完善我國困境兒童預防與救助制度問題探討

長期以來，我國政府一直都十分重視孤兒、棄嬰等困境兒童的救助與保護問題，除了設立兒童福利院或在社會福利院設立兒童部，定期發放基本生活費用等外，還試點“嬰兒安全島”（以下簡稱“安全島”）。截至2014年2月，河北、廣東、天津、內蒙古、黑龍江、江蘇和福建等10個省區市已建成25個“安全島”并投入使用。①佚名：《中國已有28個省區市“試水”建立“棄嬰安全島”》，http://news.163.com/14/0216/16/9L7J0AJ400014JB5.html，下載日期：2014年2月16日。但時至2014年3、4月間，廣州、廈門設立的“安全島”卻相繼宣告暫停或關閉，②駱余民、溫添賦：《廈門嬰兒安全島關閉 試水百天接收120多名棄嬰》，http://fj.sohu.com/20140418/n398433060.shtml，下載日期：2014年4月18日。這一現象引起了人們的關注。為此，本文對完善我國困境兒童的預防與救助制度做初步探討。

一、困境兒童的界定

在對困境兒童做出界定之前，筆者認為有必要先對兒童的年齡做出界定。聯合國《兒童權利公約》中規定的兒童年齡為0～18歲，而醫學界以0～14歲的兒童為兒科的研究對象。我國的兒童組織少先隊的隊員年齡也規定在14周歲以下。另外，最高人民法院《關于拐賣人口案件中嬰兒、幼兒、兒童年齡界限如何劃分問題的批復》中規定：“六歲以上不滿十四歲的為兒童”。據此，本文將兒童的年齡界定在14周歲以下。在對兒童年齡做出界定的情況下，筆者認為，所謂困境兒童，是指父母已經死亡和事實上無人撫養的14周歲以下的未成年人。①衛建萍、嚴劍漪、章偉聰：《無辜孩子，如何走出困境》，載《人民法院報》2013年9月16日，第3版。困境兒童的范圍包括孤兒、棄嬰、事實上無人撫養的兒童和流浪兒童等。這里所講的孤兒是指父母已經自然死亡或被宣告死亡的不滿14周歲的未成年人。②吳國平、張影主編：《婚姻家庭法原理與實務（第三版）》，中國政法大學出版社2013年版，第195頁。棄嬰一般是指被撫養義務人遺棄且無法查找到生父母的嬰兒。③吳國平著《婚姻家庭立法問題研究》，吉林大學出版社2008年版，第247頁。事實上無人撫養的兒童，也稱為亞孤兒，是指父母一方死亡，另一方放棄監護責任，或者父母一方服刑，另一方與服刑一方離婚并放棄監護責任的兒童。④佚名：《民政部：爭取將亞孤兒納入國家保障》，載《海峽都市報》2013年12月6日，第A17版。前者諸如兒童的父親死亡，而母親拋棄兒女另嫁他人的情況；后者主要是指父母一方因犯罪在監獄服刑，而另一方與之離婚且不承擔子女的監護責任的情況。此種類型的兒童，其父母一方可以查找得到，但由于某種原因卻無法或者不愿承擔該子女的監護責任。流浪兒童是指擅自離開家庭或脫離監護人流落社會連續超過24小時，失去基本生存保障而陷入困境的14周歲以下的未成年人。從司法實踐情況看，人民法院受理的涉及困境兒童的案件還包括父母或者其他監護人不履行監護職責（如因未婚生育等原因而不愿意撫養并拋棄孩子）案件、流浪兒童等失教兒童犯罪案件等。⑤衛建萍、嚴劍漪、章偉聰：《無辜孩子，如何走出困境》，載《人民法院報》2013年9月16日，第3版。2013年6月在南京江寧區泉水新村發生的因父親入獄母親出走后在家中活活餓死事件中的兩名女（幼）童也屬于“困境兒童”范疇。”⑥衛建萍、嚴劍漪、章偉聰：《無辜孩子，如何走出困境》，載《人民法院報》2013年9月16日，第3版。根據以上分析，筆者認為，我國的困境兒童可以分為狹義的困境兒童和廣義的困境兒童兩大類。狹義的困境兒童包括孤兒、棄嬰、事實上無人撫養的兒童；而廣義的困境兒童還包括父母不履行撫養義務的兒童和流浪兒童在內。本文主要從狹義的角度來探討困境兒童的救助問題。

