，在公共利益和個人利益之間，公務員應該首先考慮對公共利益的忠誠。另一方面，要對公共利益的邊界有一個合理的界定。長期以來，雖然對公共利益的忠誠占據著行政實踐的道德制高點，但很多時候，人們對于公共利益的邊界還沒有一個清晰的界定。這種界定的模糊性主要在于公共利益的相對性，因為公共利益是相對于個人利益而存在的，而個人利益的范圍又是可以隨著人的意志而自由改變的。正如費孝通先生所言，中國的社會結構是一種差序格局，在這個格局中，個人是中心，其他的價值圍繞個人，依據和個人關系的親疏遠近形成一圈一圈的關系網。離個人越近的價值，代表它和個人利益的關系越緊密，離個人利益越遠的價值，代表它逐漸超出個人利益的范疇，擴展為公共利益。由于人們的認知程度不同，他們對同一對象的價值歸屬的劃分也各不相同，所以公共利益和個人利益的范圍常常隨著個人意志而改變。這種相對性導致公共利益的邊界不清，使它和個人利益難免產生沖突。

據此，公務員要對公共利益的邊界有一個合理的劃定，尤其是在政府的公共政策有可能與公眾的個人利益發生沖突的時候，必須在決策之前，通過和公眾的交流溝通來取得對相關決策的價值共識，并依據共識來合理劃定決策的價值歸屬。只有這樣才可以有效地避免公共政策打著公共利益的旗號侵犯公民個人的合理利益，也可以避免公眾以維護個人利益為由阻礙公共利益的實現。

2.健全忠誠道德立法，依法規范行政忠誠。羅爾斯曾說過，個人職責的確定依賴于制度，當制度有了倫理的內涵，個人才能具有道德的行為。因此，我們有必要對忠誠道德進行立法，以使公務員在面對忠誠困境時能夠依法找到化解之道。

中國現行的《公務員法》已經開始注重公務員的忠誠道德實踐問題，比如第53條就把以往的公務員要“服從命令”改為要“服從和執行上級依法做出的決定和命令”［4］;第54條則做了更為明確的規定和說明。

首先，法律要能夠明確地指導公務員的忠誠選擇。比如《公務員法》第54條規定:“公務員執行公務時，認為上級的決定或命令有錯誤的，可以向上級提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見。”［4］這個規定看似增加了公務員忠誠選擇的自主性，但在現實中卻往往難以落實。因為“可以”是表示許可的意思，就是面對上級命令，法律賦予公務員權利，許可他提出不同的意見，但僅僅是許可而已，至于要不要真正轉化為行動，最終的決定權在公務員那里。在現實的忠誠實踐中，雖然法律規定我們可以提意見，而且法律的忠誠價值要高于上級命令的忠誠價值，可是由于上級的態度對公務員的影響更為直接迅速，所以有時候即使是上級的命令不適當，公務員也會因為現實的考慮而不提出自己的意見。由此可見，法律雖然賦予了公務員一定的忠誠選擇權，但是對這種權利的規定卻缺乏明確的指導和應有的力度，讓良法流于形式。所以，我們應該在這方面做出改進，為公務員的忠誠選擇提供更為明確的指導，以減少他們在忠誠選擇中的猶豫不決，更好地忠誠于公共利益。其次要依法強化忠誠責任。同樣是第54條的規定，公務員在向上級提出自己的建議后，如果上級仍然堅持原來的決定和命令，要求立即執行的，公務員應當執行，但其行為后果由上級負責，公務員不承擔責任。這個規定有利于保證組織的執行效率，但是也容易造成一些公務員的責任意識淡薄。

