發展經濟是土地征收的正當理由嗎？
——凱洛訴新倫敦市案

高 圣 平譯

● 經典判例

發展經濟是土地征收的正當理由嗎？
——凱洛訴新倫敦市案

（美國聯邦最高法院第04-108號案例，2005 年6月23日裁決）

高 圣 平*譯

史蒂文斯大法官發表了本院意見。

康涅狄格州最高法院稱，新倫敦市于2000年批準了一份“預計將創造1000多個就業崗位、增加稅收和其他財政收入、振興經濟蕭條的城市，包括市中心區和海濱地區”的開發規劃［268 Conn. 1，5，843 A. 2d 500，507（2004）］。在歸集該項目所需土地時，該市的開發辦購買了有意出售者的土地，并意欲在公平補償的基礎上征收無意出售者的土地。問題的關鍵在于，該市就該土地擬議的處置是否構成《憲法第五修正案》征收條款中的“公共使用”①《美國憲法第五修正案》規定：“未經公平補償，不得以公共使用為由征收私有財產。”這一條款通過《憲法第十四修正案》適用于各州。參見Chicago，B. & Q. R. Co. v. Chicago，166 U. S. 226（1897）.。

一

新倫敦市（以下簡稱該市）位于康涅狄格州東南部泰晤士河和長島海峽的交匯處。數十年的經濟衰退導致州政府于1990年宣布該市為“經濟蕭條市”。1996年，聯邦政府關閉了位于該市特蘭伯爾堡區美國海軍水下作戰中心，該中心原有1500多名雇員。1998年，該市失業率是全州平均水平的近兩倍，并且人口達到了自1920年以來的最低水平，不足2.4萬人。

為了經濟復蘇，州和地方政府官員將目標集中于新倫敦市，尤其是它的特蘭伯爾堡區。為此，被告新倫敦市開發公司（一家為了協助該市規劃開發而于早些年成立的私有的非盈利性組織，以下簡稱開發公司）被重新啟用。1998年1月，州政府授權發行了535萬美元的債券以支持開發公司的規劃活動和1000萬美元債券以建設特蘭伯爾堡州立公園。同年2月，輝瑞公司這家制藥企業宣布將在緊挨特蘭伯爾堡的地方投資3億美元建設研發中心；地方規劃者希望輝瑞公司給當地帶來新的商機，并借此促進當地經濟復蘇。開發公司在得到市議會的初步同意以后，繼續進行其規劃活動，并為使公眾理解此過程而召開了一系列社區座談會。同年5月，市議會授權開發公司正式將其規劃提交給州相關機構審查。①該項目的經濟、環境和社會后果由不同的州政府機關審查。作為該程序的一部分，顧問團評估了當地的6份范圍不同、側重點相異的備選開發方案。規劃與管理辦公室（最初承擔審查責任的州機關）認為，該項目與州和市的相關開發政策相一致。參見App. 89-95.得到州級授權之后，開發公司最終形成了有關特蘭伯爾堡90英畝區域的綜合開發規劃。

特蘭伯爾堡開發區位于一個伸進泰晤士河的半島上。這一區域約有115處私人不動產以及32英畝原由海軍設施占有的土地（特蘭伯爾堡州立公園占用了其中18英畝）。開發規劃包括7個地塊。1號地塊將在“小城中村”中心建設附有餐館和購物功能的海濱會議賓館。這一地塊還將建造用于休閑和商業的船碼頭。一條連接海濱開發區域的行人沿河道，將起源于此，并延伸至海岸。2號地塊將新建將近80套住宅，發展成城市社區，通過公共人行道和開發區其他區域（包括州立公園）相連接。這一地塊還保留了一塊新的美國海岸警衛隊博物館的用地。3號地塊位于輝瑞公司所在地的北部，有9萬平方英尺的研發辦公場所用地。4A號地塊有2.4英畝，將興建與附近的州立公園配套的游客停車或零售服務設施，或者興建附近碼頭的配套設施。4B號地塊包括修茸一新的碼頭和河道的最終一段。5、6、7號地塊為辦公和零售場所、停車和依賴水的商業用途提供用地（App. 109-113）。

開發公司意欲利用這個開發規劃去吸引輝瑞公司和其他公司的投資。除了增加工作崗位，產生稅收和“為新倫敦市區復興造勢”（id.，at 92）之外，這項規劃還意欲提高該市的吸引力，并創造海濱、公園休閑和娛樂的機會。

市議會于2000年1月通過了這項規劃，并委托開發公司為其開發機構負責實施該規劃［參見Conn. Gen. Stat. §8-188（2005）］。市議會還授權開發公司商購有關不動產和以該市的名義動用征收權以取得相應不動產（§8-193）。開發公司通過談判成功地購買了90英畝區域內的大多數不動產，但是和原告的談判失敗了。開發公司最終于2000年11月啟動了征收程序，并因此引發了本案。②本意見以下，只有在必要的時候，我們才區分新倫敦市和新倫敦市開發公司。

二

原告Susette Kelo自1997年起一直居住在特蘭伯爾堡。她對其房屋進行了全面的改良，十分珍視其房屋的水景。原告Wilhelmina Dery 1918年出生于位于特蘭伯爾堡的房子并在那里居住了整整一生。她的丈夫Charles（也是本案原告）從大約60年前他們結婚的時候起就一直居住于此。總之，9個原告擁有特蘭伯爾堡的15處不動產，其中的4處在3號地塊，其中的11處在4A號地塊；10處由業主或其家庭成員占有、使用，另外5處是投資財產。沒有宣稱這些財產已經破舊不堪或者狀況不佳，而僅僅只是因為它們位于開發區域就被征收。

2000年12月，原告向新倫敦市高級法院起訴，其中主張對他們財產的征收違反了《第五修正案》中的“公共使用”限制。經過7天的法庭審理，高級法院發布了永久性禁止令，以阻止征收位于4A號地塊的財產（興建公園或碼頭配套設施），但同時駁回了原告關于對位于3號地塊的財產（興建辦公場所）的救濟申請（App. to Pet. for Cert. 343-350）。③在高級法院審理這一案件期間，開發公司宣布將出租一些地塊給私人開發者，以換取他們對根據開發規劃開發這片土地的支持。特別是，開發公司與Corcoran Jennison（從許多申請者中選出的開發者）正在就99年的土地租賃進行磋商。談判預期將實行1年1美元的象征性租金，但是至今沒有達成協議。參見268 Conn. 1，9，61，843 A. 2d 500，509-510，540（2004）.

在高級法院宣判之后，雙方均向康涅狄格州最高法院提起上訴。雖然存在不同意見，法院還是認定該市就所有地塊的征收都是合法的。它首先支持了下級法院關于該征收是得到該州都市開發法規（第132章）授權的判斷［參見Conn. Gen. Stat. §8-186 et seq.（2005）］。該法規明確指出，征收土地（即使是已經開發的土地），只要是經濟開發項目的組成部分，就是“公共使用”，并符合公共利益（268 Conn.，at18-28，843 A. 2d，at 515-521）。接著，根據一些案例，例如Hawaii Housing Authority v. Midkiff，467 U. S. 229（1984）和Berman v. Parker，348 U. S. 26（1954），法院認為，這種經濟發展已經有效地構成聯邦和州憲法中的公共使用（268 Conn.，at 40，843 A. 2d，at 527）。

最后，根據先例，法院繼續判定：首先，對特定財產的征收對實現該市擬議的公共使用是否是“相當必要的”（id.，at 82，843 A. 2d，at 552-553）；其次，該征收是否是為了“合理的預期需要”（id.，at 93-94，843 A. 2d，at 558-559）。法院支持了原審對3號地塊的事實認定，但是推翻了其對4A號地塊的認定，并同意該市的決定，認為對這塊土地的利用非常明確，在規劃過程中也盡到了“合理注意義務”（Id.，at 120-121，843 A. 2d，at 574）。

三個持不同意見的法官認為，對以經濟發展為由的征收應當施以“嚴格的”司法審查。盡管他們贊同這項規劃的目標已構成有效的公共使用，但是他們同時認為，該市沒有提出“明確而又有說服力的證據”，以證明該規劃帶來的經濟利益是可得實現的，因此，針對所有財產的征收都是違憲的［Id.，at 144，146，843 A. 2d，at 587，588（Zarella法官執筆，Sullivan，C.法官贊成，Katz法官部分贊成、部分反對）］。

我們決定審查，一個市以經濟發展為目的而征收財產是否符合《第五修正案》中的“公共使用”要件［542 U. S. 965（2004）］。

三

很明顯，存在兩個完全相反的論斷。一方面，已經達成共識的是，當權者不能僅僅是為了將財產轉讓給一個私人而征收另一個私人的財產，即使被征收者得到了公平的補償，也不例外。另一方面，如果征收是為了未來“由公眾使用”，國家可以將一方的私人財產轉移給另一方，為了修建承擔公共承運職責的鐵路而征收土地即其例證。然而，任何一個論斷都不能判斷本案中對財產的處置。

就第一個論斷而言，該市毫無疑問不能為了另一方特定的私人利益而征收原告的財產［參見Midkiff，467 U. S.，at 245（“純粹的私益征收，無法通過公共使用要件的審查，也不符合政府的正當目標，因而是無效的”）；Missouri Pacif c R. Co. v. Nebraska，164 U. S. 403（1896）］。①另見Calder v. Bull，3 Dall. 386，388（1798）［“如果立法機關的法案（因為我不認為它是法律）和社會契約的首要原則相矛盾，則立法機關并未正當地行使立法權……幾個例子足以說明我的意思……為了B而征收A的財產的法律，對于委托立法機關這些權力的人民而言，是違背理性與正義的；而且，也不能推定他們這樣做了。我們政府的本質、精神禁止這樣的法案，并且法律和理性的基本原則也不允許”（著重號已刪除）］。如果真正的目的是為私人利益服務，該市也不能僅僅以所謂的公共目的為借口而征收私人財產。然而，本案所涉征收是根據“仔細制訂的”開發規劃（268 Conn.，at 54，843 A. 2d，at 536）。審判法院和康涅狄格州最高法院的所有成員，都認為本案中沒有非法目的的證據。②參見268 Conn.，at 159，843 A. 2d，at 595（Zarella法官部分贊成，部分反對）（“案卷明顯表明該開發規劃不是為了輝瑞公司或者其他私人的利益，而是通過創造短期或長期就業機會、顯著地增加稅收、鼓勵經濟分拆活動和使公眾充分利用海濱來振興本地經濟”）。盡管該市打算以長期租賃的方式將特定地塊轉移給私人開發者——開發者轉而也會將辦公場所等出租給其他私人承租人，但是這些人的身份在規劃通過之前是未知的。當然，在B的身份不為人知的情況下，很難指責政府是為了B的利益而征收A的財產。所以，正如支持在Midkiff 案中受到挑戰的法案一樣（467 U. S.，at 245），該市開發規劃的通過不是“為了某個特定階層的私人利益”。