二、我國困境兒童預防與救助遭遇到的現實窘境

首先，困境兒童數量越來越多。近年來，我國孤兒、棄嬰等困境兒童的數量呈不斷增多的態勢。據《中國兒童福利政策報告》顯示，中國每年約有10萬名兒童被遺棄，⑦轉引自李華斌：《在困境中前行——聚焦我國的孤兒收養制度》，載《中國審判新聞月刊》2013年第2期，第24頁。被福利院收養的只是其中很小一部分，除去由民間家庭或機構收養之外，大部分被遺棄的兒童仍然散落在社會上。值得注意的是，在為數眾多的棄嬰中，80%以上的棄嬰為重殘兒童，還有眾多的黑戶孤兒未統計在內。⑧轉引自李華斌：《在困境中前行——聚焦我國的孤兒收養制度》，載《中國審判新聞月刊》2013年第2期，第24頁。民政部2013年3月1日發布的全國個人與民辦機構收留孤兒情況大排查結果顯示：目前，全國共有收留孤兒棄嬰的個人和民辦機構878家，其中由個人舉辦的為134家，宗教機構舉辦的為583家；共收留孤兒、棄嬰9394名，而得到民政部門監管并領取最低生活保障或孤兒基本生活費的只有4654人，約占總人數的49.5%。⑨新華社：《民間收留9394名孤兒棄嬰》，載《海峽都市報》2013年3月2日，第A12版。此外，針對棄嬰有增無減的情況，國家有關部門加大了救助力度并嘗試建立了“棄嬰安全島”或者“嬰兒安全島”（英文為Baby Hatch，以下簡稱“安全島”）。但從2011年6月1日河北省石家莊市開辦的全國第一個“安全島”啟用以來，由此引發的爭論便不絕于耳。反對者認為，設立“安全島”是在變相鼓勵家長遺棄嬰兒。⑩林嘉：《嬰兒安全島：存還是廢？》，載《人民法院報》2014年5月12日，第2版。更值得關注的是，在全國所有試點“安全島”的城市中，有相當一部分城市的“安全島”由于接收的棄嬰過多而不堪重負，甚至不得不停止“安全島”的運行。廣州市于2014年3月16日第一個喊出了“暫停”“安全島”，①廈門“安全島”在投用三個月的時間里，已接收120 余名棄嬰，這一數據遠遠超過2013年，是2013年的兩倍多。參見駱余民、溫添賦：《廈門嬰兒安全島關閉 試水百天接收120多名棄嬰》，http://fj.sohu.com/20140418/n398433060.shtml，下載日期：2014年4月18日。而此時離該“安全島”開設時間還不到50天。而2014年元旦開始啟用的福建省廈門市“安全島”，在試水百天之后也因同樣原因于2014年4月初鎖上了大門。廈門“安全島”在投用三個月的時間里，已接收120 余名棄嬰，這一數據遠遠超過2013年，是2013年的兩倍多。②駱余民、溫添賦：《廈門嬰兒安全島關閉 試水百天接收120多名棄嬰》，http://fj.sohu.com/20140418/n398433060.shtml，下載日期：2014年4月18日目前出現的問題和質疑聲使“安全島”這一新生事物的存廢選擇無可回避地擺在我們面前。

其次，從困境兒童預防與救助工作的現實狀況來看，還存在以下具體問題：

1.困境兒童預防體系和制度不完善。目前我國從制度設計上還沒有建立起完善的預防體系和嚴格的棄嬰追究制度。③任亞男：《如何才能保護你——中國棄嬰》，http://news.nen.com.cn/system/2013/06/19/010450542.shtml，下載日期：2014年4月26日。如前所述，目前有80%以上的棄嬰為重殘兒童，許多棄嬰都是因病殘等身體原因而被父母遺棄，而政府一方面沒有采取有效措施從源頭上加以治理和解決，另一方面，對于隨意拋棄嬰兒的違法行為也沒有嚴格的責任追究制度，因而無法有效地從源頭上封堵棄嬰現象。

