特種設(shè)備事故應(yīng)急救援預(yù)案的編制研究

宋前甫

（南京市鍋爐壓力容器檢驗研究院)

0 前言

特種設(shè)備是人類現(xiàn)代生產(chǎn)的工具，是現(xiàn)代生產(chǎn)力的一種重要的組成部分。國家質(zhì)監(jiān)總局公布的信息顯示，截至2012年底，全國特種設(shè)備總量達(dá)821.67萬臺，比2011年上升12.7%[1]。國務(wù)院發(fā)展研究中心在一份研究報告中指出：我國特種設(shè)備增長迅速，以特種設(shè)備為主要生產(chǎn)設(shè)備的行業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重達(dá)到64.13%[2]。由此可見，特種設(shè)備一旦發(fā)生事故，將可能造成巨大的人員傷亡和財產(chǎn)損失。

據(jù)國家質(zhì)檢總局辦公廳有關(guān)統(tǒng)計資料顯示，2012年全國共發(fā)生各類特種設(shè)備事故228起，死亡達(dá)292人，受傷超過354人[3]。2013年11月22日青島輸油管線發(fā)生特別重大事故，事故共造成62人死亡，136人受傷，直接經(jīng)濟損失高達(dá)7.5172億元[4]。2014年1月11日國家安全監(jiān)管總局網(wǎng)站發(fā)布的事故調(diào)查報告指出，應(yīng)急處置不力是這起事故暴露的突出問題之一。報告還特別指出，青島經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會未能及時依據(jù)相關(guān)應(yīng)急預(yù)案快速判斷并提升應(yīng)急響應(yīng)級別，未及時采取警戒保衛(wèi)措施，也未及時疏散附近的群眾，從而導(dǎo)致事故的嚴(yán)重擴大化，給人民的生命和財產(chǎn)造成了不可挽回的損失。

特種設(shè)備事故還有一個顯著的特征，就是發(fā)生事故后，如果控制不當(dāng)，容易造成事故傷亡進(jìn)一步擴大，甚至發(fā)生次生災(zāi)害[5]。因此，加強特種設(shè)備事故應(yīng)急救援預(yù)案的管理、編制及實戰(zhàn)演練工作，提高預(yù)防和處置突發(fā)事件的能力，是關(guān)系國家經(jīng)濟社會發(fā)展全局和人民群眾生命財產(chǎn)安全的大事，也是實現(xiàn)中國夢的重要內(nèi)容之一。

1 我國特種設(shè)備事故應(yīng)急救援管理現(xiàn)狀

1.1 特種設(shè)備事故應(yīng)急救援預(yù)案的急迫性

目前，我國預(yù)防特種設(shè)備事故的狀況得到了一定的改善，應(yīng)急救援技術(shù)也有了一定的提高，但相比之下，我國特種設(shè)備事故率是歐美發(fā)達(dá)國家的6倍之多[6]，特別是死亡在3人以上的重大事故頻頻發(fā)生。在預(yù)防和應(yīng)急救援方面，存在很多不完善的地方，這是事故率高的重要原因之一。我國特種設(shè)備的安全狀況存在諸多漏洞。為此，建立健全特種設(shè)備事故應(yīng)急救援預(yù)案體系，對于提高特種設(shè)備事故的應(yīng)對能力，減少事故造成的生命財產(chǎn)損失[7]，是極為重要的。不論在當(dāng)前還是今后很長一段時間內(nèi)，這都是一項緊迫的任務(wù)。

2014年1月1日頒布的 《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》第六十九條明確規(guī)定，縣級以上地方政府及其負(fù)責(zé)特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的部門應(yīng)當(dāng)依法組織制定本行政區(qū)域內(nèi)特種設(shè)備事故應(yīng)急預(yù)案[8]。此外，建立事故應(yīng)急救援預(yù)案也是 《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》、 《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》的一項重要要求。

1.2 我國特種設(shè)備事故應(yīng)急救援工作的不足之處

為了進(jìn)一步提高我國特種設(shè)備應(yīng)急救援技術(shù)，2007年國家質(zhì)檢總局特組織開展了應(yīng)急救援方法和裝備研究，進(jìn)行了全國特種設(shè)備應(yīng)急管理與協(xié)調(diào)指揮機構(gòu)的建設(shè)，組建了特種設(shè)備應(yīng)急救援專家隊伍、救援隊伍和救援信息庫，組織制定了30多個“特種設(shè)備專項應(yīng)急預(yù)案指南”。