另一方面，本案中，該市并無意向公眾開放被征收土地（至少不是全部）以供使用，土地的私承租人也不可能在任何情況下都像公共事業者那樣對所有人都有利。但是，盡管該預期用途足以滿足公共使用要件，但“法院在很久以前就拒絕承認將征收的財產提供給公眾使用的任何刻板的要求”（Id.，at 244）。事實上，盡管在19世紀中期，很多州法院贊同“由公眾使用”（“use by the public”）就是公共使用的適當定義，但這種狹隘的觀點已經隨著時間的推移而不斷削弱。不但“由公眾使用”難以量化（比如，什么樣的公共需求比例可以使用財產？以什么價格？），①參見，例如，Dayton Gold & Silver Mining Co. v. Seawell，11 Nev. 394，410，1876 WL 4573，*11（1876）（“如果公眾對擬征收的土地上的某物的占有和享有，是征收權的唯一且正當的判斷標準的話，那么立法機關就當然享有為了建設賓館和劇院而征收任何私人土地的憲法權力。為什么不是呢？賓館就像鐵路一樣，由公眾使用。公眾通過支付一定價款就有權在公共旅館享受休閑和點心，就像他們通過火車旅行一樣。”）而且，事實證明，在多元化的和不斷變化的社會需要之下，這一標準是不切實際的。②從支持《磨坊法案》（The Mill Acts）（只要支付公平補償，允許生產商淹沒上游土地筑壩蓄力），到贊同通過采礦和灌溉促進西部經濟發展是動用征收權的必要條件，許多州法院要么在必要時避開“由公眾使用”的審查標準，要么完全放棄這一標準。參見Nichols，The Meaning of Public Use in the Law of Eminent Domain，20 B. U. L. Rev. 615，619-624（1940）（探尋制度演進和收集案件）。比如，在因過度限制而拒絕采納“由公眾使用”審查標準的案例中，內華達州最高法院強調指出：“采礦業是本州最大的產業，所有的其他利益都次于它。我們的山上木材貧瘠，我們的河谷不能用于農業發展，但是本州各地的采礦業發展能創造內部市場。采礦業和制造業的發展給很多人帶來了就業，并且來自這些行業的利潤在雇員間得以分配，有時候勞工階層比采礦主和制造主還得的多……目前本州的繁榮完全是由采礦業創造的，本州全體人民都直接關心未來經濟的發展不受任何個人或群體的頑固行動的影響。”Dayton Gold & Silver Mining Co.，11 Nev.，at 409-410，1876 WL，at *11.因此，當法院在19世紀末在各州適用《第五修正案》時，使用了更廣義和更當然的解釋方法，將公共使用解釋為“公共目的”［參見Fallbrook Irrigation Dist. v. Bradley，164 U. S. 112，158-164（1896）］。因此，在支持采礦公司在不是自己財產的上空利用架空滑桶運輸線運輸礦石的案例中，霍爾姆斯大法官執筆的本院意見強調“公眾的不充分使用是一個通用的審查標準”［Strickley v. Highland Boy Gold Mining Co.，200 U. S. 527，531（1906）③另見Clark v. Nash，198 U. S. 361（1905） （支持一個法案，其中授權干旱土地的擁有者在鄰居財產上拓寬溝渠以引水灌溉其土地）。］。迄今為止，我們已經多次、一貫地拒絕這種狹隘的審查標準。④參見，例如，Mt. Vernon-Woodberry Cotton Duck Co. v. Alabama Interstate Power Co.，240 U. S. 30，32（1916）（公眾的不充分使用作為一個通用的審查標準已經建立）；Ruckelshaus v. Monsanto Co.，467 U. S. 986，1014-1015（1984）（“然而，法院否認了這樣的見解，即只有在擬征收的財產將提供給公眾使用時，才構成公共使用”）。

所以，本案的處理提出了這樣的問題，即該市開發規劃是否符合“公共目的”。毫無疑問，我們的案例廣義地界定了這一概念，并反映了我們在這一領域長期采取的尊重立法決定的司法政策。

在Berman v. Parker，348 U. S. 26（1954）一案中，法院支持了針對華盛頓特區一個凋敝地區的重建規劃，該地區5000戶居民的大多數房屋已經年久失修。在該規劃下，這個地區將被征收，部分土地用于興建街道、學校和其他公用設施，其余土地將為重建目的而出租或出賣給私人，包括建設經濟適用房。

位于該地區的一家百貨商店的店主反對征收，指出他的商店并非破舊不堪，并認為創建“更為和諧、更有吸引力的社區”不是正當的公共使用（Id.，at 31）。道格拉斯大法官在全體一致的本院意見中，拒絕單獨就此作出評價，而遵從了立法機關和政府機構為了該規劃成功實施而“必須從整體上規劃”該區域的決定（Id.，at 34）。本院解釋道：“在《憲法》之下，社區重建計劃無須零散地逐個地塊、逐幢建筑物地展開。”（Id.，at 35）據以說明征收正當性的公共使用得到了明確的確認：

我們不打算決定個別的住房計劃是否可取。公共福利的概念是廣泛的……它所代表的價值既是精神的，也是物質的；既是美學上的，也是金錢意義上的。決定一個社區應該是既美好又健康、既寬敞又整潔、既和諧又安全，是立法機關的權力。在本案中，議會和它的授權機構已經考慮了一系列的價值。我們不想就此重新作出評價。如果哥倫比亞區的管理者決定首都應該既美麗又衛生的話，就不違反《第五修正案》。（Id.，at 33）

在Hawaii Housing Authority v. Midkiff，467 U. S. 229（1984）一案中，本院尊重了夏威夷的一個法規，其中規定，通過支付公平的補償而征收出租人財產，然后轉移給承租人，是為了降低土地所有權的集中度。我們一致支持該法案，并且反對第九巡回上訴法院的觀點，后者認為“夏威夷州試圖為了B的私人使用和私人利益而征收A的財產”［Id.，at 235（內部引號已刪除）］。在此重申Berman案對立法決定的尊重，我們認為，該州旨在消除“土地壟斷帶來的社會和經濟弊端”的目的，已經構成正當的公共使用（467 U. S.，at 241-242）。我們也反對以下論斷：政府一征收就立即將財產轉移給私人，在一定程度上削弱了征收的公共屬性。我們認為，“僅僅只有征收的目的，而非其機制”，才在判斷公共使用時有意義（Id.，at 244）。

在同一審判期（Term），*我們也裁決了另一件因純經濟背景所引發的公共使用案件，在Ruckelshaus v. Monsanto，Co.，467 U. S. 986（1984）一案中，本院研究了《聯邦殺蟲劑、殺菌劑和滅鼠劑法》的規定。該法指出，環境保護部門在評價后一農藥申請時，可以利用先前申請者提交的數據（包括商業秘密），前提是后申請者支付了公平的補償。我們承認，這些條款的“大多數直接受益者”是后來的申請者（id.，at 1014），但是，我們仍然根據Berman案和Midkiff案的觀點，支持該法的上述規定。我們發現，國會認為節省申請者耗時研究的成本，能消除進入農藥市場的障礙，并進而提高競爭（467 U. S.，at 1015）。

總而言之，我們的法理已經認識到國家不同地區之間社會需求的差異性，就像他們為了適應變化的環境而隨著時間的推移不斷發展一樣。我們最早的案例尤其體現著很強的聯邦主義主題，強調我們應當“非常尊重”州立法機關和州法院在辨別地方公共需求時的判斷［參見Hairston v. Danville & Western R. Co.，208 U. S. 598，606-607（1908）（指出這些需求是根據每個州的“資源、土地生產能力、產業對于公共福利的重要性和人民長期形成的方法和習慣”而變化的）①另見Clark，198 U. S.，at 367-368；Strickley v. Highland Boy Gold Mining Co.，200 U. S. 527，531（1906）（“猶他州的立法機關和最高法院認為，該州的公共福利要求，山間礦場和山谷鐵路之間的空中運輸線，不能因為私人所有人拒絕出售通行權而變得不可能。美國《憲法》并沒有要求我們說他們錯了。”）；O’Neill v. Leamer，239 U. S. 244，253（1915）（“各州會考慮其特殊緊急情況，當干旱或潮濕的土地范圍較廣，分區灌溉或開墾規劃就極有可能被認為促進了公共利益，聯邦憲法就不能否認他們制定該政策的權力或者行使征收權將其付諸實施。州法院非常熟悉當地的情況，其判決值得極大地尊重。”）］。一個多世紀以來，我們的公共使用法理明智地避開了僵化的公式和侵入性審查，贊成賦予立法機關寬泛的自主權，以決定構成動用征收權的正當理由的公共需求。

四

新倫敦市的管理者可能無須消除特蘭伯爾堡區域的衰敗景象，但是，他們關于該地區十分貧困，完全有必要啟動經濟振興規劃的決定，值得我們尊重。該市詳細地編制了經濟開發規劃，并且相信該規劃會給該社區帶來可觀的利益，這些利益包括，但絕不限于，新的就業機會和稅收的增加。加上城市規劃與開發的其他措施，②參見Village of Euclid v. Ambler Realty Co.，272 U. S. 365（1926）.該市努力整合土地的商業、居住和休閑用途，希望形成一個強大的整體而不是局部的簡單相加。為了實施該項規劃，該市援引一項州法，特別授權行使征收權，以促進經濟發展。考慮到該規劃的綜合性、該規劃通過之前的全面考量以及我們審查范圍的有限性，我們認為，就像在Berman案中那樣，我們應當在整個規劃而不是零散的基礎上，解決私人所有人的質疑。因為該規劃毫無疑問服務于公共目的，該征收即滿足了《第五修正案》的公共使用要件。

為了避免這一征收結果，原告敦促我們采取新的明確的規則——經濟發展不構成公共使用。撇開沒有說服力的提議（即該市的規劃只提供單純的經濟利益），不管是依先例，還是在邏輯上，都無法支持原告的動議。促進經濟發展是傳統的和公認的一項政府職能，而且，沒有原則性的方法將經濟發展與我們認可的其他公共目的區分開來。比如，在我們支持為促進農業和采礦業發展所為的征收的相關案例中，我們注重的是這些產業對相關各州福利的重要性（參見Strickley，200 U. S. 527）；在Berman案中，我們贊同通過重建將衰敗地區轉變為和諧社區的目的（348 U. S.，at 33）；①認為在Berman案中得到支持的唯一公共使用是對衰敗景象的消除，這是對該案的誤讀。參見《給原告的答復摘要之八》。Berman案中描述的公共使用已經超出了此點，包括開發該地區以創造條件阻止重新走向衰敗。參見348 U. S.，at 34-35［“（專家）相信拆除現有的不衛生或不雅觀的建筑物是不夠的。重新設計整個地區以消除導致貧民窟產生的情況才是重要的……需要重新設計一個適合整個地區的協調的、綜合的規劃，不僅僅包括新的住房，也包括學校、教堂、公園、街道和購物中心。希望以此控制該地區的衰變周期，并遏制貧民窟的產生”］。假如Berman案中的公共使用被界定得很狹窄的話，就很難證明征收原告完好的百貨商店是正當的。在Midkiff案中，我們支持消除“為該州住宅土地市場的正常運作造成人為障礙”的土地壟斷（467 U. S.，at 242）；在Monsanto案中，我們接受國會消除“進入農藥市場的重大障礙”的目的（467 U. S.，at 1014-1015）。認為該市因特蘭伯爾堡地區發展帶來的經濟利益，和其他利益相比，少了公共屬性的觀點，是說不通的。很顯然，沒有依據將經濟發展從我們傳統上公共目的的廣義理解中排除掉。