2.困境兒童救助保護體系不完善。河南蘭考縣、南京江寧區等地發生的兒童被大火燒死或在家中被活活餓死的慘劇，明顯暴露出我國困境兒童救助保護體系還不完善，困境兒童社會救助和社會福利制度尚不健全的問題，政府在兒童福利方面欠賬太多。雖然國家相關法律也規定了各職能部門均負有參與對監護缺失的困境兒童進行救助的職責，但由于采用概括列舉方式，其各自職責和法律責任并不明確。④周侃、徐聰萍：《完善未成年人監護權撤銷制度的建議》，載《人民法院報》2014年6月28日，第7版。在一些地方，孤兒、棄嬰的發現、報案、移送網絡體系還不健全，部門之間配合銜接不到位，使對棄嬰等困境兒童的救助不夠及時有效。此外，由于困境兒童大多身體殘疾或患有疾病，因此，許多人都不愿意收養這樣的孩子，一般只能交由民政部門收留。

3.困境兒童救助經費投入不足。從理論上說，政府對困境兒童的救助負有不可推卸的責任，但目前多數地方由于政府的公共財政在兒童福利設施建設與保障方面的資金投入不足，使困境兒童的救助資金普遍缺乏，導致我國多數縣（市、區）無專門的兒童社會福利機構。⑤佚名：《民政部：將推動修法鼓勵公民收養孤兒》，http://news.163.com/13/0110/02/8KQTES2F00014AED.html，下載日期：2013年1月10日。截至2013年1月，我國省、地、縣三級擁有獨立的兒童福利機構數量分別為9家、333家、64家，另外，還有800多家社會福利機構設立了兒童部。但多數縣（市、區）沒有專門的兒童社會福利機構。⑥佚名：《民政部：將推動修法鼓勵公民收養孤兒》，http://news.163.com/13/0110/02/8KQTES2F00014AED.html，下載日期：2013年1月10日。即便是已有的兒童福利機構，其日常運行經費也嚴重不足，導致福利待遇標準偏低，遠遠無法滿足困境兒童救助的需要。

4.家庭寄養的條件不明確。我國目前尚無家庭寄養管理方面的專門規定，在實際生活中，由于管理不規范，對寄養家庭經濟標準要求偏低，對家庭寄養情況缺乏考核監督，造成一些寄養家庭經濟能力和條件參差不齊，甚至還存在歧視、虐待寄養兒童等問題。

5.民間救助陷入窘境。民間救助機構的優勢在于救助程序簡捷、救助動作迅速，但目前我國民間困境兒童救助機構生存與發展環境卻很不樂觀，普遍面臨“注冊難”、“資金缺”的問題。根據我國《社會福利機構管理暫行辦法》第5條、第8條、第10條、第12條和第14條的規定，民間組織注冊登記社會福利機構時，須先向主管單位即民政部門申請，并經過民政部門審批后才能籌辦和正式開業設置，并在取得民政部門頒發《社會福利機構設置批準證書》后，才能到登記機關辦理登記注冊手續，否則就是“非法”機構。①侯雪竹、李晉：《蘭考事件后民間收養機構四面楚歌 面臨被遣散困境》，http://gongyi.ifeng.com/news/detail_2013_01/21/21423 712_0.shtml，下載日期：2013年1月21日。從制度層面觀察，民間困境兒童救助機構面臨的是“一個從注冊到監管、到服務支持的制度體系”整體缺失的問題。

6.救助監管呈空白狀態。目前地方政府對困境兒童救助的整體情況缺乏全面掌控，監督管理沒有及時到位，導致困境兒童的救助力度不夠，管理不到位，救助結果不理想，困境兒童權益遭受侵害的事件也經常發生。

三、我國困境兒童預防與救助制度的構建

（一）建立和完善我國困境兒童的預防體系

我們應當重點做好以下幾個方面的工作，努力從源頭上減少棄嬰等困境兒童的產生：

1.政府在實行計劃生育政策的同時，要做好日常優生優育宣傳與服務工作，提高鄉鎮、街道相關醫療衛生機構的服務水平與服務質量，對重（病）殘兒童做到早預防、早檢查、早發現和早處理。

