關于中國垂直管理體制的初步研究——基于法律、政治、管理的三重視角

蔡 磊

(中國人民大學公共管理學院，北京100872)

垂直管理是中國政府管理的重要形式。相對于政府職責在本層級橫向拓展的分級管理而言，垂直管理是指上級政府職責跨越層級的向下延伸。因此，垂直管理體制集中反映了特定領域中央和地方的關系。對于這一管理現象的認識，應循此思路展開。

一、垂直管理體制的界定和內涵

從整體來看，中國政府組織是縱橫交叉的網狀結構，政府管理借助這樣的網狀結構實現了對經濟社會的管控。在縱向上，有中央、省、市、縣、鄉鎮5個行政層級。根據憲法和法律的規定，地方各級政府接受中央政府領導，下級政府接受上級政府領導。同時，每一級政府都被賦予相應的職權。在橫向上，每一級政府又由多個部門(“塊塊”管理部門)組成，具體履行某一領域的職權，接受本級政府領導。從這個縱橫交錯的結構看，地方政府部門一般會受來自本級政府和上級業務主管部門的雙重轄制，中國政治中的條塊關系就主要體現在部門所受的雙重轄制上。而對部門實施管理則主要是通過人事、經費和業務工作三個方面實現的，地方政府和上級部門在這三個方面的不同分權方式決定了部門的不同管理體制——“塊塊”管理、雙重管理抑或垂直管理。

對這三種體制最直觀、最普通的分法:“塊塊”管理部門是指其人事、經費和業務工作主要由地方政府決定的部門;垂直管理部門則是指其人事、經費和業務工作主要由上級部門決定的部門;而雙重管理部門是指介于垂直管理和“塊塊”管理部門的中間形態。更精細的區分可以從實行雙重管理部門的具體分析入手。

以公安機關為例。《公安機關組織管理條例》的第3條規定，“公安部在國務院領導下，主管全國的公安工作，是全國公安工作的領導、指揮機關。縣級以上地方人民政府公安機關在本級人民政府的領導下，負責本行政區域的公安工作，是本行政區域公安工作的領導、指揮機關。”可以看出，地方公安機關既受公安部(上級公安機關)的領導，同時受同級政府的領導，此即為雙重管理的具體內涵。而公安機關雙重管理體制的關節點在何處?《條例》第17條規定:“縣級以下地方人民政府公安機關正職領導職務的提名，應當事先征得上一級公安機關的同意。縣級以上地方人民政府公安機關副職領導職務的任免，應當事先征求上一級公安機關的意見。”“事先征得同意”的要害在于，雖然地方黨委有公安機關正職領導的提名權，但必須事先與上級公安機關協商一致，如果提名的人選不能得到上級公安機關的認可，實際上不可能獲得最終任命。因此，在公安機關正職領導的任命上，地方黨委要與上級公安機關進行充分協商，不能獨斷。而“事先征求意見”對地方黨委的要求則寬松得多，任命公安機關副職時，地方黨委對上級公安機關告知即可，無須與其協商。因此，公安機關雙重管理體制的主要特征是:地方黨委和上級公安機關分享主要領導的人事任命權。

筆者認為，準確界定垂直管理部門也可以按照這樣的思路，部門主要領導的人事任免權在上級部門的，即為垂直管理;反之，則為塊塊管理。從中國現行的行政體制看，部門大多實行行政首長負責制，一個部門的主要領導相當于這個部門的大腦和神經中樞，誰掌握了主要領導的任命權，誰就從根本上控制了這個部門。因此，這樣劃分也是符合實際的。①類似觀點參見李宜春《論分權背景下的中國垂直管理體制——概況、評價及其完善建議》，《經濟社會體制比較》2012年第4期;董娟《困境與選擇:集權與分權間的垂直管理》，《理論與現代化》2009年第4期。