原告聲稱，為了經濟發展而動用征收權，模糊了公共征收與私人征收之間的界限。我們的判例再次排除了這種異議。很簡單，因為政府對公共目的的追求，經常會對私人有利。比如，在Midkiff案中，財產的強制轉移，就對那些原先不能買房的承租人有直接和明顯的利益。在Monsanto案中，我們認識到數據共享條款的“大多數直接受益者”是后來的申請者，但是通過這種方式讓他們受益，對促進農藥市場的競爭是必要的（467 U. S.，at 1014②許多案例都說明了公共利益的實現經常會使私人直接受益。參見，比如，National Railroad Passenger Corporation v. Boston & Maine Corp.，503 U. S. 407，422（1992）（通過征收一家私人公司的鐵路并轉移給另一家私人公司，來服務于“促進特拉克的鐵路服務”的公共目的）；Brown v. Legal Foundation of Wash.，538 U. S. 216（2003）（為窮人提供法律服務也是有效的公共目的）。值得注意的是，在Hawaii Housing Authority v. Midkiff，467 U. S. 229（1984），Monsanto，and Boston & Maine Corp.案中，涉案的財產即使在改變所有權之后仍保留著相同的用途。）。Berman案中的百貨商店店主提到根據重建規劃，為了重建，土地將被出租或出賣給私人開發者，③值得注意的是，就像在本案中，Berman案中的私人開發者必須按照合同的約定，使用該財產以實施重建規劃。參見348 U. S.，at 30.進而反對“為了另一商人的利益而征收一個商人的財產”（348 U. S.，at 33）。我們反對該論點，與本案特別相關：“國會可能會認為，通過私人機構而不是政府部門，公共目的可能會得到同樣的或更好的實現。我們不能說公有是促進社區重建項目的公共目的唯一方法。”（Id.，at 33-34④我們的案例不支持奧康納大法官關于當最初的征收是為了清除一些“有害的財產使用”時，政府才能征收財產并將其轉移給私人。Post，at 501（不同意見）。Berman案中涉及的完好的百貨商店不是有害的，348 U. S. 26；另見前注13；在采礦業和農業相關案例中涉及的土地也不是有害的，參見Strickley，200 U. S. 527；另見前注 9和11；Monsanto案中農藥生產者所有的商業秘密也肯定不是有害的，467 U. S. 986. 在每個案例中，我們支持的公共目的基于那些被征收的無害的私人財產的未來使用之上。通過關注財產的未來使用而非過去使用，我們的案例忠實于憲法征收條款。參見美國《憲法第五修正案》（未經公平補償，不得以公共使用為由征收私有財產。）。奧康納大法官提示靠私人行為是不能實現公共目的的，參見post，at 500-501，其混淆了征收的目的與機制，是我們在Midkiff案中已經提示過的錯誤，467 U. S.，at 244。另見Berman，348 U. S.，at 33-34（“通過私人機構而不是政府部門，公共目的可能會得到同樣的或更好的實現”）。）

值得進一步探討的論斷是，如果沒有明確的規則，無法阻止某市將市民A的財產轉移給市民B，只要市民B能更有效地利用該財產，并且繳納更多稅收。這種在整個規劃限制之外實施的一對一的財產轉移，在本案中并沒有發生。然而，政府權力的異常行使，肯定會引起是私人目的在起作用的懷疑，⑤法院已經用懷疑的眼光審查了這樣的不正常情況。參見，99 Cents Only Stores v. Lancaster Redevelopment Agency，237 F. Supp. 2d 1123（CD Cal. 2001）；參較Cincinnati v. Vester，281 U. S. 439，448（1930）（因為缺少理由充足的解釋，這種征收在州征收法案下是非法的）。這類征收可能牽涉到其他憲法保障。參見Village of Willowbrook v. Olech，528 U. S. 562（2000）（引用法官判詞）。只有當這些假想的情形出現時，才會面對這種原告提出的假想情形。⑥參較 Panhandle Oil Co. v. Mississippi ex rel. Knox，277 U. S. 218，223（1928）（霍爾姆斯大法官的不同意見）（在法院開庭時，征稅的權力不是破壞的權力）。他們不能保證對公共使用概念編造人為的限制。⑦在這種背景下，這一系列的可怕事情是非常沒有說服力的，因為憲法征收條款在很大程度上“只是設置限制條件，只要政府支付了對價就允許其做想做的事。”Eastern Enterprises v.Apfel，524 U. S. 498，545（1998）（肯尼迪大法官對判決部分贊同、部分反對）。談到征收權，艾爾德爾大法官認為“呼吁權力會被濫用是不夠的，因為這是任何權力的本性，也是每一個由人組成的機構的趨向，并且也可以公正地說，不應該賦予征稅的權力，因為立法機關可能會無視其真正的目標，為了不現實的、無意義的項目而征收19先令英鎊的稅款。征稅的權力為機構的自由裁量權所限定，該自由裁量權是被授予的。我們必須在力所能及的地方限制權力，在不能的地方我們必須基于自信，與它的使用保持一致。Calder，3 Dall.，at 400（對判決結果的協同意見）。

此外，原告主張，對這種征收我們應該要求“合理確信”，以保證實際產生預期的公共利益。然而，這一規則將會遠遠偏離我們的先例。“當立法機關的目的合法但方法不合理的時候，我們的案例清楚地表明，聯邦法院不會就征收或者其他社會經濟立法的理念開展實證辯論。”（Midkiff，467 U. S.，at 242①參見Boston & Maine Corp.，503 U. S.，at 422-423（“關于征收是否會實現其目的，我們無須作出具體的事實判定”）；Monsanto，467 U. S.，at 1015，n. 18（“Monsanto認為，美國環保署，并暗指國會，誤解了進入農藥產業的真正‘障礙’，并且該法的條款造成了準入障礙，而不是減少了準入障礙……這樣的經濟論點針對國會會更好。在法院之前的正常調查，不在于該條款能不能在事實上實現其既定目標。我們的審查僅僅是決定該目的合法且國會有理由相信該條款會促進該目標”）。）事實上，在本審判期的早些時候，我們已經解釋了為什么類似的實際問題會消弱“大幅提升”模式在我們管制性征收學說中的運用［參見Lingle v. Chevron U. S. A. Inc.，544 U. S. 528，544（2005）（指出該模式“會允許——并且通常是要求——法院取代民選的立法機構和專家機構的預測判斷”）］。提高審查的形式帶來的缺點在這類案件中尤為突出。綜合重建規劃的有序開展，明顯需要所有利害關系人的法定權利在建設實施以前即得以確立。假如憲法規則要求，只有當確信規劃能取得成功的時候，才對征收行為進行司法確認的話，就極有可能對很多此類規劃的順利開展造成極大的障礙。

我們拒絕重新評價該市對其開發規劃實效的周詳判斷，同樣，我們也拒絕重新評價該市為了實施該項目而做出的征收土地范圍的決定。“法院無須審查對范圍的選擇，也無須開庭審查特定項目區域的大小。一旦公共目的問題得以確定，為該項目而征收土地的數量和性質，以及完成綜合規劃所需要的特定土地，就由立法機關決定了。”（Berman，348 U. S.，at 35-36）

在確認該市征收原告財產的權力方面，雖然支付了公平的補償，我們也不會低估征收所帶來的困難。②“法庭之友”提出了關于公平補償措施的公平性問題。參見Brief for American Planning Association et al.as Amici Curiae 26.30. 此點雖然重要，但在此案中我們還不會碰到這些問題。我們強調，本意見并不妨礙各州對征收權的行使施以進一步的限制。事實上，很多州對“公共使用”要件采取了比聯邦基準更嚴格的標準。一些要件已經作為州憲法問題得以確立，③參見，County of Wayne v. Hathcock，471 Mich. 445，684 N. W. 2d 765（2004）.而另一些要件則明確規定于各州征收法中，詳盡地限制著行使征收權的理由。④比如，根據加利福尼亞州法律，一個市只能在衰敗地區為了經濟發展，才能征收土地。Cal. Health & Safety Code Ann. §§33030-33037（West 1999）. 參見，Redevelopment Agency of Chula Vista v. Rados Bros.，95 Cal. App. 4th 309（2002）.當事人及其“法庭之友”（amici）*的意見清楚地表明，為了促進經濟發展動用征收權的必要性和觀念，肯定是公開辯論的正當話題。⑤然而，法院的權力僅僅只是決定，該市的征收是否符合聯邦憲法《第五修正案》中的“公共使用”。因為針對這個問題，一個多世紀以來我們的判例法解釋已經給出了明確的答案，我們不會賦予原告所尋求的救濟。

維持康涅狄格州最高法院的判決。

裁決如上。

肯尼迪大法官的協同意見。

我贊成本院意見，并進一步附加如下意見。

本院已經表明，只要某項征收“與確信的公共目的存在合理的聯系”，則應認定該征收符合《美國聯邦憲法第五修正案》“公共使用條款”［Hawaii Housing Authority v. Midkiff，467 U.S. 229，241（1984）；另見 Berman v. Parker，348 U.S. 26（1954）］。尊重立法和政府決定的審查標準，呼應了依“正當程序和

*“法庭之友”（amici）指協助法庭解決某種法律問題的人。——譯者注。

⑤例如，一些人主張征收權的必要性已經被夸大，因為私人開發者會使用很多技巧，包括秘密談判或者預先承諾策略，去解決“釘子戶”問題和為真正掙錢的項目聚集土地。參見Brief for Jane Jacobs as Amicus Curiae 13-15；另見 Brief for John Norquist as Amicus Curiae。其他人的觀點恰恰相反，鑒于像新倫敦市這樣的又老又小的城市，幾個世紀的發展導致土地過分分散已經對土地聚集產生了真正的市場障礙，認為有必要動用征收權。參見Brief for Connecticut Conference for Municipalities et al. as Amici Curiae 13，21；另見Brief for National League of Cities et al. as Amici Curiae.平等保護條款”審查經濟管制所采納的合理基礎標準（rational-basis test）［參見，例如，FCC v. Beach Communications，Inc.，508 U.S. 307，313-314（1993）；Williamson v. Lee Optical of Okla.，Inc.，348 U.S. 483（1955）］。采取合理基礎審查標準，并不改變這樣一個事實：如果轉移財產的本意是為了使特定私人獲益，公共利益僅僅只是附帶的或者托辭的話，也是“公共使用條款”所禁止的。

法院在根據“平等保護條款”進行合理基礎審查時，應當認定政府明顯是為了損害特定階層的私人利益而公共正當性僅僅只是附帶的或托辭的分類方法是無效的［參見Cleburne v. Cleburne Living Center，Inc.，473 U.S. 432，446-447，450（1985）；Department of Agriculture v. Moreno，413 U.S. 528，533-536（1973）］。同樣，法院在根據“公共使用條款”進行合理基礎審查時，也應當明確認定以下征收無效：該征收是為了某一特定私人利益，公共利益僅僅是附帶的或僅僅只是托辭。本案中審判法院正確地指出：“如果征收的目的是經濟發展，該開發計劃又由私人實施或對私人有利，法院則必須判斷，一個城市的經濟優勢所必需的公共目的，是否僅僅只是由該開發規劃中的私人利益引起的。”［App.to Pet.for Cert. 263.另見 ante，at 477-478］