2.政府要為新生殘疾嬰兒家庭排憂解難。要制定相關的制度對新生殘疾嬰兒的家庭及時提供經濟、醫療方面的援助與支持，幫助他們解決現實與長遠存在的各種問題與困難，提高困境家庭的撫養能力，并在計劃生育政策方面給予照顧，以預防棄嬰現象的發生。

3.加強對殘疾人的權利保護，以減少殘疾兒童父母的憂慮與負擔，進而減少遺棄的發生。

4.對于經濟條件困難，確實無力撫養重病殘疾子女的家庭，當事人可以與戶籍所在地的民政部門取得聯系，由民政部門負責幫助協調解決。

5.應允許棄嬰父母有“反悔權”，即參照德國的循環式做法，允許棄嬰父母認領回自己的子女。②陳文濤、陳靖遠：《“‘安全島’的去與留——關于棄嬰問題的法律研討會”舉辦》，http://www.law.ruc.edu.cn/article/?45847.html，下載日期：2014年4月24日。

（二）建立和完善我國困境兒童的救助體系

1.要明確困境兒童的救助責任主體。在總結經驗的基礎上，將民政部門、未成年人保護機構、婦聯、團委、公安機關、司法機關和街道辦事處、居委會、村委會等機構和組織納入困境兒童救助責任主體范圍，明確這些機構和組織在困境兒童救助工作中的職責分工與法律責任。

2.完善困境兒童救助方式。我國困境兒童的救助體系，目前主要通過三種方式來體現：第一，集中養育，即由兒童福利院等社會福利機構負責；第二，家庭寄養，即將困境兒童安排到相關家庭進行分散寄養；第三，公民收養，即由社會公民自行收養救助。③佚名：《如何才能保護你——中國棄嬰》，http://news.nen.com.cn/system/2013/06/19/010450542.shtml，下載日期：2014年4月26日。根據目前困境兒童救助中出現的問題和困難，筆者建議應對這三種救助方式加以進一步的完善，即通過親屬撫養、機構養育、家庭寄養、依法收養和臨時庇護等多種方式為困境兒童提供救助。具體而言，一是進一步明確親屬的撫養責任。就孤兒而言，依照我國《民法通則》、《婚姻法》和《民法通則若干意見》第12條的相關規定，孤兒的祖父母、外祖父母、兄弟姐妹等是其近親屬，在孤兒的父母死亡或無力撫養時，有負擔能力的祖父母、外祖父母或兄、姐要依法承擔撫養孫子女、外孫子女或弟妹的義務，并履行監護職責。①吳國平、張影主編：《婚姻家庭法原理與實務（第三版）》，中國政法大學出版社2013年版，第220～222頁。二是要強化政府在集中養育方面的責任。對沒有親屬撫養的困境兒童，經依法公告后可交由民政部門設立的兒童福利院收留撫養。有條件的兒童福利院等社會福利機構，可以在相關社區購買或租賃房屋，或在機構內部建造單元式居所，為困境兒童提供家庭式養育。②王建華、竇玉巧：《孤殘兒童收養是全社會的共同責任》，載《人民法院報》2013年5月23日，第5版。三是要對家庭寄養和公民收養予以鼓勵與支持，通過立法或制定相關政策將家庭寄養和公民收養納入困境兒童救助的體系中，具體工作的協調應由民政部門來牽頭負責。民政部門可以對條件較好、符合家庭寄養條件且有寄養意愿的家庭進行評估，將困境兒童交由符合條件的家庭寄養。對寄養家庭有收養意愿的，應當優先辦理收養手續。對于其他有收養意愿，符合收養條件的收養人，也應當予以鼓勵和支持，并在依法辦理戶籍登記或者戶籍遷移手續方面提供便利。③王建華、竇玉巧：《孤殘兒童收養是全社會的共同責任》，載《人民法院報》2013年5月23日，第5版。四是建立臨時救助制度。即有條件的地方可以借鑒上海市長寧區的經驗，開展困境兒童臨時庇護工作，建立專門的臨時庇護機構，重點對訴訟中的困境兒童給予庇護，實現國家對困境兒童保護的及時干預。④衛建萍、嚴劍漪、章偉聰：《無辜孩子，如何走出困境》，載《人民法院報》2013年9月16日，第3版。

