關于提高環境影響評價公眾參與技術可行性的思考

張 悅 王英進 沈兆欣

(1.北京航天計量測試技術研究所，北京 100076;2.中國運載火箭技術研究院環境影響評價與監測中心，北京 100076;3.中國航天科技集團公司節能減排與環保技術服務中心，北京100076;4.中國運載火箭技術研究院，北京 100076)

我國規劃和建設項目環境影響評價工作實行公眾參與制度(保密項目除外)，其目的在于通過公眾參與，使公眾知曉、吸收并反饋對規劃和建設項目實施的意見和建議，以此促進環評工作的透明化、公開化和信息化，保證公眾的知情權、申訴權和決策參與權［1］。最近，環境保護部出臺了《建設項目環境影響評價政府信息公開指南》(試行)(以下簡稱《指南》)［2］，《指南》于2014年1月1日正式在全國范圍內實行，要求環境影響報告書、表在上報前、受理前要進行全本公開，擬作出審批意見前、作出審批決定后要進行部分內容的公開。我國現行、也是迄今為止唯一的一部環境影響評價公眾參與技術規范性文件為《環境影響評價公眾參與暫行辦法》(2006年)(以下簡稱《暫行辦法》)［3］，該辦法制定于2006年，執行過程中暴露出一些問題。《指南》頒布實施后，《暫行辦法》中存在的問題進一步凸顯。目前環境保護部正在研究制定《環境影響評價技術導則 公眾參與》，此前發布了《環境影響評價技術導則 公眾參與》(征求意見稿)(以下簡稱《導則征求意見稿》)，其中部分內容也并不適應《指南》的要求。因此，在《指南》的宏觀要求下，我國公眾參與技術規范性文件亟需完善，以解決當前制度存在的問題，適應《指南》信息公開對公眾參與內容與深度的要求。本文結合《指南》要求，對我國目前公眾參與技術規范性在實施過程中尚存在的一些問題進行剖析和總結，并結合實際工作經驗提出相應完善建議，旨在為公眾參與技術規范性文件的后續完善提供借鑒。

1 現有公眾參與技術規范性文件存在的問題

下面剖析問題時會以《暫行辦法》為主，并結合《導則征求意見稿》進行分析。

1.1 公眾方面——不便于公眾廣泛參與

1.1.1 缺乏公眾參與制度的輔助宣傳措施

我國公眾對環境保護問題的關注度日漸提高，環保參與的意識逐漸增強。但我國目前缺乏與公眾參與制度相對應的社會宣傳措施，導致很多公眾對公眾參與制度缺乏了解，對于公眾參與的目的、方式、作用等都不太清楚，使公眾參與的實施效果大打折扣，也使得公眾參與調查的組織單位在開展公眾參與時異常艱難。例如，在公眾參與工作開展過程中，會有公眾完全不知參與途徑、不了解自己的權益，甚至對公眾調查工作有抵觸心理，不積極參與調查、填寫虛假身份信息、或者之前作為被調查著參與了公眾參與調查工作，但在環保部門核實時不予承認等現象，在很大程度上影響了公眾參與的實施效果。

《指南》為公眾參與環境影響評價提供了更廣闊的平臺，但由于公眾對公眾參與制度缺乏整體了解，會從源頭上制約《指南》作用的發揮。

1.1.2 信息發布平臺不統一

《暫行辦法》和《導則征求意見稿》中，對信息公開方式的規定是，在建設項目所在地的公共媒體上發布公告，公開發放印刷品及其它方式。在實際工作中，建設單位或者環評單位多利用網站進行信息發布。由于網站的選取有很大的主觀性，因此公眾參與實施單位很可能會趨利避害，選取有利于公示結果的網站。如，有些建設單位或者環評單位在自己的官方網站上進行環境影響評價的網上公示，而企業官方網站的受眾群體極有可能并不是項目所在地周邊可能受到項目建設影響的公眾，因此即使企業官方網站的瀏覽量很大，滿足“公共網站”的要求，也不會達到向目標團體或個體公示的效果，信息發布形同虛設。