法院面對對不當地偏袒私人的似乎可信的指控時，即使推定政府的行為是合理的，且有意促進公共目的，也應該認真對待這一異議，并審查相關記錄，以判斷是否有事實和法律依據。本案中，審判法院對以下情況進行了詳細而全面的調查：“該開發規劃事實上是否主要對開發者（亦即，Corcoran Jennison）和最終落戶于該規劃區域的私人企業有利，是否對城市僅有附帶利益。”（App. to Pet. for Cert. 261）審判法院研究了政府官員和公司職員的證言（id.，at 266-271）、這些當事人之間溝通的書證（ibid.）、被告對本市蕭條經濟情況的意識以及證明這一關注正當性的證據（Id.，at 272-273，278-279）、州政府在知道私人受益者之前做出的為該開發項目提供公共資金的實質性承諾（id.，at 276）、證明被告審查了很多開發規劃且從眾多申請者中選擇了一個開發者而不是事先就確定了特定開發者的證據（id.，at 273，278），以及擬建的辦公場所尚未出租，而無法確定該項目的其他私人受益人的事實（id.，at 278）。

審判法院基于這些查明的事實認為，有利于輝瑞公司不是“這項開發規劃的主要動機或效果”，相反，被告的“原始動機就是利用該公司”（Id，at 276）。同樣地，審判法院認為，“沒有證據表明（被告）有幫助（其他）特定私人的動機。”（Id，at 278. 另見 ante，at 478）即使康涅狄格州最高法院持不同意見的法官也認為，被告的開發規劃是為了振興地方經濟，而不是為了輝瑞公司、Corcoran Jennison或者其他私人的利益［268 Conn. 1，159，843 A. 2d 500，595（2004）（Zarella大法官部分贊成、部分反對）］。在我看來，本案中應該依公共使用條款的規定進行合理基礎審查。

原告和他們的“法庭之友”認為，以促進經濟發展為由實施的任何征收，都應當被法院認定為絕對無效，或至少被推定為無效。然而，原告做出了不正確的臆斷，認為Berman案和Midkiff案中的審查對于政府征收財產的權力，沒有實施任何有意義的司法限制，夸大了這一規則的必要性。此外，廣義的絕對無效規則或嚴格的推定無效規則，會阻止大量的政府征收行為，這些征收行為有為普通公眾帶來實質利益的目的和預期效果，并不違反“公共使用條款”。

我同意本院的意見，認為無效的推定在一般情況下并不適合為促進經濟發展而為的征收，或并不適合本案中的特定征收。但也不排除這樣一種可能性，就某類下位階的征收，適用比Berman案和Midkiff案中更為嚴格的審查標準。存在這樣一種私人轉讓，其中，不易發現的不當偏袒私人的風險很大，依“公共使用條款”應當推定為無效（可依反證或其他方式推翻）［參較Eastern Enterprises v. Apfel，524 U.S. 498，549-550（1998）（肯尼迪大法官贊成這個判決，但部分反對）（根據“正當程序條款”嚴格審查具有溯及力的立法）］。但是，僅僅因為征收的目的是經濟發展，無須達到這種苛刻的審查程度。

推測哪些種類的案件可能適用更為嚴苛的審查標準，現在還不是時候，但可以適當強調的是，本案的各個方面說服我，不違背Berman案和Midkiff案是合適的。本案所涉征收行為發生在意欲解決嚴重的城市全面蕭條的綜合開發規劃背景下，該項目所帶來的的預期經濟利益并不是微不足道的（de minimis）。在該市編制該開發規劃時，并不知道大多數私人受益人的身份。該市遵從了推進相關記錄的審查和該市目的調查的詳盡的程序要求。總之，雖然有些類型的案件可能會出現財產的轉移十分可疑，或采用的程序極易被濫用，或所稱的利益十分瑣碎或難以置信，法院此時應該推定為不當的私人目的，但本案中并未出現這些情形。

基于上述原因，我贊成本院意見。

奧康納大法官的不同意見，首席大法官、斯卡利亞大法官、托馬斯大法官贊成。

兩個世紀多以前，就在《權利法案》通過之后，蔡斯（Chase）大法官寫道：

如果立法機關的法案（因為我不認為它是法律）和社會契約的首要原則相矛盾，則立法機關并未正當地行使立法權……幾個例子足以說明我的意思……為了B而征收A的財產的法律，對于委托立法機關這些權力的人民而言，是違背理性與正義的；而且，也不能推定他們這樣做了。Calder v. Bull，3 Dall. 386，388（1798）（著重號已刪除）

今天，法院放棄了這個長期堅守的對政府權力的基本限制。在經濟發展的旗幟下，所有的私人財產均可被征收并被轉移給其他私人，只要是財產的利用在這一過程中可能得以提升，亦即，立法機關認為該財產給予其他人使用對于公眾更為有利。正如法院在本案中所做的，為了論證其后私人財產的正常使用所帶來的公共利益，表明為了經濟發展而征收就是為了“公共使用”，就是要消除財產的公共使用與私人使用之間的區別，從而實際上刪除了《第五修正案》“征收條款”中“公共使用”字樣。因此，我恭敬地提出異議。

一

原告是9位居民或投資業主，在康涅狄格州新倫敦市特蘭伯爾堡區擁有15幢房屋。例如，原告Wilhelmina Dery在Walbach Street的房子，其家族已經居住了一百多年。她1918年也出生于此；她的丈夫，原告Charles Dery，自其1946年結婚時起就一直住在這里。他們的兒子和他的家人住在隔壁的房子里，這幢房子是他結婚時的禮物。他和他父母一起參加了這一訴訟。兩個原告在這個社區還有用于租借的不動產。

1998年2月，輝瑞公司這家制藥企業，宣布將在特蘭伯爾堡區附近建造全球研發中心。兩個月后，新倫敦市的議會初步授權新倫敦市開發公司（以下簡稱開發公司），草擬涉案的開發規劃。開發公司是一家非盈利性的私人公司，其設立目的就是在經濟開發規劃中協助市議會。它不是由普選產生的，其董事和雇員也都是不公開招聘的。根據其任務，開發公司制定了重建特蘭伯爾堡90英畝土地的雄心勃勃的規劃，以“補充輝瑞公司計劃建設的設施用地，創造就業，增加稅收和其他財政收入，鼓勵公眾進入和使用該市的海濱，并最終為該市其他地方的復興造勢”［App. to Pet. for Cert.5］。

原告在規劃的7個地塊中的兩塊（3號地塊和4A號地塊）擁有不動產。根據規劃，3號地塊用于建設研究和辦公場所，為下一步的市場發展留下空間。雖然該地塊上的3名原告的房屋將被拆毀，但仍然保留了原有的意大利戲劇俱樂部（一家私有文化組織）。4A號地塊用于興建“公園的配套設施”，令人難以理解（Id.，at 345-346）。在口頭辯論中，被告律師承認了擬議用途的模糊性，并允諾該地塊將最終用于停車（Tr. of Oral Arg. 36）。

為了保護自己的家園，原告起訴新倫敦市和其已經授予征收權的開發公司。原告援引《第五修正案》來阻止開發公司為經濟開發規劃而征收他們的財產。原告并不是“釘子戶”；他們無意尋求增加補償金，并且也不反對該地區的重新開發。他們原則上反對的是：開發公司對被征收財產的擬議用途不符合《第五修正案》的“公共使用”。原告稱，盡管政府為了建設公路、鐵路或清除對公眾有害的財產用途，可以征收其財產，但是，政府不能僅僅因為新的所有人能更為有效地利用財產，而征收他人財產供這些人私人使用。

二

《憲法第五修正案》通過《第十四修正案》適用于各州，其中規定：“未經公平補償，不得以公共使用為由征收私有財產。”在解釋憲法時，一個隱含的前提就是，條文中的每個詞都有其獨立的含義，“沒有一個詞是無須使用的，或無用添加的”［Wright v. United States，302 U. S. 583，588（1938）］。為了保持和這一前提相一致，我們閱讀了《第五修正案》的語言，發現它為征收權的行使規定了兩個截然不同的條件：“征收必須為了‘公共使用’，且財產所有人必須得到‘公平的補償’。”［Brown v. Legal Foundation of Wash.，538 U. S. 216，231-232（2003）］

這兩個限制性條件是為了保護“財產安全”，亞歷山大·漢密爾頓（Alexander Hamilton）在費城制憲會議上，將此描述為“政府的一大目標”［1 Records of the Federal Convention of 1787，p. 302（M. Farrand ed. 1911）］。同時，通過反對政府過度地、不可預見地、不公平地動用征收權，來保證穩定的財產所有權，特別保護那些在政治進程中無法違背大多數人的意志而保護自己的財產所有人。

盡管“征收條款”意味著，政府可以不經所有人的同意即可征收私有財產，但是，公平補償要件擴大了征收成本，因而也“阻止公眾負擔超過其個人應予分擔的政府負擔”［Monongahela Nav. Co. v. United States，148 U. S. 312，325（1893）；另見Armstrong v. United States，364 U. S. 40，49（1960）］。反過來，公共使用要件也設定了更為基本的限制性條件，那就是劃定了征收權限的范圍：政府可以為了公眾使用而迫使個人放棄財產，但是不能為了一個私人的利益而要求他人這樣做。這一要件既促進了公平，也促進了安全［參較Tahoe-Sierra Preservation Council，Inc. v. Tahoe Regional Planning Agency，535 U. S. 302，336（2002）（“公平和正義”的概念……是征收條款的應有之意）］。

財產的公共使用和私人使用之間的界限在哪里？我們基本上尊重了立法機關關于政府的哪些行為對公眾有利的決定。但是，如果政治部門是公私之間區別的唯一裁決者，“公共使用條款”就近乎毫無價值了（hortatory fluff）。如果這種對政府權力的限制仍然維持其意義的話，對解釋公共使用要件的外部司法審查，還是必要的，盡管作用有限［參見Cincinnati v. Vester，281 U. S. 439，446（1930）（“已經公認的是……什么是公共使用，應該是一個司法問題。”）］。

我們的案例大致確認了符合公共使用要件的三類征收情形，但這些分類之間的界限并不當然明確。其中兩類相對簡單，不存在爭議。首先，主權者為了修建公路、醫院或者軍事基地，而將私有財產轉化為公有［參見，Old Dominion Land Co. v. United States，269 U. S. 55（1925）；Rindge Co. v. County of Los Angeles，262 U. S. 700（1923）］。其次，主權者可以將私人財產轉移給其他私人（通常是公共事業者），后者取得財產用于公共用途，比如修建鐵路、公用事業或者體育場［參見，National Railroad Passenger Corporation v. Boston & Maine Corp.，503 U. S. 407（1992）；Mt. Vernon-Woodberry Cotton Duck Co. v. Alabama Interstate Power Co.，240 U. S. 30（1916）］。但是，以“公有”和“由公眾使用”來界定“公共使用條款”的范圍，有時過于狹窄，不切實際。因此，我們已經承認，在特定情況下，且滿足某些緊迫需要，即使被征收的財產是給后來的私人使用，符合公共目的的征收行為也是合憲的［參見，Berman v. Parker，348 U. S. 26（1954）；Hawaii Housing Authority v. Midkiff，467 U. S. 229（1984）］。