3.建立困境兒童生活保障制度。首先，地方政府要建立孤兒等困境兒童基本生活保障制度。民政部門要建立最低生活保障制度，明確最低生活保障標準，嚴格按照規定程序做好孤兒等困境兒童的基本生活費管理，確保專款專用，按時發放，⑤王建華、竇玉巧：《孤殘兒童收養是全社會的共同責任》，載《人民法院報》2013年5月23日，第5版。并確保隨著當地經濟社會發展和群眾生活的提高而同步調整提高。其次，要逐步提高孤兒等困境兒童的醫療康復保障水平。有學者建議要完善兒童大病救助和福利制度，建立以困難程度為標準的兒童醫療救助制度、重殘兒童法律津貼制度，在基層社區構建兒童照料康復體系，建立社區兒童福利與服務專業社工隊伍，并擴大新農合特殊病種的報銷比例等，⑥林嘉：《嬰兒安全島：存還是廢？》，載《人民法院報》2014年5月12日，第2版。也有的學者建議將孤兒等困境兒童納入城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療、城鄉醫療救助等制度保障范圍，參保（合）的費用由民政部門通過城鄉醫療救助途徑解決，并將殘疾孤兒醫療康復項目納入基本醫療保障范圍，⑦王建華、竇玉巧：《孤殘兒童收養是全社會的共同責任》，載《人民法院報》2013年5月23日，第5版。這些意見和建議，筆者完全贊同，并建議盡快通過立法將這些措施加以法律化、制度化，以便于統一實施。

4.增加困境兒童救助經費的投入。據悉，國家民政部已在江蘇、浙江、河南、廣東四省相關城市開始試點“適度普惠型兒童福利制度”，對孤兒、困境兒童、困境家庭兒童、普通兒童等分四個層次進行分層分類救助。同時，民政部門繼續實施“兒童福利機構建設藍天計劃”，在人口大縣建設一批兒童福利機構，其它縣在社會福利中心建設兒童福利部，全面提高孤兒收留養育能力。這些做法和實踐探索無疑是值得充分肯定的。⑧衛建萍、嚴劍漪、章偉聰：《無辜孩子，如何走出困境》，載《人民法院報》2013年9月16日，第3版。問題的關鍵在于政府應當加大對社會救助事業的扶持與投入，包括對社會福利中心在場所、設施、人員和資金方面的投入。除了新建兒童福利中心外，對現有的社會福利機構的基本情況應當做一次拉網式的普查，摸清家底，制定社會福利機構建設（發展）規劃，籌集專項資金，按照統一標準，分批升級的原則，對現有的社會福利機構場所分期分批進行改造、擴建或者搬遷新建等。

5.適當擴大救助保障對象的范圍。在現有將孤兒、棄嬰等納入救助保障范圍的政策基礎上，適當擴大救助保障對象的范圍，積極爭取將事實上無人照顧的兒童（也稱為亞孤兒）納入國家保障范圍，具體包括具有以下情形之一的兒童：（1）父母一方死亡，另一方再婚而放棄了監護責任的；（2）父母一方因犯罪被判刑，另一方離異并放棄對兒童的監護責任的，或者父母雙方均因犯罪被判刑，其他近親屬無力承擔監護職責的；（3）父母或者其他監護人不履行監護職責的，如因未婚先孕等原因而不愿意撫養并拋棄孩子；（4）被遺棄而四處流浪的；（5）子女殘疾或身患重病而所在家庭確因經濟困難，無力撫養的。