在管理實踐中，存在不同程度的垂直管理。如果把上級主管部門僅掌握主要領導任命權的垂直管理定義為最低限垂直管理，而把上級主管部門全面管控人事、經費和業務工作的垂直管理確定為完全垂直管理，則在這條以最低限垂直管理和完全垂直管理為兩端的橫軸上，分布著各種形態的垂直管理。同時，按照實施垂直管理的層級不同，中國的垂直管理部門又可以分為中央垂直和省以下垂直兩類。前者主要包括人民銀行、國稅、海關、出入境邊防檢查、出入境檢驗檢疫、民航、郵政、通信、煤礦安全監察、海洋、物資儲備、測繪、審計、氣象、地震等部門，后者主要包括地稅、工商、質量技術監督、國土等部門。2004年實施的省級以下國土資源管理體制改革規定，市、縣兩級國土部門是同級政府的工作部門，其機構編制仍由同級政府管理;市轄區國土部門的機構編制受市級政府管理，為市國土部門的派出機構;鄉鎮土管所的機構編制受縣級政府管理。而市、縣級國土部門的領導干部管理，從以地方黨委管理為主調整為以上一級國土資源部門黨組(黨委)管理為主。顯然，國土部門的省以下垂直管理體制更靠近最低限垂直管理一端。

二、目前對垂直管理體制的利弊分析

近年來，圍繞垂直管理體制的利弊分析，主要是從上級政府、下級政府以及發展沿革的角度來展開的。

從上級政府角度看，人們普遍認為，垂直管理體制在行政方面有利于中央政府在特定領域保持行政行為的規范性、系統性，減少地方政府干擾;在政治方面有利于中央政府對特定領域的集中控制，保證政令暢通，破除和防止地方出現割據局面;在法治方面有利于維護國家法律權威和法度統一，提高行政執法的公正、公平和效能，維護國家的整體利益。但垂直管理體制也存在著不容忽視的弊端。首先，在實行垂直管理的領域，上級政府承擔著更大的責任。盡管在某些垂直管理領域，地方政府仍然承擔著責任，但不可否認，實行垂直管理體制后，至少在輿論環境上，上級政府在該領域被追責的風險明顯加大了。其次，垂直管理體制增加了上級政府的管理成本和其對下級部門的監管難度。對于中國這樣一個幅員遼闊、人口眾多的大國，在某一特定領域實行垂直管理體制會帶來幾萬甚至幾十萬人的管理關系調整，這必然給上級政府新增很多管理負擔。最后，垂直管理可能會在上級政府和下級政府之間造成關系緊張。除了地方政府確實無力管控的領域，其他任何領域的垂直管理都會被地方政府解讀為上級政府的不信任，甚至是對地方政府自主性的傷害，這必然潛在影響下級政府在相關領域協作的積極性。

從下級政府角度看，大家總體認為，垂直管理體制利少弊多。有利之處在于:實行垂直管理體制在一定程度上減輕了地方政府的責任。而弊端主要在于:下級政府在特定領域的管理權限被上收，組織功能的完整性被破壞，管理的權威性受到削弱。其掌控的資源也隨之減少。同時，在不少學者和地方同志看來，上級政府對特定領域實行垂直管理的初衷在于實現部門依法獨立行使職權，但這種理想狀態很難達到。主要原因:一是隨著經濟社會的快速發展，行政管理環境日趨復雜，有效的管理活動往往依賴于地方政府的統一部署和組織。缺少地方政府的配合，單一部門實施管理存在較多困難;二是垂直管理部門及其人員要在地方工作和生活，在住房、子女就學、醫療等方面離不開地方政府的支持。對于不太“配合”的垂直管理部門，地方政府也能借助黨組織屬地化管理以及行風評議、效能評議等途徑，對其施加影響。總而言之，由于受到多方面的掣肘，垂直管理部門在地方的管理很難做到鐵面無私。①關于垂直管理體制利弊的討論比較常見。類似觀點可以參見孫發峰《從條塊分割走向協同治理》，《廣西社會科學》2011年第4期;金亮新《我國政府垂直管理制度探討》，《理論與改革》2008年第1期;曾云傳《對工商行政管理部門垂直管理體制科學運行的思考》，《中國工商管理研究》2007年第10期;許寶健《垂直管理是否限制縣域經濟發展》，《中國縣域經濟報》2007年4月16日;陳澤偉《冷觀政府垂直管理》，《瞭望》2006年第46期。