本案使我們在20年來首次想起了這樣一個復雜的問題，即所謂的“公共目的”征收在什么情況下符合公共使用要件。它首先表達為：為了經濟發展而征收合憲嗎？我認為，這是違憲的。我們可以參考兩個不動產征收的先例。在Berman案中，我們支持征收華盛頓特區中的凋敝社區。這個社區很破舊，例如，64.3%的住房年久失修（348 U. S.，at 30）。這里，“房屋過于擁擠”，“缺少足夠的街道和小巷”，且“缺少陽光和新鮮空氣”，已經不堪重負（Id.，at 34）。議會已經認為，這個社區“對公共衛生、安全、道德和社會福利造成了危害”，“為了達到目的，有必要采取所有合理、必要的措施，來消滅那些危害因素”，包括動用征收權［Id.，at 28.（內部的引號已經刪去）］。Berman先生的百貨商店并不破舊。清理凋敝社區對公眾的危害已經得到議會的授權，但是，我們沒有質疑議會將整個社區視為一個整體而不是分為各個部分的決定［Id.，at 34-35；另見 Midkiff，467 U. S.，at 244（“必須通過審查的，僅僅只是征收的目的，而非其機制”）］。

在Midkiff案中，我們支持夏威夷的一項土地征收計劃，將不動產的所有權由出租人轉移給承租人。那時，夏威夷州和聯邦政府擁有該州約49%的土地，另外47%的土地在72個私人地主手里。土地集中的程度非常嚴重。該州最為城市化的島嶼（瓦胡島），22個地主擁有72.5%的無限嗣地產權（fee simple titles）（Id.，at 232）。夏威夷立法機關已經認識到土地所有中的寡頭壟斷“扭曲了住宅房地產市場，導致土地價格膨脹，并且損害公共安寧和社會福利”，因而，為了重新分配不動產，通過了土地征收計劃（Ibid.）。

在這些裁決中，我們強調了遵從立法機關關于公共目的判斷的重要性。因為法院沒有能力評估立法措施的功效，我們也認為由法院“決定政府的功能是或不是什么……并由法院基于其在裁決時對該問題的觀點，否定立法的效力”的觀點不切實際，“這一做法在其他領域已被證明是不可行的”［Id.，at 240-241［引用 United States ex rel. TVA v. Welch，327 U. S. 546，552（1946）］；參見Berman，supra，at 32（“需要社會立法予以保護的公共需求的主要護衛者，是立法機關，而不是司法機關”）；另見Lingle v. Chevron U. S. A.，Inc.，544 U. S. 528（2005）］。同樣，我們也無法評估，在特定條件下，征收是否是實現立法目的一種必要手段（Midkiff，supra，at 242；Berman，supra，at 103）。

然而，對遵從立法機關的關注，Berman和Midkiff案堅持了一個基本原則，沒有這個原則，我們公共使用法理就會崩潰：“純粹的私益征收，無法通過公共使用要件的審查，也不符合政府的正當目標，因而是無效的。”［Midkiff，467 U. S.，at 245；id.，at 241（“法院案例已經反復說明：‘沒有正當的公共目的，不能為了私人利益而征收另一人的財產，即使給予補償也不行。’”）［引用Thompson v. Consolidated Gas Util. Corp.，300 U. S. 55，80（1937）］；另見 Missouri Pacif c R. Co. v. Nebraska，164 U. S. 403，417（1896）］。為了堅守這一原則，這些裁決保留了“法院在審查立法機關關于公共使用的構成的決定中的作用……（但是）法院在Berman案中已經明確表明其范圍‘非常狹窄’。”［Midkiff，supra，at 240（引用Berman，supra，at 32）］

本院在Berman案和 Midkiff案中的觀點，與“公共使用條款”的原則是一致的。在這兩個案例中，對標的財產的不當使用對社會造成了確切的危害：在Berman案中，通過貧窮帶來的凋敝；在Midkiff案中，通過財富的寡頭壟斷。在這兩個案例中，相應的立法機關均認為，消除現有財產使用情況對于補救危害很有必要（Berman，supra，at 28.29；Midkiff，supra，at 232）。因此，當有害使用被消除時，公共目的也就會得以實現。因為這兩項征收的直接目的都是實現公共利益，財產是否被移交給私人使用，也就不重要了。本案中的情形恰恰相反，新倫敦市沒有聲稱，Susette Kelo和Wilhelmina Dery的得到良好維護的房子，是任何社會危害的來源。事實上，除了采納那些奇談怪論，認為為了建設公寓應該拆除單個家庭的房子，或者零售商店應該取代教堂，或者小型企業如果不屬國營就更加有利可圖，單個家庭的房子、教堂和小型企業本質上對社會有害，政府就有權征收，否則新倫敦市不能那樣聲稱。

和我們支持征收有害財產使用的決定不同，現在法院顯然擴大了公共使用的含義。法院認為，只要財產轉移給新的私人使用能給公眾帶來二次利益，比如增加稅收、創造工作機會甚至審美愉悅，主權者就可以征收私人財產，并轉給新的、普通的私人使用。但是，幾乎所有的私人不動產的合法使用，都會給公眾帶來附帶的利益。因此，如果預期的（甚至確定的）積極副作用足以說明將財產從一個私人轉給另一個私人合憲的話，那么“公共使用”一語就不能實際地排除任何征收行為，因此，對征收權的行使就沒有任何限制了。

有人認為，現在的難題來自于Berman案和 Midkiff案中的錯誤語言。在討論征收凋敝社區是否屬于為了公共使用時，Berman案開始注意到：“換而言之，我們在解決傳統意義上的警察權是什么。”（348 U. S.，at 32）由此出發，它宣稱“一旦某一目標在議會權限之內，通過征收權的行使以實現它的權力，就是明確的”（Id.，at 33）。隨后，我們在Midkiff案中認為：“‘公共使用’要件和主權者警察權的范圍具有緊密聯系。”（467 U. S.，at 240）這種語言不足以說明這兩個裁決中的觀點。Berman案和 Midkiff案沒有將這種語言進行合憲審查，因為其中的征收屬于警察權的范疇，但同時也是為了公共使用，理由我已經闡述了。現在擺在我們面前的案件表明，為什么、什么時候決定征收目的是否合憲。警察權和“公共使用”不能總劃等號。

法院斷言它不能為了B的利益而判定將A的財產轉給B。它對于此后征收的范圍設定了兩個限制性條件。首先，它維護了法院在審查那些只對私人受讓者有利的征收的作用，但沒有詳細說明法院進行這一復雜審查的方式（Ante，at 477-478）。就此，肯尼迪大法官認為，法院可以通過仔細審查相關記錄和立法機關決定征收的過程，來推導出非法目的，但沒有具體說明法院在有不同事實案件中發現什么，如果發現了，他們怎么知道，如果沒有發現，該要做什么［Ante，at 491-492（協同意見）］。不管肯尼迪大法官至今尚未披露的審查標準的詳細內容是什么，很難設想，除了“愚蠢的人”之外，其他人會忘記它［參見Lucas v. South Carolina Coastal Council，505 U. S. 1003，1025-1026，n. 12（1992）］。因經濟發展而為的征收的問題，就在于私人利益和附帶的公共利益明顯是融合的和相互促進的。比如，在本案中，輝瑞公司或者開發者的利益，很難從公眾在稅收和就業中可以得到的預期利益中分離出來（參見App. to Pet. for Cert. 275-277）。

即使有一個可行的方法去隔離特定征收背后的動機，目的審查的姿態在理論上也是站不住腳的。如果源于新的私人使用的附帶公共利益足以確保征收中的“公共目的”，就《第五修正案》而言，那么是什么首先引起了征收，政府想不想從受益的私人那里獲益，以及獲多大的益，與因經濟發展而為的征收是否會為公眾帶來二次利益無關。不管具體征收的理由是什么，從憲法的角度來看，效果都應該是一樣的，即私人財產不能為了新私有而被強制放棄。

第二個限制在本院意見中并不明確。現在裁決的邏輯是，征收權應當用于使財產增值而不是貶值。充其量，這將使得“公共使用條款”與限制政府不理性行為的“正當程序條款”相比略顯多余（參見Lingle，544 U. S. 528）。但是，法院正確地承認了，司法不能陷于在財產轉移之后公眾是否會更好的預期判斷之中。在任何情況下，這種限制都沒有現實意義。因為，我們當中有誰可以說我已經充分地使用了我的財產嗎？征收的幽靈籠罩著所有的財產。沒有什么可以阻止州政府以麗嘉酒店（Ritz-Carlton，世界級豪華酒店）取代汽車旅館，以購物廣場取代任何私有房屋，或者以工廠取代農場［參較Bugryn v. Bristol，63 Conn. App. 98，774 A. 2d 1042（2001）（為了工業園區征收了4個70多歲或80多歲的人的房子和農場）］；99 Cents Only Stores v. Lancaster Redevelopment Authority，237 F. Supp. 2d 1123（CD Cal. 2001）（試圖征收99 Cents店并以Costco購物中心代替）；Poletown Neighborhood Council v. Detroit，410 Mich. 616，304 N. W. 2d 455（1981）（征收底特律的一個工薪、移民社區并轉給通用汽車裝配廠）被以下案件推翻，County of Wayne v. Hathcock，471 Mich. 415，684 N. W. 2d 765（2004）；Brief for Becket Fund for Religious Liberty as Amicus Curiae 4-11（描述了宗教組織財產的征收）；Institute for Justice，D. Berliner，Public Power，Private Gain：A Five-Year，State-by-State Report Examining the Abuse of Eminent Domain（2003）（收集因經濟發展而征收的報道）］。

本院也很關注本案中的特有事實：開發公司的規劃經過了相對細致、審慎的程序；該規劃建議，為多重的、綜合的規劃而不是單獨的財產轉移，動用征收權；它承諾了一系列的附帶利益（甚至審美利益），而不僅僅是增加稅收；它也贊成立法機關認為新倫敦市是個蕭條的都市的決定［參見，ante，at 487（“在綜合的發展規劃外的一對一的財產轉移的執行在本案中沒有出現”）］。肯尼迪大法官也對這些事實感到欣慰［Ante，at 493（協同意見）］。但是，減弱現今觀點的效力并無法律意義。如果關于新的使用可以附帶公共利益的立法預測能使征收合法的話，那么法院的規則或肯尼迪大法官的注解，就無法阻止缺少審查的財產轉移、欠缺綜合性的財產轉移、未經周詳程序所發生的財產轉移、其唯一預期利益是產生高稅收的財產轉移，或者希望將一個繁榮的城市變得更加繁華的財產轉移。

最后，本院建議，財產所有人應該向合眾國提出訴求，它可以決定是否對因經濟發展所為征收設置適當的限制性條件（Ante，at 489）。這不是法院的責任。國家在我們雙重主權的體制下具有許多重要作用，但是，補償我們拒絕正確執行聯邦憲法（以及旨在限制各州行為的規定）的行為，不是其中之一。