6.發揮“安全島”的作用。“安全島”是專門用于收容遺棄嬰兒的建筑。如前所述，我國部分地方設立“安全島”后，均在很短暫的時間里又關閉或者暫停“安全島”的救助工作，這一方面說明政府對“安全島”設立后所面臨的問題預計或論證不足，另一方面也反映了政府救助能力還有待于進一步提高。就“安全島”本身而言，這在中國大陸地區還是個新生事物，2013年7月26日民政部辦公廳正式轉發了中國兒童福利和收養中心開展“嬰兒安全島”試點工作方案，此后，各試點城市根據民政部工作方案中要求的配置條件與基本標準，結合本地實際情況，陸續設立“安全島”，開展棄嬰救助工作。從福建省廈門市的做法來看，被送到“安全島”的重癥棄嬰，均被送到醫院救治，相關費用由政府負責支付。在醫院治療結束后，如果該棄嬰無人領養，則送至兒童福利院養育。①練仁福、柯競：《嬰兒安全島 福州年內設立》，載《海峽都市報》2014年2月19日，第A08版。很顯然，建立“安全島”的主要目的是為了避免嬰兒在被遺棄后身心遭受外部不良環境的二次侵害，從政府層面保護棄嬰的生命安全，并使其能夠得到及時救助與治療。筆者認為，這充分體現了以人為本，尊重生命的理念，也正是政府履行其責任的表現，與我國政府批準加入的聯合國《兒童權利公約》中所倡導的原則是完全一致的。設立“安全島”屬于國家正在努力開展的“規范棄嬰收留行為”、加強“事實上無人撫養兒童保障”政府行為的范疇，是我國民政制度的一種探索和創新。盡管目前對“安全島”的存與廢有兩種對立的聲音，但從設立“安全島”后的效果來看：“安全島”設置前后最大的不同是，棄嬰救助的質量明顯提高，有更多的棄嬰得到了及時有效的救助，不僅提高了救助效率也增加了棄嬰的存活率。因此，目前多數人對“安全島”達成的基本共識是：嬰兒的生命權是至高無上的，“安全島”在保護嬰兒生命上具有正當性，應當繼續保留、扶持和完善。筆者認為，目前主要的問題在于絕大多數兒童福利機構的相關軟件和硬件都跟不上。從目前“安全島”的運行情況來看，“安全島”一般都設置在兒童福利院（或社會福利院）附近，收救的棄嬰主要來自本地，但也有一部分棄嬰來自外地。有的“安全島”開設不久就收到很多棄嬰，大大超過預計和福利院承受能力。解決問題的對策除了需要政府制定配套政策加以完善，加大資金和人財物投入外，還應當通過廣泛吸收社會力量，實行運營主體多元化等措施來解決。換句話說，解決困境兒童救助（包括“安全島”）問題不能只依靠政府的力量，而是應當放開禁區，吸納一部分社會組織來分擔責任。建立多元化的救助體系和救助機制勢在必行。

7.建立困境兒童救助聯動機制。創造條件，逐步建立類似110 平臺的公安、民政、醫療等多個部門參與救助的橫向聯動協作制度，并建立市（縣）、街道（鄉鎮）、居委會（村委會）三級救助縱向聯動網絡，在困境兒童的發現與報告、移送與接受、救治與安置等各個環節建立起完整的救助協作體系和快速反應機制，并實行困境兒童救助首問制，確保困境兒童在被發現的第一時間能夠得到有效救護。