從發展沿革看，改革開放以來的垂直管理體制調整發生在中國從計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的大背景下。實行垂直管理的主要目的在于配合推進市場經濟體制建設，建立統一規范的市場體系，維護正常的市場經濟秩序。總體來看，垂直管理體制的每一次調整，都在一定時期內緩解了政府管理的突出矛盾。但同時，在較短時間內，連續對數個領域進行體制調整，或者對某些領域反復進行上收、下放調整，②2011年，國務院辦公廳印發《關于調整省級以下工商質監管理體制加強食品安全監管有關問題的通知》明確提出，將工商、質監省以下垂直管理體制改為地方政府分級管理體制，業務上接受上級部門的指導，領導干部實行雙重管理，以地方管理為主。也降低了行政效率，造成了巨大的浪費。

從現有文獻來看，盡管分析的立場不同，但對垂直管理體制的評價都是既有利又有弊。顯然，分析者的看法存在著較大的差異。即使將這些觀點綜合起來，也很難對垂直管理體制建立起比較系統的認知。而且，目前的分析集中于梳理各種問題的表現，尚未深入到現象背后，揭示更為深層的邏輯。問題的關鍵在于，垂直管理是一種不同于“塊塊”管理的權力分配方式，在自主性不斷增強的地方政府看來，這是一種不尊重，甚至是損害。因此，地方政府對于垂直管理體制有天然的排斥，協調配合中的不和諧也在所難免。現有的分析框架使得我們很難確定相對統一的評價標準。因此，對于垂直管理體制的利弊辨析，需要確立更為合理的基本框架。筆者嘗試以法律、政治、管理三重視角，對這一問題重新加以梳理。

三、分析垂直管理體制的法律視角

中國《憲法》第85條規定，中華人民共和國國務院，即中央人民政府，是最高國家努力機關的執行機關，是最高國家行政機關。第89條規定，國務院統一領導全國地方各級國家行政機關的工作，規定中央和省、自治區、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分。同時，《憲法》第107條規定，縣級以上地方各級人民政府依照法律規定的權限，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等行政工作，發布決定和命令，任免、培訓、考核和獎懲行政工作人員。

一些學者強調“地方政府職能完整性”［1］，往往是注意到了第107條的規定。但《憲法》的相關條目需要聯系起來理解。從法理看，《憲法》第85、89條確立了中央政府在各級政府的地位，明確由中央政府統一領導全國地方各級國家行政機關的工作，規定中央和省、自治區、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分。這就規定了中央政府和地方政府的根本關系格局。中央的統一領導和權威是絕對的，而“地方政府職能的完整性”是相對的。既然中央政府可以規定地方政府職權的具體劃分，也就沒有絕對意義上的地方性事務。

決定對特定領域實行垂直管理是中央政府劃分中央和地方政府具體職權的內容之一，是中央政府的當然權力。憲法的規定確立了討論垂直管理體制的根本前提。分析垂直管理體制應首先立足于中央政府的整體利益和國家的長治久安。

程序是從法律視角出發要關注的另一個重要問題。《憲法》賦予了中央政府規定地方政府具體職權劃分的權力，但并未明確方式和途徑。從改革開放以來數次垂直管理體制調整的情況看，有的決定是黨的全會作出的，有的是國務院文件，有的是國務院辦公廳文件，還有的是中央編辦文件。不同的決定形式背后是不同的決策程序，不同的決策程序反映了對于垂直管理體制調整還未形成相對統一規范的做法。正如上述提到的由于中國的特殊國情，一個特定領域的垂直管理體制調整可能會對幾萬甚至幾十萬人產生巨大影響，這既是該領域政府管理的大事，也是地方經濟社會發展和政治生活中的大事，應予以慎重處理。通過更為嚴格的程序，匯集各方面的意見，有利于各方面充分表達訴求、增進共識，還有利于減少執行中的阻力。當前，規范垂直管理體制決策程序的著眼點在于提高決策層級，減少決策過程的隨意性。

四、分析垂直管理體制的政治視角

對于我們這個大國來講，統一和秩序的特殊價值經過了幾千年的艱難考驗和思想討論，已經成為政治文化的基因。中央政府在設計若干具體領域的管理體制時，堅決維護主權統一和牢牢掌握經濟命脈無疑是其必然考慮的重要政治因素。從維護主權統一來看，國防、外交、國家安全、貨幣發行、通訊等領域，中央政府必須牢牢掌控。從掌握經濟命脈來看，稅收征管、重要稅源、戰略資源儲備等領域，也常常由中央政府親自把持。