考慮到我國特種設(shè)備應(yīng)急救援工作還存在許多不足，為了提高特種設(shè)備安全應(yīng)急處置能力，2013年8月國家質(zhì)檢總局特部署了特種設(shè)備應(yīng)急救援預(yù)案的編制與人員培訓(xùn)工作，并再次修訂完善了15個 “特種設(shè)備應(yīng)急救援專項預(yù)案指南”。目前，我國特種設(shè)備事故應(yīng)急救援工作的不足之處主要有以下幾個方面：

（1）小型企業(yè)沒有應(yīng)急預(yù)案，或者應(yīng)急預(yù)案過于簡單，不能應(yīng)用到現(xiàn)場救援中；

（2）重大事故救援現(xiàn)場缺乏統(tǒng)一指揮及協(xié)調(diào)；

（3）應(yīng)急事故救援現(xiàn)場缺乏強大的信息及時反饋技術(shù)保障；

（4）缺乏對應(yīng)急救援人員的專業(yè)培訓(xùn)及對應(yīng)急救援技術(shù)的專業(yè)研究；

（5）對于重大事故沒有強大的通訊信息保障系統(tǒng)；

（6）部分相關(guān)政府部門和企業(yè)缺少特種應(yīng)急救援交通工具，沒有及時更新必備的防護(hù)裝備、探測儀器等；

（7）缺少應(yīng)急培訓(xùn)及實戰(zhàn)演練，因而發(fā)生重大特種設(shè)備事故后缺乏救援經(jīng)驗。

2 編制特種設(shè)備應(yīng)急救援預(yù)案的要求

特種設(shè)備應(yīng)急救援預(yù)案是發(fā)生事故后應(yīng)急救援工作有序進(jìn)行的必備條件之一。預(yù)案的編制必須依據(jù) 《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》、 《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》、 《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》、 《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》、 《國務(wù)院關(guān)于全面加強應(yīng)急管理工作的意見》、 《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法》、 《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》、 《特種設(shè)備事故報告和調(diào)查處理規(guī)定》等法律、法規(guī)和國家標(biāo)準(zhǔn)，并依據(jù)參考2013年7月19日頒布的 《生產(chǎn)經(jīng)營單位生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》。應(yīng)急救援預(yù)案的內(nèi)容必須滿足以下基本要求[9]。

（1）嚴(yán)格依據(jù)國家有關(guān)的法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)

編制預(yù)案一定要依據(jù)國內(nèi)現(xiàn)有最新的法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，才能保證預(yù)案的權(quán)威性、準(zhǔn)確性和科學(xué)性[10]，才能更好地指導(dǎo)相關(guān)部門和企業(yè)的救援工作。

（2）應(yīng)急預(yù)案要有針對性

簡單、易懂、有針對性是應(yīng)急救援預(yù)案的重要特征。預(yù)案應(yīng)當(dāng)簡明扼要，要使每個參與應(yīng)急救援的人員都能很容易看懂，很容易操作，能夠落實[11]。針對不同種類的特種設(shè)備可能造成的災(zāi)害后果，應(yīng)編制不同類型的應(yīng)急預(yù)案；針對特殊條件下的事故，應(yīng)該依據(jù)事故的特征編制對應(yīng)子預(yù)案（如地震、洪災(zāi)、山頂滑坡等自然災(zāi)害），以保證發(fā)生各類特種設(shè)備事故后有其特定的應(yīng)對措施；要根據(jù)以往重大事故中的救援經(jīng)驗和應(yīng)急演練的總結(jié)報告，針對救援過程中存在的能力缺陷或不足之處，編制最新的事故應(yīng)急救援預(yù)案。

（3）應(yīng)急預(yù)案要有科學(xué)性、實用性

事故應(yīng)急救援工作對其科學(xué)性有很高的要求，預(yù)案編制人員必須依據(jù)科學(xué)原理，全面調(diào)查、收集和研究危險源的分布、應(yīng)急資源，科學(xué)地分析和實驗驗證應(yīng)急處置技術(shù)的準(zhǔn)確性，使應(yīng)急處置技術(shù)和程序與突發(fā)事故演變狀態(tài)相吻合[12]，制定出符合現(xiàn)場的救援方案。

