地方債風險到底有多大

凌云霄

去年7月，國內某大型信托公司一位業務部門負責人透露，目前，任何關于地方債的項目，公司均拒絕為其發行信托產品。至此，國內出現了首家拒接地方債信托產品的知名大型信托公司。

據該人士稱，其所在的公司是2010年地方債信托盛行時，第一批介入發行地方債信托的機構。從第一批介入到第一家退出，不到三年時間，信托巨頭對城投債態度的轉變，也映射出市場對城投債資金風險的擔憂。

上述內部人士表示，目前，大型信托對地方債持謹慎對待。“很多券商希望與我們合作發行地方債產品，但都被我們拒絕了。”該人士稱，“我們認為地方債的風險已經比較大了。”

中國地方政府的融資情況如何、負債情況到底怎樣？ 2013年12月30日，中央、省、市、縣、鄉鎮五級政府性債務首次全面展示，成為歲末年初公眾最為關注的話題之一，這也是中國首次摸清政府債務“家底”。

《全國政府性債務審計結果》顯示，5萬多名審計人員歷時兩月，審計了中國五級政府共計245.5萬筆債務。截至2013年6月底，各級政府負有償還責任的債務20.7萬億元。此外，各級政府負有擔保責任的債務2.9萬億元，可能承擔一定救助責任的債務6.7萬億元。

風險總體可控

“信托業對地方債態度的微妙變化，一定程度上也映射出如今地方債面臨的風險。而地方政府過度依賴土地財政，更加劇了這個風險。在無地可賣的現狀下，地方債就猶如越滾越大的雪球，債務風險不斷累積。” 上海財經大學中國公共財政研究院副教授鄭春榮告訴《中國經貿聚焦》記者。

中國地方債務風險到底有多大？如何衡量債務風險？財政部財政科學研究所所長賈康介紹：“衡量債務風險是一件很復雜的事，沒有哪個單一標準是十分有效的，目前國際上比較認可的是比照歐盟簽訂《歐洲聯盟條約》時劃出的警戒線，即債務規模不超過GDP的60%。”

賈康解釋，2012年，中國中央財政國債余額約為8.2萬億元，假定地方債務余額以20萬億元計，總體債務在28萬億元左右。以2012年52萬億元的GDP規模計算，債務占比為54%。如果按照動態的2013年GDP增長7.5%后56萬億元的規模計算，債務占比則是50%。因此，即使取目前媒體上關于地方債估算規模的最大值計算，中國債務規模占GDP的比重仍在安全線下，總體上風險是可控的。

需要特別指出的是，各國情況各不相同，60%并不是一條“標準線”，超過60%也并不意味著債務危機就會必然爆發。

“有債務不一定就意味著風險，低債務也不一定就意味著絕對安全，政府借錢總體而言并不是一件壞事，而是現代市場經濟的通行情況，關鍵在于防范風險的制度建設要跟上。”賈康指出，歐債危機的發生讓很多人“談債色變”，但事實上，政府性債務相對于一般的企業債、金融債等還是要更安穩一些。

鄭春榮告訴《中國經貿聚焦》記者，雖然從目前情況看，由于各地財政狀況不同，確實有一些地方面臨較大的償債壓力，但地方政府、銀行、中央政府三道防線，可控制局部性償債風險的蔓延。

他指出，稅收收入并非中國地方政府的唯一財政收入來源，至少有兩種收入至關重要：地方國有企業的收益和分紅，以及從土地出讓中獲取的收益。

以城市為例，事業單位和經營性單位，如燃氣、自來水、公路收費、政府招待所等，構成地方政府收入的持續穩定來源。通過發債在基礎設施建設上不斷加大投入，也帶來了土地收入方面的“投資回報”。

專家普遍認為，對局部性債務問題，不能僅看一兩項指標，還要看地方債的總體結構。《全國政府性債務審計結果》也顯示，從已支出的債務資金投向看，有86.77%用于市政建設、土地收儲、交通運輸、保障性住房、教科文衛、農林水利、生態建設等領域。

“這些基礎性、公益性的項目，形成了大量優質資產，可作為償債保障。目前，地方債總體風險處于可控狀態。”鄭春榮表示。

絕不可掉以輕心

“中國地方債風險總體可控，但不能掉以輕心。償債能力下降、融資渠道收緊、不透明等因素正威脅著地方債安全，”鄭春榮指出，亟須建立切實可行的地方債管理制度，實現真正的“陽光融資”，防止隱性債務的風險。