除了主權和經濟命脈因素之外，一些重大的情勢變化也可能促使中央政府對特定領域作出實施垂直管理的決定。比如，為應對煤礦安全事故頻發局面，1999年國務院辦公廳決定對19個省(區、市)的煤礦或煤炭工業管理局改組為煤礦安全監察局，實行國家煤礦安全監察局與省(區、市)政府雙重領導、以國家煤礦安全生產監察局為主的管理體制。①《國務院辦公廳關于印發煤礦安全監察管理體制改革實施方案的通知》(國辦發〔1999〕104號)為緩解環保執法困境，2006年國家環保總局組建11個地方派出執法監督機構，由總局直接管理。2013年5月，李克強總理在國務院機構職能轉變電視電話會議上強調，中央在宏觀調控上一定要有權威性，要留有“撒手锏”。在宏觀形勢發生重大變化時，國務院經統籌考慮采取必要的干預措施，地方也要理解并堅決執行。總理所宣稱的宏觀調控的“撒手锏”，也可以看做是中央政府應對重大情勢變化的政治決策。

政治決策的重要特點是很少計較經濟上的成本和投入，或者是在特定情況下不惜代價，只求達到目的。無論是維護主權統一、把控經濟命脈，還是重大情勢的應急舉措，都具有這樣的顯著特征。但政府管理終歸還要面對“柴米油鹽醬醋茶”，算政治賬之后也要算經濟賬。這就要從管理的視角來切入。

五、分析垂直管理體制的管理視角

以管理的視角審視垂直管理體制問題，空間維度和成本收益維度至關重要。所謂空間維度是指一項事務的管理空間超越了單一的省級行政區域，這時只能由中央政府實施管理。這些管理事務具有內在的完整性，不可分割，當其跨越多個對等的行政區劃時，由其中任何一個行政機關來實施管理，都面臨難以克服的協調困難。因而，這種跨區域的政府事務必然要由上一級的行政機關來進行管理;所謂成本收益維度是指如果在收益相當的情況下，由中央政府對一項事務直接實施管理或服務所需的成本遠小于各地普遍實施，或者是在成本相當的情況下，由中央政府直接實施管理或服務產生的收益遠大于各地普遍實施時，那么它就可能成為中央政府實施垂直管理的選項。

總體而言，空間維度較為直觀，而成本收益維度則比較復雜。首先，政府事務的目標往往是多元的，不僅僅要考慮經濟增長，還需要追求社會公正、收入平等、環境保護、公共服務均等化等。同時，不同管理者的價值偏好也會存在較大差異，有的管理者重視經濟增長，而有的管理者更看重公平正義等。因此，成本收益的計算本身會受到人為因素的影響，帶有很大的不確定性。其次，即使是同一項政府管理事務在不同的經濟社會發展和技術條件下，需要納入成本的因素和需要納入收益的因素也有很大的不同，結果因此會存在較大差異。

當然，成本收益計算為認識垂直管理體制提供了重要維度。比如，有學者發現，美國的稅收成本占稅收收入總額的0.58%，新加坡的征收成本率為0.95%，澳大利亞為1.07%，日本為1.13%，英國為1.76%。而中國在1994年“兩稅制”改革前，征稅成本率為3.12%，到20世紀末為5～8%［2］。通過稅收征管成本的國際比較，可以看出，目前中國采取兩套垂直管理機構征稅的做法在經濟上是很不合算的。

以上在梳理現有文獻的基礎上，結合對實踐的觀察，筆者提出了一個分析垂直管理體制的新的基本框架，即先法律而后政治然后管理的三重視角。這是初步的嘗試，還有待進一步的理論思考和實踐檢驗，以不斷修正和完善。

［1］ 王霽霞.法治視野下的我國政府垂直管理制度改革研究［J］.湖北社會科學，2013，(5).

［2］ 張光文.降低我國稅收征納成本［J］.湖南稅務高等專科學校院報，2008，(4).