（三）鼓勵與扶持民間福利（慈善）機構參與困境兒童救助工作

如前所述，養育孤兒、棄嬰等困境兒童是政府的責任，而解決目前困境兒童救助工作中遇到的困難和問題，解決之策還是應當建立多元化的社會救助機制。2013年6月17日民政部、發改委、公安部、司法部、財政部、衛生計生委、宗教局等七部門聯合下發通知，要求各級相關部門切實加強對棄嬰的規范管理，嚴禁任何機構和個人私自收留棄嬰。”很顯然，在當前我國困境兒童救助的人力、財力存在嚴重不足的情況下，這一政策的出臺實際上不利于調動更多的愛心人士參與救助困境兒童的積極性。有專家指出，監護制度的發展趨勢是要求個人、家庭、社會共同承擔責任，因此，“安全島”的未來應當在民間尋找出路。①陳文濤、陳靖遠：《“‘安全島’的去與留——關于棄嬰問題的法律研討會”舉辦》，http://www.law.ruc.edu.cn/article/?45847.html，下載日期：2014年4月24日。筆者贊成這一觀點，并認為整個困境兒童救助工作也是如此。特別是針對不少有能力、有條件實施救助的社會愛心人士收養棄嬰等困境兒童的愿望，首先，國家從法律層面上應當予以支持和鼓勵，政府要做的事情就是引導與監督，而不是進行限制。②佚名：《如何才能保護你——中國棄嬰》，http://news.nen.com.cn/system/2013/06/19/010450542.shtml，下載日期：2014年4月26日。當政府福利機構無法接納社會上這么多困境兒童，也沒有能力接收現有民間福利（慈善）機構養育的孩子時，給民間福利（慈善）機構一個名份，讓民間福利（慈善）機構參與到救助困境兒童的工作中，由民間福利（慈善）機構為這些困境兒童提供養育服務，以救助更多的困境兒童，無疑是一個明智的選擇。目前，上海市福利機構已開展與民間公益組織的合作就是一個很好的例子。③陳文濤、陳靖遠：《“‘安全島’的去與留——關于棄嬰問題的法律研討會”舉辦》，http://www.law.ruc.edu.cn/article/?45847.html，下載日期：2014年4月24日。其次，要降低門檻，鼓勵民間福利（慈善）機構從事困境兒童救助工作。由于種種原因，民間福利（慈善）機構還存在“注冊難”的問題，這一身份認同問題沒有解決，就意味著民間福利（慈善）機構的收養等救助行為不能得到法律上的認可，也使其資金募集運作受到制約，造成其資金來源缺乏規范保障與長效運行機制，④侯雪竹、李晉：《蘭考事件后民間收養機構四面楚歌 面臨被遣散困境》，http://gongyi.ifeng.com/news/detail_2013_01/21/21423712_0.shtml，下載日期：2013年1月21日。同時在客觀上還造成被民間福利（慈善）機構救助的困境兒童無法獲得戶籍，他們將來還將陷入醫療、就學、就業、結婚和財產繼承等方面的權益和社會福利無法得到保障的困境。建議降低民間福利（慈善）機構的登記注冊門檻，即在摸底排查，集中整治的基礎上，由國家民政部抓緊牽頭制定《民間救助機構管理辦法》，將以孤兒、棄嬰為服務對象的社會組織和個人興辦的社會福利機構納入社會救助體系的范圍，讓其享受與公辦福利機構同等的待遇，明確開辦（設立）條件和評估標準，規范民間救助行為。同時，適當降低注冊登記門檻，簡化審核程序，并由民政部門負責監管，重點加強對其開辦資質的審核和養育服務品質的監督，⑤吳錕、吳國平：《論收養棄嬰行為的法律規制》，載《福建行政學院學報》2014年第1期，第65頁。民間福利（慈善）機構取得《社會福利機構設置批準證書》后，應當及時到登記機關辦理登記手續。這樣，就從立法上、制度上破解民間救助機構目前所面臨的各種難題。