在Berman案和Midkiff案之后，將財產由A轉移給B可能是違憲的。當私人財產的使用會對公眾產生危害時，這些裁決支持了政府的干預。基于法院的理論，現在幾乎所有的不動產都將面臨被征收的危險。用Poletown案蹩腳裁決的不同意見中的有先見之明的話來說，“既然我們已經授權地方立法機關決定對財產的商業或工業用途是否比現在的使用更有益于公眾，不管其對它的所有人多么有用，所有的家庭的、商人的或者生產者的財產都將被征收給那些對公共使用更有利的私人。”［410 Mich.，at 644-645，304 N. W. 2d，at 464（菲茨杰拉德大法官的意見）］。這就是為什么因經濟發展所為的征收會“嚴重危及所有私人財產所有權的安全”的原因［Id.，at 645，304 N. W. 2d，at 465（瑞安大法官的不同意見）］。

任何財產均可為了另一私人的利益而被征收，但是這一裁決的后果不是隨機的。受益人可能是在政治程序中有過大影響和權力的那些市民，包括大企業和開發商。至于受害者，政府現在把那些資源匱乏的人的財產轉移給那些資源豐富的人。國父們并不希望看到這種倒行逆施的結果。“這僅僅是個公正的政府”，詹姆斯·麥迪遜（James Madison）寫道，“應該公正地保護每一個人，而不管他擁有什么。”［For the National Gazette，Property（Mar. 27，1792），reprinted in 14 Papers of James Madison 266（R. Rutland et al. eds. 1983）］

我認為，就3號地塊和4A號地塊的征收是違憲的，應當推翻康涅狄格州最高法院的判決，需要啟動進一步的審查程序。

托馬斯大法官的不同意見。

很久以前，威廉·布萊克斯通（William Blackstone）就寫道：“土地法……延緩了對私有財產神圣不可侵犯權利的公共需求。”［1 Commentaries on the Laws of England 134-135（1765）（以下簡稱Blackstone）］。制憲者將該原則植入《憲法》之中，允許政府為了“公共使用”而不是“公共需求”而征收財產（《憲法第五修正案》）。無視這樣的認識，法院以“公共目的”條款取代了“公共使用條款”（ante，at 479-480），或“多元化和不斷發展的社會需要條款”（ante，at 489），法院指出，只要該目的是“合法的”并且采取的手段是“合理的”，即滿足了這一限制性條件［ante，at 488（內部引號已刪除）］。正是這種措辭上的轉變，導致法院違背常識地認為，一個投資巨大的城市重建項目（公開宣布的目的是含糊地承諾將帶來新的就業機會和增加稅收，但同時可能也是輝瑞公司所樂見的），屬于“公共使用”。

我對此表示反對。如果因“經濟發展”而為的征收是一種“公共使用”的話，那么任何征收都是如此，且法院已從我們的《憲法》中刪除了“公共使用條款”，就像奧康納大法官在不同意見中強烈表達的那樣（Ante，at 494，501-505）。我不相信本院能排除《憲法》上明確列舉的自由，并因此贊成她的不同意見。然而，令人遺憾的是，法院的錯誤遠不止于此。在一系列詮釋“公共使用條款”的案例中，由于沒有遵循該條款的最初含義，得出的結論都是該條款事實上無效，本案裁決只是其中最近的一件。在我看來，“公共使用條款”的最初含義，應該是對政府征收權的一種有目的的限制。我們的案例已經偏離了該條款的最初之意，因此，我要重新考慮這些案例。

一

《第五修正案》寫道：

無論何人，除非根據大陪審團的報告或起訴，不得受判處死罪或其他不名譽罪行之審判，但發生在陸、海軍中或發生在戰時或出現公共危險時服現役的民兵中的案件，不在此限。任何人不得因同一犯罪行為而兩次遭受生命或身體的危害；不得在任何刑事案件中被迫自證其罪；不經正當法律程序，不得被剝奪生命、自由或財產。未經公平補償，不得以公共使用為由征收私有財產。

“征收條款”位于這些自由的最后，是本案的核心。在我看來，“法院有必要絕對遵守”該條款就政府對私人權力的限制，就像廣泛遵守《第五修正案》或《權利法案》所明確表達的其他自由一樣［Shepard v. United States，544 U. S. 13，28（2005）（托馬斯大法官部分贊成，并贊成判決）（內部引號已刪除）］。

雖然“征收條款”提供的一個保護措施是，只有給予了“公平的補償”，政府才能征收私人財產，但是，該條款也禁止政府非為“公共使用”而征收財產。否則，“征收條款”將會毫無意義，或成為具文。如果“公共使用條款”除了規定政府為了公共或私人使用可以行使征收權取得他人財產，就沒有其他作用的話，那么它就是多余的［參見ante，at 496（奧康納大法官的不同意見）；另見Marbury v. Madison，1 Cranch 137，174（1803）（“不能推定《憲法》中的任何條款沒有作用”）；Myers v. United States，272 U. S. 52，151（1926）］。另外，該條款可以將需要補償的與不需要補償的征收區分開來。但是，這種解釋“會允許沒有任何補償而征收私人財產或撥作私用”［Cole v. La Grange，113 U. S. 1，8（1885）（解釋密蘇里州“公共使用條款”的相同表述）］。換言之，該條款要求政府對“為了公共使用”所為的征收進行補償，但是無須補償即可為了純粹的私人使用而征收他人財產。這與建國時所確立的基本原則相矛盾：所有的征收均需補償［1 Blackstone 135；2 J. Kent，Commentaries on American Law 275（1827）（以下簡稱Kent）；For the National Gazette，Property（Mar. 27，1792），in 14 Papers of James Madison 266，267（R. Rutland et al. eds. 1983）（認為，沒有對所有人的補償，即使是直接為了公共使用，也不得征收任何財產）①在建國時，一些州的憲法沒有規定公平補償條款，因此，甚至不補償也可以征收財產。參見Lucas v. South Carolina Coastal Council，505 U. S. 1003，1056-1057（1992）（布萊克曼大法官的不同意見）。《第五修正案》的起草者明顯反對此點，因為他們明確禁止沒有補償的征收，且很久以后《第五修正案》才被并入國家憲法。參見id.，at 1028，n. 15.］。因此，“公共使用條款”和“公平補償條款”一樣，都是對政府征收權的明確限制。

對該條款最當然的解釋是，政府只有在自己取得所有權或公眾有權使用該財產的情況下，才能征收財產（相對于為了公共目的或需要而征收財產）。在建國的時候，字典最初將名詞“使用”定義為“使用任何物達到任何目的的行為”［2 S. Johnson，A Dictionary of the English Language 2194（4th ed. 1773）（以下簡稱Johnson）］。而且，“use”這個詞來源于拉丁語“utor”，它的意思是“使用（use）、利用（make use of）、使自己充分利用（avail one’s self of）、采用（employ）、應用（apply）、享用（enjoy），等等。”［J. Lewis，Law of Eminent Domain §165，p. 224，n. 4（1888）（以下簡稱Lewis）］。政府征收財產然后轉移給私人，且公眾沒有權利使用該財產的，不管私人使用是否會給公眾帶來附帶利益，都不能說公眾在“使用”（“employing”）該財產。因此，“公共使用”這個詞的意思是，不管是政府還是其全體市民，都必須事實上“使用”（“employ”）被征收的財產［參見id.，at 223（回顧建國時代的字典）］。

誠然，“use”這個詞的另一意思含義更廣，能延伸到“方便”或“有用”或“物適于任何目的的特征”［2 Johnson 2194］。不過，在具體語境下，公共使用具有更為狹隘的含義。除本條款之外，《憲法》兩次使用了“use”這個詞，均采狹義［Claeys，Public-Use Limitations and Natural Property Rights，2004 Mich. St. L. Rev. 877，897（以下簡稱Public Use Limitations）］。《憲法》第1條第10款規定，“任何一州對貨物進出口所征全部稅款的純收益，供合眾國國庫使用”，意味著國庫本身將控制稅收，而不是使用它達到任何有益目的。且《憲法》第1條第8款授予國會以下權力：“招募陸軍和供給軍需，但此項用途的撥款期限不得超過兩年。”在這里，“use”意味著“用于招募陸軍和供給軍需”，而不是直接用于實現軍事目的。“公共使用條款”中所使用的相同的詞，應該具有相同的含義。

引人關注的是，“公共使用”這個詞組和《憲法》其他條款所使用的另一個不同的詞組“公共福利”形成了對比［參見ibid.（國會有權……提供合眾國共同防務和公共福利）；前言（憲法的制定是“為了促進公共福利”）］。如果制憲者認為“公共使用條款”應該有更廣的使用范圍，他們就會使用一些意義更廣的相似的詞。建國時期的其他文件使這些用法之間的對比更加明確［參見Sales，Classical Republicanism and the Fifth Amendment’s “Public Use” Requirement，49 Duke L. J. 339，368（2000）（以下簡稱Sales）（指出用語之間的對比，一方面，最初13個州中有6個州采用了“公共使用”，另一方面，《馬薩諸塞州權利法案》和《西北條例》中采用了“公眾緊迫需要”，1786年《佛蒙特憲法》采用了“公共需求”）］。總之，《憲法》文本之意是，只有在公眾有權使用被征收的財產時，而不是公眾意識到可能因征收而獲益之時，“征收條款”才授權對財產進行征收。

憲法的普通法背景增強了這種理解。普通法提供了消除對公共福利產生不利影響的土地使用辦法：排除妨害法（nuisance law）。比如，Blackstone和 Kent都細致地區分了排除妨害法與征收權［對比1 Blackstone 135（指出通過補償，政府有權征收財產）和3 id.，at 216（指出“那些影響公眾且令所有國王的子民討厭的公開……妨害行為”的救濟訴訟）；另見2 Kent 274-276（區分了兩者）］。布萊克斯通反對為了任何公共利益目的就能征收私人財產的觀點。他解釋道：“關于私有財產方面的法律是如此的重要”，“以至于它不允許對私有財產的任何侵犯，甚至是為了整個社區的普遍利益也不行。”（1 Blackstone 135。）他繼續說道：“如果一條新的道路通過私人土地，也許會使公眾普遍受益，但是沒有土地所有人的同意，法律不允許任何人那樣做。”（Ibid.）“只有給予地主完全的補償之后”，政府才能征收其財產，即使如此，“公眾現在視為個體，為了交換與另一個體進行交易”（Ibid.）。換言之，為了自己使用，公眾征收財產，就像與私人進行交易一樣。總之，“公共使用條款”體現了制憲者對此的理解，即財產權是自然權利、基本權利，禁止政府“征收A的財產然后給予B”［Calder v. Bull，3 Dall. 386，388（1798）；另見Wilkinson v. Leland，2 Pet. 627，658（1829）；Vanhorne.s Lessee v. Dorrance，2 Dall. 304，311（CCPa. 1795）］。