（4）保證預(yù)案的完整性

應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容應(yīng)完整包含發(fā)生特種設(shè)備事故后應(yīng)急響應(yīng)工作所要求的基本內(nèi)容，主要應(yīng)具備功能的完整性、應(yīng)急程序的完整性和適用范圍的完整性。

（5）預(yù)案要簡潔清晰

應(yīng)急預(yù)案一定要結(jié)構(gòu)清晰、易于查詢、邏輯性強，要保證各個章節(jié)的銜接，思路明確，便于使用者很容易就能理解和掌握，不然就會影響預(yù)案的執(zhí)行效果。

3 特種設(shè)備應(yīng)急救援預(yù)案的基本內(nèi)容

按照國務(wù)院辦公廳發(fā)布的 《國務(wù)院有關(guān)部門和單位制定和修訂突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案框架指南》規(guī)定，應(yīng)急預(yù)案一般包括下述內(nèi)容。

（1） 總則

預(yù)案的總則部分主要是闡明本預(yù)案的編制目的、編制依據(jù) （即依據(jù)的相關(guān)法律法規(guī)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)等）、工作原則及預(yù)案的適用范圍。

（2）組織指揮體系及職責(zé)

組織指揮體系及職責(zé)主要是明確應(yīng)急救援預(yù)案組織機構(gòu)以及各個應(yīng)急組織機構(gòu)的職責(zé)、各個機構(gòu)的人員組成[13]，對機構(gòu)的職責(zé)應(yīng)該詳細(xì)闡述每個組織機構(gòu)的權(quán)利和義務(wù)，任務(wù)責(zé)任到部門并明確到個人，明確事故發(fā)生后應(yīng)急組織機構(gòu)的任務(wù)分配以及各機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)。

（3）預(yù)防和預(yù)警機制

預(yù)防和預(yù)警機制的內(nèi)容包括：預(yù)防事故發(fā)生采取的有效措施、危險源的監(jiān)控措施、預(yù)防和預(yù)警的信息支持系統(tǒng)、預(yù)警信息的及時報告和發(fā)布、預(yù)警級別。預(yù)警級別應(yīng)與 《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》相吻合，一般將事故等級劃分為四級，分為Ⅰ級 （特別重大）、Ⅱ級 （重大）、Ⅲ級 （較大）和Ⅳ級 （一般）[14]。

（4） 應(yīng)急響應(yīng)

應(yīng)急響應(yīng)的內(nèi)容為：響應(yīng)的分級 （原則上按一般、較大、重大、特別重大四級啟動相應(yīng)預(yù)案）[15]，信息共享和處理，通訊，指揮和協(xié)調(diào)，緊急處置程序，現(xiàn)場的警戒與人員疏散，社會資源的動員參與、新聞報道和應(yīng)急結(jié)束等。

（5） 后期處置

后期處置應(yīng)包括：事故發(fā)生后現(xiàn)場的相關(guān)設(shè)施快速恢復(fù)到正常狀態(tài)、善后處置工作、保險理賠、事故的調(diào)查、事故經(jīng)驗教訓(xùn)總結(jié)和備案等。

（6） 保障措施

保障措施主要指的是發(fā)生事故后，應(yīng)急救援隊伍及時趕到事故現(xiàn)場、保障現(xiàn)場救援的通訊信息暢通、救援裝備和物資及時到位、經(jīng)費保障、技術(shù)儲備及保障、宣傳、培訓(xùn)、演練等。

（7） 附則

附則部分主要是相關(guān)名詞術(shù)語的解釋、預(yù)案的管理與更新、實施與失效、制定與解釋、獎勵與責(zé)任等。

（8） 附錄

附錄部分主要包括應(yīng)急預(yù)案的相關(guān)子預(yù)案、預(yù)案總體目錄、分預(yù)案目錄、預(yù)案的文本的格式規(guī)范、相關(guān)機構(gòu)和專家通訊錄、外部協(xié)作單位聯(lián)系表、事故信息快報、應(yīng)急搶險裝備設(shè)施明細(xì)表。