“很多地方政府的償債資金主要通過基金收益、土地收益等預算外收益償付，房地產價格能否持續上漲需要打個問號。一旦房地產價格下行，就將影響地方政府土地出讓收益，償債能力會大大下降。”國家發改委投資研究所研究員劉立峰認為。

此外，地方政府融資平臺和銀行貸款的持續收緊，也將影響地方政府持續借債和借新債還舊債的能力。

目前，政府債務的舉債成本呈現明顯的上升趨勢，一方面是由于銀行貸款的收緊，另一方面是由于其他融資渠道的高成本。隨著銀行貸款對政府的信貸控制得越來越嚴，無論是發債還是其他渠道融資，地方政府的談判能力都在下降，融資成本自然會增加。而非銀行貸款渠道的融資成本大多高于銀行貸款，地方政府一般舉債成本在年息8%至10%。

“地方政府還本付息的壓力很大，新增融資需求又很多，地方融資平臺渠道被收緊后，地方政府不可避免地會尋找其他融資渠道，這就有可能滋生其他風險。”中國人民大學財政金融學院副院長趙錫軍表示。

另外，舉債方式和資金來源的間接化，也造成了地方政府在債務問題上的風險偏好。盡管政府負有償還責任的債務規模巨大，但真正以政府部門和機構為主體舉債的比例僅占28.4%，融資平臺則占到了37.4%。

從資金來源來看，地方政府債券僅占5.6%，銀行和BT則分別占到了51%和11%。一旦發生違約，風險直接影響最大的是銀行和企業，這也讓其更加謹慎對待地方債務。

中國銀行業協會去年年末發布的《2013中國銀行家調查報告》顯示，多數銀行家認為地方政府性債務風險較大，是需要特別注意的問題。另外，他們提出這主要源于信息不對稱，地方債瞞報現象嚴重，而充分的信息披露是防范和化解風險的前提。

鄭春榮對此表示贊同，他指出，只要能夠規范地方政府融資行為，建立起嚴格的債務審查、債務風險防控機制，“讓地方政府所有的債務都放在陽光下，改變地方政府隱性舉債的行為，不讓地方政府債務出現無序蔓延和暗中積累，整體風險就不會太大”。

澄清責任，疏堵結合

長期以來，對于地方債，監管層的思路往往注重增量管理而不是存量管理，在實際管理中似乎更加傾向于“堵”，而不是“疏”。

值得一提的是，中國現行《預算法》關于地方政府不得自行發放政府債券的規定，重申“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”。這意味著只有法律和國務院規定的地方政府才具有發債資格，而諸如其他形式的、由地方政府作為發債主體的債務均屬違規操作。

但不可否認的是，這一政策背后“堵”住了一些資質達不到要求的地方政府沖動發債的熱情，但卻“堵”不住地方政府對債務的需求。城投債、企業債、市政債……各種形式的債券隨即出現在地方性債務的行列中。

賈康認為，對于地方債應該有堵有疏、疏堵結合。從中長期看，應該注意“堵不如疏”。在他看來，堵住了部分地方政府發債的資格，市場仍會出現其他形式的債務，反而更隱蔽、風險更大，政府不好監管。

比如，現在一些地方通過變通辦法突破了法律規定，實現了舉債，通過某個“城建公司”、“國資公司”作為融資平臺，其背后還是政府信用，依靠的還是銀行貸款。發展到后來，“潛規則”已經替代“明規則”，許多地方政府發債，從省到市到縣，一直到村，各個地方采用的手段亦五花八門。

此外，地方政府債務之所以增長迅速，一方面是經濟建設的需要，另一方面也與現有對地方政府的激勵機制和問責機制有關。目前，政績考核指標重視GDP等經濟指標，卻對政府債務等指標的約束相對乏力。

為了改變過度重視GDP的現象，中央經濟工作會議將“著力防控債務風險”作為2014年經濟工作的六項主要任務之一，把政府負債作為政績考核的重要指標。

更為重要的是，還要澄清政府間的債務責任。“中國地方債務的膨脹，估計70%以上的原因都是‘道德風險，地方政府會認為中央最終會兜底，如果沒有債務責任的明確劃分，可能會給地方發出錯誤信號，今后會越來越嚴重。”中央財經大學財經研究院院長王雍君說。

王雍君表示，按照中國現有的財政體系，地方政府即使發生償債困難，也會有上級財政的救助。必須深化改革，按照權責發生制規范債務管理，確立地方政府在債務風險中的責任人地位。