《指南》同樣存在信息發布平臺的問題，目前尚未出臺細則對信息發布平臺進行規定。

1.1.3 信息公開內容和方式的選取具有主觀性

《暫行辦法》和《導則征求意見稿》中，對信息公開內容的規定主要為兩次信息公開及公眾參與調查表，信息公告方式要求為在建設項目所在地的公共媒體上發布公告、公開免費發放包含有關公告信息的印刷品、其他便利公眾知情的信息公告方式。但在實際執行過程中，無論是信息公開內容、公眾參與調查表的設計、還是信息公告方式的選擇，均受公眾參與組織單位的主觀影響較大，組織單位不可避免的進行主觀性、躲避性選取，難以有效保障公眾環境知情權。

1.2 組織實施方面——不便于建設單位(或者環評單位)組織實施

1.2.1 公眾參與范圍定義模糊

《暫行辦法》對應納入調查的公眾范圍界定模糊，對公眾參與調查表的發放數量也沒有做出明確要求，導致調查個人、團體的選取及公眾參與調查表的發放數量缺乏依據。

在《導則征求意見稿》中這一問題有很大改進，指明了公眾參與調查重點是核心公眾群(包括:受建設項目直接影響的單位和個人、項目所在地的人大代表和政協委員、有關專家)，并明確了公眾代表的選取數量要求。但是，對“受建設項目直接影響的單位和個人”的解讀中(居住在項目環境影響范圍內的居民和個人，在項目環境影響范圍內擁有土地使用權的單位和個人，利用項目環境影響范圍內某種物質作為生產生活原料的單位，個人和建設項目實施后，因各種客觀原因需搬遷的單位和個人)，沒有明確環境影響范圍如何界定，在實際工作中就會有兩種理解，一是導則規定的各種環境因子環境影響評價范圍，二是經過環境預測與分析后得出的可能造成環境影響的實際范圍，后者要小于前者。由于《導則征求意見稿》中公眾代表的選取數量由“受建設項目直接影響的”公眾數量而確定，因此環境影響評價范圍的界定直接會影響公眾代表的選擇范圍和選取數量。

1.2.2 公眾參與的實施主體、責任主體不明確

《中華人民共和國環境影響評價法》第二十一條規定:“建設單位應當在報批建設項目環境影響報告書前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾的意見。”《暫行辦法》第五條規定:“建設單位可以委托承擔環境影響評價工作的環境影響評價機構進行征求公眾意見的活動”。以上兩條款說明公眾參與的實施主體可以是建設單位，也可由建設單位委托環評單位來開展。在實際執行過程中，這兩種情況都不鮮見，也有建設單位和環評單位共同完成的。而對于公眾參與調查的責任主體，我國現行的相關制度中并未給出明確的規定。在最近兩年由于公眾參與調查工作弄虛作假而導致撤銷環評批復的案例中，即使環評單位沒有直接參與公眾參與工作，也因“未曾審核相關調查是否真實有效”，受到了環保行政主管部門“不負責任”的處罰。

《指南》的頒布實施，對組織開展公眾參與調查工作提出了更高要求，公眾參與的實施情況要接受全社會、在更長時間范圍的考驗，亟需明確公眾參與工作的實施主體，并明確責任，督促其開展工作。

1.3 監督、審核方面——不便于環評審查機關對執行過程的監督、審核

目前公眾參與制度中對信息公開的方式主要包括媒體發布、張貼布告、發放印刷品等，信息公開的方式比較單一，不便于環評審查機關檢查信息公開的執行情況。例如，目前公眾參與制度中要求的兩次公示，一般常用的方式為在公共媒體上公示或者在建設項目環境影響范圍內張貼布告。為檢查信息公開的執行情況，有些環保部門會要求公眾參與組織單位對網頁或者布告張貼現場進行拍照，但在執行過程中，即使采取拍照的補救措施依然很難保證信息公開的實際執行效果。

1.4 與《指南》要求銜接不暢的問題

《暫行辦法》和《導則征求意見稿》均要求了兩次信息公開，公開時間分別為建設單位確定環境影響評價機構后、環境影響評價文件上報前。第一次公開內容為建設項目、建設單位、環境影響評價機構基本情況、環境影響評價基本工作程序和公眾參與的方式等。第二次公開內容為建設項目環境影響概述、環境保護措施要點、環境影響評價結論要點、公眾查閱環境影響報告書簡本的方式和期限等。