我們要通過忠誠立法的完善來強化公務員的忠誠責任，要求公務員對自己的忠誠選擇承擔全部的責任，即使是因為服從上級命令而做出的行為。現行的《公務員法》規定，公務員執行明顯違法的上級命令，要依法承擔相應的責任。但是，違法到底有沒有“明顯”和“不明顯”的區別，難道“不明顯”就是不違法?另一方面，如果違法確實存在“明顯”和“不明顯”的區別，那么它們應該如何區分。如果這個問題不搞清楚，就會直接影響公務員對上級命令合法性的判斷，以及自己的忠誠選擇。在一般情況下，上級掌握著事件的全面信息，他們對事件相關決定的合法性最為了解，而大部分的公務員雖然具有一定的法律知識，但要求他們在短期內、在眾多不同層次的法律規范中對上級命令做出一個精準的法律適用判斷，這個難度是很大的。對于某些決定和命令，公務員通常的做法是只要它們有適當的理由，也就是所謂的違法“不明顯”，那么公務員就會對它做出“不違法”的推定并遵照執行。可在嚴格意義上，這些決定和命令是違法的，如果法律因此而追究公務員的責任就很難界定。

鑒于此，我們要通過對忠誠立法的完善，讓公務員對上級命令合法性的判斷有一個統一明確的法律標準，以減少在違法“明顯”還是“不明顯”之間的判斷困惑，進而在這種明確的判斷中選擇對公共利益的忠誠。

3.培育雙向忠誠文化，重塑忠誠價值向度。忠誠文化是公務員在長期的忠誠實踐中經過積淀而形成的一種心理和思維定式，這種定式一經形成即具有強大的慣性，不會輕易發生改變。所以，我們要培育健康的忠誠文化，利用文化穩定性的特征，使公務員將對公共利益的忠誠作為一種思維和行為的習慣。

重塑忠誠文化的對等性內涵。作為貫通儒家行政倫理思想的忠誠觀本來就是一種雙向的、對等的行為，只是后來為了適應君主專制統治的需要，逐漸發展成臣下對君主的單向度的絕對服從。這樣一種忠誠文化的長期影響也是導致公務員對組織和上級盲目忠誠的重要原因，所以我們要重塑忠誠文化的對等性內涵，讓公務員能夠在對等的文化環境中合理地選擇對公共利益的忠誠。

這種對等性文化的構建一方面需要組織和上級在忠誠實踐中的同等付出，這種付出表現為組織和上級對公務員所提的忠誠要求必須是合理合法的。傳統的忠誠文化本來就認為行政忠誠不是公務員單方面的道德實踐，現行《公務員法》第53條的規定也表達了這一內容，即公務員要忠誠于合法的上級命令，沒有合法這一前提，上級命令對下級公務員就沒有忠誠的價值。因此，上級在對向下級公務員提出忠誠要求之前，必須在充分尊重和理解下級公務員的基礎上，對命令的合理和合法性做出一個審慎的判定。另一方面，對等性的忠誠文化還需要賦予公務員合理的抗辯權。這也是我們當前的行政忠誠所需要的。面對上級的不合理決定，公務員要出于對公共利益的忠誠做出正確的判斷和選擇，而不是一味地盲目服從。

雙向忠誠文化的構建還需要我們重塑忠誠文化的對等性基礎。傳統忠誠文化的對等性基礎是封建君主的專制統治，即無論是臣下的忠，還是君主的禮，都是為了維護君主的專制統治。這個基礎顯然不適合當代行政忠誠的需要，所以，我們要對行政忠誠的對等性基礎進行重塑，這個基礎就是公共利益的實現。在這個基礎之上，組織、上級和下級公務員在提出忠誠要求或者做出忠誠選擇時就有了統一的標準和參考。

總之，雙向忠誠文化的培育同公務員忠誠認知的提升，以及相關忠誠立法的完善所要實現的目標是一致的，就是要提高公務員的忠誠道德修養，確立公共利益在公務員眾多忠誠對象中的價值優先性，并通過公務員的忠誠實踐，讓這一忠誠價值在行政實踐中發揮應有的作用。

［1］李好.行政忠誠理論與實踐［M］.長沙:湖南大學出版社，2008.

［2］特里·庫珀.行政倫理學——實現行政責任的途徑［M］.北京:中國人民大學出版社，2002.

［3］馬克思·韋伯.學術與政治［M］.馮克利，譯.北京:生活·讀書·新知三聯書店，1998.

［4］中華人民共和國公務員法［M］.北京:法律出版社，2012.