（四）加強困境兒童救助的政府監管工作

一方面，政府要加大投入，切實履行在困境兒童救助方面的責任，并鼓勵和扶持社會力量積極參與，另一方面，政府還要加強監管工作，防止侵犯困境兒童權益行為的發生。2013年發生的“南京江寧餓死女（幼）童案”，在一定程度上反映了我國困境兒童救助機制的失靈，⑥周侃、徐聰萍：《完善未成年人監護權撤銷制度的建議》，載《人民法院報》2014年6月28日，第7版。因此，加強政府監管工作非常重要。民間福利（慈善）機構參與困境兒童救助工作，應當在政府的統一監管之下進行，具體由民政部門負責。民政部門不僅應當審核民間福利（慈善）機構的開辦資質，而且還應當對其養育服務品質進行全過程的監督。對民間福利（慈善）機構行政監管內容主要包括：開辦資質的評估，服務人員資格的審核，養育服務過程的追蹤，養育服務品質的監督等。可以聘請專業人員對民間福利（慈善）機構（包括領養、寄養家庭）進行全面的專業評估，包括救助前對民間福利（慈善）機構（領養、寄養家庭）和孩子的評估、救助（領養、寄養）過程中的追蹤監督、救助后養育情況的監督。關于救助后養育情況的監督，可以通過修訂我國現行的《社會福利機構管理暫行辦法》（民政部1999年12月30日頒布并實施）及其各地方的《實施細則》，增設民政部門的回訪權或者探望權來實現。①吳國平著：《婚姻家庭立法問題研究》，吉林大學出版社2008年版，第241頁。這樣，民政部門除了按照《社會福利機構管理暫行辦法》及其有關《實施細則》實行年度檢查制度外，還可以不定期地對民間福利（慈善）機構進行救助后的監督。監督主體為縣級以上人民政府民政部門，監督的主要方式包括慰問、探視、回訪等，監督的主要內容是民間福利（慈善）機構履行養育職責情況、被救助的困境兒童的生活狀況與生活環境等，并作出評估報告。對監督過程中發現的問題，民政部門應當與民間福利（慈善）機構進行溝通協商。

（五）盡快出臺《兒童社會福利條例》或《兒童福利法》

目前，我國有關兒童福利和權益保護方面的法律規定散見于《民法通則》、《婚姻法》、《收養法》、《未成年人保護法》、《義務教育法》、《殘疾人保障法》、《預防未成年人犯罪法》、《刑法》、《治安管理處罰法》等相關法律以及《家庭寄養管理暫行辦法》等相關規范性文件中，但還不夠完善，還需要制定兒童福利方面的專門立法，這方面需要借鑒國外和我國港臺地區的立法經驗。

從國外情況來看，各國對兒童福利保障問題非常重視，已有不少國家進行了專門立法，有的還成立了兒童福利局等政府專門機構從事該項工作。例如英國就先后頒布了《家庭補助法》（1946年）、《兒童法案》（1948年）和《兒童法》（1989年），②轉引自李賢華：《英國兒童家庭寄養福利制度》，載《人民法院報》2013年10月18日，第8版。日本1947年頒布《兒童福利法》（于1997年大幅度修改），瑞典1960年頒布《兒童及少年福利法》，挪威1992年頒布《兒童福利法》。1951年我國香港地區開始實施《保護中國兒童福利政策報告》和《兒童及少年條例》，臺灣地區于1973年通過了“兒童及少年福利法”。而我國大陸地區目前還沒有頒布《兒童社會福利條例》或《兒童福利法》，兒童福利工作處于部門分割、政策雜亂的局面，現有相關法律規定的兒童福利措施也缺乏可操作性，③柳華文：《設立安全島與兒童權利保護》，http://www.humanrights-china.org/cn/zt/qita/rqzz/2014/1/t20140410_1165028.htm，下載日期：2014年4月26日。影響實際效果。為改變這一局面，進一步健全兒童，尤其是困境兒童福利保障制度，首先，在國家層面，民政部已于2010年啟動了我國《兒童福利條例》（草案）的起草工作。2011年，推進兒童福利立法也被寫入《中國兒童發展綱要（2011—2020年）》。目前民政部已在江蘇昆山、浙江海寧、廣東深圳、河南洛寧等地建立適度普惠型兒童福利制度的試點。其次，在地方層面，上海市高級人民法院起草的《上海市兒童福利條例》建議稿已提交立法機關。建議稿的主要內容包括建立專門的兒童福利管理機構、構建兒童福利案件處理程序、建立普惠型兒童福利的具體措施等內容。④衛建萍、嚴劍漪、章偉聰：《無辜孩子，如何走出困境》，載《人民法院報》2013年9月16日，第3版。這些做法和經驗（包括設置“安全島”的嘗試），都將為我國進一步建立、健全兒童福利制度和法律體系奠定堅實的基礎。筆者認為，當務之急就是要抓緊總結經驗，加快立法進度，盡早提交相關程序審議并頒布《兒童社會福利條例》，建立專門的兒童福利財政預算體系，進一步健全兒童福利保障體系。待將來條件成熟時將其提升為《兒童福利法》。