對“公共使用條款”的公共目的解釋，也不必要地重復了“必要和正當條款”所要求的類似審查。“征收條款”是對權力的禁止，而不是對權力的授予：《憲法》并沒有明確授予聯邦政府為了任何公共目的而征收財產的權力。相反，只有在實施憲法列舉的權力所必須且正當時，政府才能征收財產［參見Kohl v. United States，91 U. S. 367，371-372（1876）（指出聯邦政府根據“必要和正當條款”征收財產是“為了要塞、武器和軍械廠，海軍基地和輕型房子，海關、郵局和法院，和其他的公共使用”）］。對于在“必要和正當條款”中的法律，我已經解釋了，它必須與國會具體權力的實施有“明顯、簡單和直接的聯系”［Sabri v. United States，541 U. S. 600，613（2004）（托馬斯大法官贊同判決）］，并且它不能“顛覆（憲法構想的）基本原則”［Gonzales v. Raich，ante，at 65（托馬斯大法官的不同意見）］。換言之，只有當征收是為了正當的公共目的時，它才是“必要和正當條款”許可的。將“公共使用條款”同樣解釋為，限制政府只有在為了充分公共目的時才能征收財產，就重復了這樣的審查。如果這是該條款的全部含義，則可再次認為該條款是多余的［參見supra，at 507］。因此，對該條款的當然解釋是，關注財產是否由公眾使用還是政府使用，而不是征收的目的是不是合法的、公共的。

二

美國早期的征收實踐很大程度上支持了對“公共使用條款”的這一理解。實踐中關注的是各州對征收權的限制，而不是《第五修正案》，因為直到19世紀末期聯邦政府才開始動用征收權，且在《第十四修正案》通過以后“征收條款”才對各州的權力進行限制［參見Note，The Public Use Limitation on Eminent Domain：An Advance Requiem，58 Yale L. J. 599，5 99.600，and nn. 3.4（1949）；Barron ex rel. Tiernan v. Mayor of Baltimore，7 Pet. 243，250-251（1833）（認為“征收條款”對擁有自己權力的各州不予適用）］。不過，在建國之初的幾個早期的州，其憲法已經將征收權限定在“公共使用”范圍之內［參見Sales 367-369，and n. 137（著重號已刪除）］。因此，這些州的實踐揭示了“公共使用條款”中相同詞語的原始含義。

各州動用征收權以提供典型的公共物品，比如公共道路、收費公路、擺渡、隧道、鐵路和公園［Lewis §§166，168-171，175，at 227-228，234-241，243］。盡管建國之初征收權的使用比較少，但很多州確實有所謂的《磨坊法案》（Mill Acts），其中授權水力磨坊廠主在支付了上游土地所有人補償之后，可以淹沒上游土地［參見，id.，§178，at 245-246；Head v. Amoskeag Mfg. Co.，113 U. S. 9，16-19，and n.（1885）］。那些早期的磨坊廠“由法律所管制，并被要求以規定的價格長期為公眾服務”，因此，在事實上由公眾所使用［Lewis §178，at 246，and n. 3；另見 Head，supra，at 18-19.］。他們是公共事業者——準公共實體。這是真正意義上的“公共使用”，因為公眾可以合法地、平等地使用，并從中獲益［參見Public Use Limitations 903（公共事業法規傳統上適用于“州專營或其他形式的州壟斷的私人受益人，或處于自然壟斷狀態下的公司”）］。

可以肯定的是，一些早期州的立法機關檢驗了州法上征收權的限制。一些州通過法規，允許為了建造私人道路而征收財產［參見Lewis §167，at 230］。這些法規形形色色；其中一些要求私人地主向公眾開放該道路，其他的又不作要求［參見id.，§167，at 230-234］。而且，在19世紀晚期，《磨坊法案》被用來向私人制造廠授予權利，而不僅僅限于承擔公共事業職責的磨坊廠［參見M. Horwitz，The Transformation of American Law 1780-1860，pp. 51-52（1977）］。

這些早期對征收權的使用，常常被引用作為對“公共使用條款”作廣義“公共目的”解釋的證據［參見，ante，at 479-480，n. 8（多數意見）；Brief for Respondents 30；Brief for American Planning Assn. et al. as Amici Curiae at 6-7］，但是，事實上，在整個19世紀和進入20世紀，在州公共使用限制下實施征收權的合憲性，都是州法院激烈爭論的問題。一些法院將這些條款解釋為為了公共目的可以授權征收，而其他法院堅持對“公共使用”的當然解釋。①對比ante，at 8，and n. 8（多數意見）（指出一些州法院支持將《磨坊法案》適用于私人目的的正確性，并且認為“‘由公眾使用’的審查標準”“已經隨著時間的推移而不斷削弱”），和Ryerson v. Brown，35 Mich. 333，338-339（1877）（認為這對《磨坊法案》的合憲性是“必要的”，即“該法案應當要求使用在事實上是公開的；換言之，它應該包括公眾有權利用的條款）；Gaylord v. Sanitary Dist. of Chicago，204 Ill. 576，581-584，68 N. E. 522，524（1903）（相同）；Tyler v. Beacher，44 Vt. 648，652.656（1871）（相同）；Sadler v. Langham，34 Ala. 311，332-334 （1859） （反對為了純私人道路和磨坊廠的征收行為）；Varner v. Martin，21 W. Va. 534，546-548，556-557，566-567（1883）（磨坊廠和私人道路應該對公眾開放，才能構成公共使用）；Harding v. Goodlett，3 Yerg. 41，53（1832）；Jacobs v. Clearview Water Supply Co.，220 Pa. 388，393-395，69 A. 870，872（1908）（贊成現行的公共使用標準）；Minnesota Canal & Power Co. v. Koochiching Co.，97 Minn. 429，449-451，107 N. W. 405，413（1906）（相同）；Chesapeake Stone Co. v. Moreland，126 Ky. 656，663-667，104 S. W. 762，765（Ct. App. 1907）（相同）；Note，Public Use in Eminent Domain，21 N. Y. U. L. Q. Rev. 285，286，and n. 11（1946）（認為現行的公共使用標準是“通說”，并引用了其他案件）。正如前述，最早的《磨坊法案》被適用于那些對公眾承擔開放義務的實體，后來的延伸適用不能表明隨后的實踐是否與“公共使用條款”的最初含義相一致［參見McIntyre v. Ohio Elections Comm.n，514 U. S. 334，370（1995）（托馬斯大法官贊成判決）］。在建國之時，“商業機構剛剛開始打破舊的企業模式，在該舊模式下，特許機構存在的理由就是其對公眾提供服務。”［Horwitz，supra，at 49-50］所以，那些首個“公共使用條款”的起草者，很自然地就認為，磨坊廠本身就是公共實體。州法院之間的分歧和州立法機關規避公共使用對其征收權限制的嘗試，均不能隱瞞這樣一個事實，即只有在政府或公眾實際使用被征收的財產的情況下，“公共使用條款”才能被最當然地解釋為是對為公共使用而征收的授權。

三

就像本院指出的那樣，我們目前的“公共使用條款”法理已經否認了這種對該條款的當然解釋（Ante，at 479-483）。在兩種截然不同的案例中，法院輕率地采納對該條款的現代解讀，忽視了其歷史和最初的含義：首先，一種案件將該條款解釋為“公共目的”；其次，另外一些案件遵從立法機關對正當公共目的構成的判斷。這些值得質疑的案例，融合了本院在Berman v. Parker，348 U. S. 26（1954）和Hawaii Housing Authority v. Midkiff，467 U. S. 229（1984）案中采納的對“公共使用”的無限廣義的界定和遵從的概念。這兩個案例構成了本案本院意見的核心［參見ante，480-482］。這兩種不同的案例和隨后的Berman案和Midkiff案的弱點，嚴重消弱了本院裁決的理論基礎。今天，這些值得質疑的案例的適用，進一步證明了“公共目的”標準沒有受到原則性適用標準的影響。本院對該標準機械地依賴，并不明智，應予重新考量。

（一）

正如本院指出的那樣，將“公共使用條款”解釋為“公共目的”，源自Fallbrook Irrigation Dist. v. Bradley 164 U. S. 112，161.162（1896）案（Ante，at 479-480）。Bradley案中的關鍵在于，為建設灌溉水渠而征收是不是為了公共使用（164 U. S.，at 161）。佩卡姆大法官代表本院認定，這就是一種公共使用，因為“灌溉以及由此而來的對大片本無價值的土地的耕作，不僅對地主，就是對該州的任何部分而言，都是一種公共目的和公共利益。”（Ibid.）這一廣義的界定就成了格言，因為該法還規定“該地區的所有地主都有權分得適當的水資源”（Id.，at 162）。因此，“公眾”確實有權使用該灌溉水渠，因為對公眾中情況相似的人，即那些通過該渠灌溉土地的所有人，有權使用該灌溉水渠。就此格言，法院沒有引用判例，既沒有討論“公共使用條款”的原始含義，也沒有討論采用了“實際使用”審查標準的大量判例（雖然它至少承認了州法院判例之間的沖突，參見id.，at 158；supra，at 513-514，and n. 2）。相反，法院認為：“該使用必須是公共使用，否則就可能無法形成或貫徹灌溉的總體方案”（Bradley，supra，at 160-161）。這不是憲法原則的表述：不管灌溉區的效用有多大或者法院觀點的優勢是什么，即“鑒于多元化和不斷發展的社會需要，［另外一種規則］是不切實際的”（ante，at 479），相比制定斯賓塞的社會靜力學，憲法并沒有體現政策優惠［Lochner v. New York，198 U. S. 45，75（1905）（霍爾姆斯大法官表示反對）；但是，參見id.，at 58-62（佩卡姆大法官代表法院作出的意見）］。

本院的一些案件幾乎沒有經過分析，就遵循了Bradley案中的審查標準。在Clark v. Nash 198 U. S. 361（1905）案（佩卡姆大法官代表法院作出的意見）中，本院在支持為建設灌溉水渠而進行的另一起征收時，僅僅只引用了Bradley案（198 U. S.，at 369-370）。就像在Bradley案中一樣，無須采用“公共目的”審查標準，即可達到法院所要的結果。政府為了確保“毗鄰被告的其他土地所有人能共享”水資源，而征收灌溉水渠（198 U. S.，at 370），且在Clark案中也涉及為了確保公眾中情況相似的人對資源能有合法使用權而進行的征收。同樣，在Strickley v. Highland Boy Gold Mining Co.，200 U. S. 527（1906）案中，法院僅僅只以Clark案為依據，即判決支持了為一家采礦公司的滑桶運輸線取得空中通行權而進行的征收（參見Strickley，supra，at 531）。該案的處理也采取了狹義，“原告本身及對其他人而言，就是公共承運人”（200 U. S.，at 531-532），所以，滑桶運輸線也對公眾開放。相反，法院沒有必要基于“公眾的不充分使用是一個通用的審查標準”作出裁決（Id.，at 531）。本院的一些案件沒有經過引證就很快地納入了Clark和 Strickley案中確立的公共目的標準［參見，Rindge Co. v. County of Los Angeles，262 U. S.700，707（1923）；Block v. Hirsh，256 U. S. 135，155（1921）；Mt. Vernon-Woodberry Cotton Duck Co. v. Alabama Interstate Power Co.，240 U. S. 30，32（1916）；O.Neill v. Leamer，239 U. S. 244，253（1915）］。