《指南》要求在建設項目環境影響評價文件上報前，應主動公開環境影響評價文件全文信息。筆者認為《暫行辦法》和《導則征求意見稿》要求的第二次信息公開和《指南》要求的環境影響評價文件上報前的全文公開，公開時間相同，公開目的相同，應該進行合并執行，合理縮短建設項目的上報周期。

2 對現有公參制度問題的改進建議

完善公眾參與制度是提高建設項目環境影響評價有效性的必要途徑。針對以上問題，對我國進一步完善建設項目公眾參與制度給出如下建議。

2.1 進一步加強宣傳、教育工作

目前環保部門對公眾參與的重視與公眾對公眾參與制度的不了解形成了強烈反差。建議國家相關部門能長期、廣泛開展公眾參與制度公益宣傳工作。同時開展環保知識宣傳和教育，加強環保知識普及，使公眾的環保綜合素質得到提升。

2.2 統一信息發布平臺，確保信息公開效果

建設項目環境影響評價報告編制階段，公眾參與組織單位要對建設項目及其環境影響評價相關信息進行信息公開，征集公眾意見。為保證信息公開效果，建議對信息公開平臺提出明確要求。此外，“專欄”或者“專題網站”可增加公眾參與程序、方法等專題知識，規范和指導公眾有序、有效參與。

2.3 進一步明確公眾參與范圍

如上所述，目前公眾參與范圍是根據“環境影響范圍”界定的，“環境影響范圍”界定模糊導致“公眾參與范圍”不清晰。建議明確環境影響范圍的定義，如根據導則規定的各種環境因子環境影響評價范圍確定為公眾參與范圍，或以經環境預測與分析后得出的可能造成環境影響的實際范圍來確定。

2.4 進一步明確實施主體及其責任

建議根據實施主體的不同方案，給出對應的責任主體及責任大小、處罰方式等。防止環境事件發生后，環評單位和建設單位對公眾參與的責任劃定互相扯皮的情況。如，方案一:環評單位編制公眾參與技術方案，建設單位具體實施，由環評單位對技術方案的合理性、合規性負責，建設單位對實施過程負責;方案二:建設單位委托環評單位開展公眾參與工作，由環評單位對公眾參與工作負責。

2.5 信息公開方式盡量多元、廣泛，便于過程及結果的可審核性

目前常用信息公開方式為張貼布告、網站公示等，相關附具的證明材料則是張貼布告的照片、網站公示的截圖等。建議進一步豐富信息公開的方式，使其盡量多元化、廣泛化，如報紙、電臺、廣播、電視等都可承擔信息發布的工作，相關附具的證明材料可以為視頻、音頻、影像資料等，以便真實保存信息公開的過程，方便環評審查機關對信息公開過程和結果進行檢查和審核。

2.6 與《指南》要求銜接方面

建議《暫行辦法》和《導則征求意見稿》的第二次環境影響評價信息要點公開可以和《指南》要求的環境影響評價文件上報前的全文公開合并執行，以一次全文公開代替，全文公開期間收集到的公眾意見及意見采納情況等納入環境影響評價文件，再上報審批。

3 結 語

建設項目環境影響評價公眾參與是我國環境保護公眾參與的重要一環。在當前國家不斷出臺政策推進建設項目環境影響評價公眾參與工作的形勢下，我國建設項目環境影響評價公眾參與技術規范性制度亟需進行修訂和完善，以構建系統化、具體化、可執行性強的公眾參與制度體系，提高公眾參與環境影響評價的有效性、指導公眾參與組織單位更好開展工作、理順環境影響評價審批部門的信息公開工作程序。

［1］楊曉峰，唐永順，郭琳．公眾參與綜合支持指數在環境影響評價中的應用［J］．資源開發與市場，2010，26(1):18、19、93．

［2］環境保護部．關于印發《建設項目環境影響評價政府信息公開指南(試行)》的通知(環辦［2013］103 號)，2013年11月14日．

［3］原國家環境保護總局．關于印發《環境影響評價公眾參與暫行辦法》的通知(環發［2006］28 號)，2006年2月24日．