4 結(jié)束語

編制特種設(shè)備事故應(yīng)急救援預(yù)案的主要目的是為了有效地預(yù)防、處置和應(yīng)對突發(fā)的特種設(shè)備事故，快速地控制事故的發(fā)展，增強處理突發(fā)事件的綜合指揮能力，提高應(yīng)急救援的快速反應(yīng)和協(xié)調(diào)水平，最大限度地減少事故引起的人員傷亡和經(jīng)濟損失。

目前，我國特種設(shè)備安全事故頻頻發(fā)生，傷亡人數(shù)和經(jīng)濟損失重大程度令人堪憂。究其原因，除安全措施投入不夠和綜合管理水平存在缺陷外，缺少應(yīng)急救援預(yù)案、應(yīng)急救援預(yù)案不夠完善及應(yīng)急處置不力等都是造成事故嚴(yán)重擴大化、導(dǎo)致人民生命和財產(chǎn)遭受重大損失的主要原因之一。

建立健全特種設(shè)備事故應(yīng)急救援預(yù)案，對特種設(shè)備事故的預(yù)防、監(jiān)測、預(yù)警、處置以及應(yīng)急救援的組織、指揮、保障等都具有重要的意義。

[1] 質(zhì)檢總局關(guān)于2012年全國特種設(shè)備安全狀況的情況通報.國家質(zhì)監(jiān)總局門戶網(wǎng)站 [EB/OL]，http：//tzsbaqjcj.aqsiq.gov.cn/,2013-6-9.

[2] 黃欣.基于風(fēng)險的特種設(shè)備安全監(jiān)管模式研究 [D].廣州：華南理工大學(xué)，2011.

[3] 2012年我國因各類特種設(shè)備事故死亡近300人.新華網(wǎng) [OL]， http：//news.xinhuanet.com/fortune/2013-01/28/c_114530345.htm,2013-1-28.

[4] 中石化將賠償青島油管爆炸事故7.5億經(jīng)濟損失.環(huán)球網(wǎng) [OL] ， http：//china.huanqiu.com/roll/2014-01/4746748.html,2014-1-12.

[5] 梁峻，陳國華.特種設(shè)備風(fēng)險管理體系構(gòu)建及關(guān)鍵問題探究 [J].中國安全科學(xué)學(xué)報,2010,20（9）：132-138.

[6] 張新梅,陳國華,張暉,等.我國應(yīng)急管理體制的問題及其發(fā)展對策的研究 [J].中國安全科學(xué)學(xué)報,2006,16(2)：80-84.

[7] Fink S.Crisis management：Planning for the inevitable［M］ .New York：American Management， 1986.

[8] 中華人民共和國特種設(shè)備安全法 [Z].2014.

[9] 陳榮慶,佟瑞鵬.企業(yè)生產(chǎn)事故應(yīng)急預(yù)案編制技術(shù) [J].中國安全生產(chǎn)科學(xué)技術(shù),2006,16(12)：55-60.

[10] 瞿咬根.化工園區(qū)突發(fā)事件全流程應(yīng)急管理研究 [D].上海：上海交通大學(xué)，2009.

[11] 楊芳，儲勝利.企業(yè)應(yīng)急預(yù)案編制的難點及對策研究[J].中國安全生產(chǎn)科學(xué)技術(shù)，2011，7（1）：127-130.

[12] 虞漢華，虞謙.大型城市重大危險源監(jiān)管與應(yīng)急救援體系的研究 [J].中國安全科學(xué)學(xué)報，2005，15(9)：96-99.

[13] 劉偉.高校應(yīng)急管理能力研究 [D].徐州：中國礦業(yè)大學(xué)，2009.

[14] 狄彥,帥健.油氣管道事故原因分析及分類方法研究[J].中國安全科學(xué)學(xué)報,2013,23(7)：109-115.

[15] 國家質(zhì)監(jiān)總局特種設(shè)備事故調(diào)查處理中心.特種設(shè)備事故應(yīng)急與調(diào)查處理固定承壓類分冊 [M].北京：中國質(zhì)檢出版社，中國標(biāo)準(zhǔn)出版社，2011.