（二）

通過承認立法機關界定正當的“公共使用”的范圍，本院的第二類案件也背離了“公共使用條款”的原始含義。United States v. Gettysburg Electric R. Co.，160 U. S. 668（1896）案，涉及國會為了在賓夕法尼亞州葛底斯堡建設戰地紀念館，而征收私人土地的決定，是否屬于為了公共使用（Id.，at 679-680）。因為聯邦政府要使用涉案土地（Id.，at 682），那么在任何合理標準下，毫無疑問都是公共使用。盡管如此，法院通過佩卡姆大法官宣稱：“當立法機關宣布該使用或目的是公共的話，法院就要遵從其決定，除非該使用明顯沒有合理基礎。”（Id.，at 680）就像對待Bradley案中的“公共目的”信條一樣，法院未經論證即迅速將該信條納入其“公共使用條款”案件［參見，United States ex rel. TVA v. Welch，327 U. S. 546，552（1946）；Old Dominion Land Co. v. United States，269 U. S. 55，66（1925）］。

但是，一味地尊重立法機關關于“公共使用”的決定，沒有正當性。首先，在涉及政府是否擁有或公眾是否有權使用被征收的財產這樣典型的法律問題上，法院沒有必要遵從立法機關的決定。而且，即使將公共使用解釋為“公共目的”，很難想象制憲者的本意，是在《權利法案》的明文規定之外，還要遵從立法機關關于滿足“公共使用條款”的決定。我們不會尊重立法機關在各種情況下的決定，比如，關于什么時候搜查住宅是合理的決定［參見，Payton v. New York，445 U. S. 573，589.590（1980）］，關于在審判程序中，犯雙重謀殺罪之人在沒有口供的情況下，什么時候可以上鐐銬的決定［參見Deck v. Missouri，544 U. S. 622（2005）］，或者關于州法律在什么時候能創造受“正當程序條款”保護的財產權益的決定［參見，Castle Rock v. Gonzales，post，at 756-758；Board of Regents of State Colleges v. Roth，408 U. S. 564，576（1972）；Goldberg v. Kelly，397 U. S. 254，262-263（1970）］。

更糟糕的是，盡管我們尊重立法機關關于公共使用構成的決定，行使征收權并因此而侵犯私人在不動產上的傳統財產權利，但為了非傳統的財產權益，如社會福利，而采取憲法審查的檢索標準則是落后的（參見，Goldberg，supra）。當問題的關鍵僅在于政府能否搜查住宅時，法院在其他案件中已經承認“植根于建國以來的傳統的，對住宅神圣不可侵犯的極大尊重”（Payton，supra，at 601）。相反，問題集中于政府能否采取侵擾性手段拆除原告的房屋時，法院卻告訴我們無意“重新評價該市的周詳判斷”（ante，at 488）。法院對憲法的解讀已經發生了嚴重的歪曲。盡管市民在其房屋里免受政府的侵擾，但其房屋本身卻不如此。就像法院表面上所做的那樣（ante，at 477），一旦接受“公共使用條款”是對聯邦政府和州政府征收權的限制，那么幾乎完全遵從立法機關關于該條款構成的決定，就失去了正當性。

（三）

Berman v. Parker，348 U. S. 26（1954）和 Hawaii Housing uthority v. Midkiff，467 U. S. 229（1984）案積聚了兩類誤導性先例。以這些判例為基礎，法院在Berman案和 Midkiff案中，分別支持了為了清除貧民窟和重新分配土地而進行的征收。Berman案聲稱，“除了具體的憲法限制”，“公共利益已在立法機關的結論中得以明確的確認。在這類案件中，需要社會立法予以保護的公共需求的主要護衛者，是立法機關，而不是司法機關。”（348 U. S.，at 32.）這一推理屬于循環論證，因為所要解決的問題在于，“公共使用條款”的“具體的憲法限制”能否阻止征收上訴人的（完好的）百貨商店（Id.，at 31，34）。Berman案似乎也在推論，國會行使任何一項列舉的權力（此時，即其對哥倫比亞特區的全部權力）本身，就是《第五修正案》下的“公共使用”（Id.，at 33）。但是，“公共使用條款”的核心就在于限制這項權力（參見supra，at 508）。

更重要的是，Berman案和Midkiff案的錯誤，均在于將征收權與國家警察權等量齊觀［參見Midkiff，supra，at 240（“‘公共使用’要件……與主權者的警察權的范圍是重合的”）；Berman，supra，at 32］。行使傳統的監管權力，例如消除妨害的權力，不需要補償［參見Mugler v. Kansas，123 U. S. 623，668-669（1887）］，但是征收權就不一樣，其常常需要進行補償（參見supra，at 508，and n. 1）。因此，國家能否使用征收權而征收財產，與能否依據警察權規范財產，是兩個不同的問題［參見Lucas v. South Carolina Coastal Council，505 U. S. 1003，1014（1992）；Mugler，supra，at 668-669］。比如，在Berman案中，如果涉案貧民窟確實凋敝的話，則提供適當救濟的是各州排除妨害法（參見，supra，at 510；Lucas，supra，at 1029），而不是征收權。將“公共使用條款”解釋為與國家警察權部分一致，就把這兩者混為一談了。①有些州還通過廢除封建“免役租”制度（亦即所有人保留長期向租戶收取租金的長期租賃）來推動財產的讓渡。參見Vance，The Quest for Tenure in the United States，3 Yale L. J. 248，256-257，260-263 （1923）。在Hawaii Housing Authority v. Midkiff，467 U. S. 229 （1984）案中，法院引用這些州支持土地讓渡的政策，作為政府征收權同樣膨脹的證據。參見id.，at 241-242，and n. 5. 但是，這些州行使的是國家監管權，而不是征收權，因此，和Midkiff案中涉及的問題沒有什么聯系。這種不相匹配的情況突出了將國家監管權與征收權混為一談的錯誤。

Berman案和 Midkiff案所適用的“公共目的”審查標準，不能被認為是基本原則。“當我們背離‘公共使用’的當然含義，代之以公眾占有和占領、公用事業、公共利益、公共福利、一般優勢或者便利等簡單的觀念……我們就沒有方向，因為沒有特定原則提供指導。”［Bloodgood v. Mohawk & Hudson R. Co.，18 Wend. 9，60. 1（NY 1837）（Tracy，Sen.的意見）］除了為了公共使用之外，一旦允許為了公共目的而征收，那就沒有了清晰的原則來限制正當公共使用的構成，至少，除了奧康納大法官（完全正確地）呼吁的憲法文本本身之外，再也沒有了［參見ante，at 494，501-505（不同意見）］。我贊成本院質疑公共使用標準需要其重新評價市政工程項目的政策智慧的觀點（Ante，at 486-489）。但是，本院采取的“公共目的”審查標準需要這一判斷，因為法院承認，“公共使用條款”禁止純粹的私人征收（Ante，at 477-478）。除了決定征收在事實上不能合理提高公共利益之外，很難想象法院能認定征收是純粹私人的［參較ante，at 502-503（奧康納大法官的不同意見）（指出法院需要復雜的審查）］。因此，法院批評“實際使用”審查標準“很難操作”，是錯誤的（Ante，at 479）。相比判斷征收是否為了“純私人目的”，分析政府是否擁有或公眾是否有權使用被征收財產，要簡單得多，除非法院想徹底廢除對征收的公共使用審查（Ante，at 477-478，488-489）。當然，刪除憲法的條款，可以確保不會被誤用。

出于所有這些原因，我重溫涉及“公共使用條款”的案件，并考慮回到“公共使用條款”的原始含義：只有在政府自己實際使用或者賦予公眾使用該財產的合法權利時，政府才能征收財產。

四

今天裁決的影響不難預測，肯定是有害的。所謂的“市區重建”方案對被征收的財產提供了一些補償，但是，這些土地對那些無家可歸的人的主觀價值以及迫使他們離開自己的家園而帶來的侮辱，卻無法補償。允許政府單純為了公共目的而征收財產，還遠遠不夠，但是，將公共目的概念延伸至包括任何經濟效益目標，即將損失不合理地分擔到貧窮的社區。這些社區不僅不大可能以最高和最好的社會效益使用土地，而且也是最沒有權勢的。如果保護“離散和孤立的少數人”的憲法條款的侵入性司法審查有其正當性的話［United States v. Carolene Products Co.，304 U. S. 144，152，n. 4（1938）］，那么這一原則也完全可以適用于“公共使用條款”所保護的弱勢的團體和個人。因此，本院為“公共使用條款”所采取的遵從立法機關的決定的審查標準，相當有害。它鼓勵“那些在政治程序中有過大影響和權力的市民，包括大企業和開發商”去犧牲弱者［Ante，at 505（奧康納大法官的不同意見）］。

這些激勵措施已使法院“公共目的”審查成為一個不愉快的遺留問題。在20世紀50年代，毫無疑問，部分受到本院在Berman案中對“公共使用”采取的擴張解釋的激勵，許多城市“急忙編制規劃”以從事市區開發［B. Frieden & L. Sagalayn，Downtown，Inc. How America Rebuilds Cities 17（1989）］。“從1949年到1963年，所有被市區重建計劃驅逐的家庭中，63%的人不是白人，在這些家庭中，56%的非白人和38%的白人收入極低，符合申請公共保障房屋的條件，但很少的人會最終取得保障房。”（Id.，at 28）。二十世紀五六十年代，市政工程項目的建設，破壞了明尼蘇達州圣保羅市和馬里蘭州巴爾的摩市的主要少數族裔社區（Id.，at 28-29）。1981年，密歇根州底特律市的市區規劃者，為了通用汽車公司的利益，趕走了波蘭城里大多數“低收入和年老的人”［J. Wylie，Poletown：Community Betrayed 58（1989）］。市區重建項目很久就被認為是與驅逐黑人聯系在一起；“在全國的城市中，市區重建被認為是‘黑人的搬遷’。”［Pritchett，The “Public Menace” of Blight：Urban Renewal and the Private Uses of Eminent Domain，21 Yale L. & Pol’y Rev. 1，47（2003）］被本院在Berman案中支持的“貧民窟清除”項目強制離開家園的人中，超過97%的是黑人（348 U. S.，at 30）。令人遺憾的是，法院就本案的裁決可預見的后果將是加劇上述影響。

法院幾乎完全依賴此前的案件，已經產生了深遠的、危險的影響（參見ante，at 479-483）。但是，法院用于處理案件的原則，應該在“公共使用條款”本身中去尋找，而不在佩卡姆大法官對改造法的高見中（參見supra，at 515-516）。當面對憲法原則之間的沖突，以及完全背離我們建國文件的文本、歷史和結構的不合理案件之時，我們應該贊成憲法的原始含義，毫不猶豫地解決這種緊張關系。基于我以及奧康納大法官不同意見書給出的理由，對征收權的無限使用而引起的原則沖突，應以對原告有利的方式解決。我會推翻康涅狄格州最高法院的判決。

（責任編輯：婁愛華）

*中國人民大學法學院教授，教育部人文社會科學重點研究基地中國人民大學民商事法律科學研究中心專職研究員。

本案的翻譯是在蔣浩先生的敦促下完成的；就譯稿的完成，郭銳和張華亦有貢獻，在此一并致謝。判例的題目系譯者所加。

*美國聯邦最高法院的審判期（Term）始于每年10月的第一個星期一，止于下一年對應日的前一天。美國聯邦最高法院的案件編號即采取“審判期-編碼”的方式，例如，本案的編號是“04-108”，其中，“04”即為審判期。——譯者注。