我國城鎮飲用水源地環境問題與對策

付 青 趙少延 鄭 彥

(1.中國環境科學研究院國家環境保護飲用水源地保護重點實驗室，北京 100012;2.東華理工大學，南昌 330013)

飲用水安全是國家公共衛生安全體系的重要組成部分，保護好飲用水源是保障人的生命健康的必然要求。伴隨經濟的快速發展，水污染問題日益突出，飲用水源地的各類突發污染事件日益增多，水源地環境保護與管理問題引起了廣泛關注［1］。

1 我國城鎮飲用水源地概況

1.1 水源地概況

2012年，全國城鎮飲用水源地共2394 個，年取水總量140.3 億立方米，服務總人口2.23 億人。城鎮水源涵蓋了河流、湖庫和地下水三種類型，其中河流和湖庫型水源地主要分布在南方省市，北方省市則以地下水型水源地為主。城鎮水源中，地下水型水源數量較多，而河流型水源的供水量較大［2］。

1.2 水源地水質狀況

按照《地表水環境質量標準》(GB3838－2002)和《地下水質量標準》(GB/T14848－93)要求，采用單因子評價法(湖庫富營養狀態采用綜合營養狀態指數法)評價［3－4］。以III 類水質為標準進行統計，結果表明［2］，我國1890 個城鎮飲用水源地達標，水源達標比例88.8%;達標供水量100.5 億立方米，水量達標率90.5%。

不達標水源主要是地下水型，占不達標水源總數的54.8%。我國北方水資源較為缺乏的地區主要表現為地下水型水源水質超標;而南方地區雖然水資源較為豐富，但部分水源的水質依舊較差，主要表現為地表水源水質超標。

導致水源超標的污染物類型復雜，既有一般污染物也有重金屬及有毒有機物［5－6］。如河流型水源超標指標有糞大腸菌群、氨氮、總磷、鐵、錳、銻、砷、石油類、乙醛等;湖庫型水源超標指標有總氮、總磷、溶解氧、鐵、錳、石油類、揮發酚等;地下水型水源超標指標有氟化物、總硬度、總大腸菌群、錳、鐵、揮發酚、陰離子合成洗滌劑等有毒有機污染物。

2 我國城鎮飲用水源地的環境問題

2.1 水質問題

2012年，239 個不達標水源中107 個水源為天然背景值超標，26 個水源受上游來水影響超標，其余水源主要受保護區內及周邊農業面源、生活污染和工業點源等人為污染源影響超標。

(1)天然背景值高導致水源水質超標。全國受天然背景值影響超標的水源占比達44.8%。數據分析表明，大部分北方缺水地區的地下水水源水質不達標均由天然背景值超標引起，河北省部分區域(滄州、廊坊、衡水等)地下沉積物中有含氟量較高的母質礦物導致氟化物超標。

(2)上游來水影響下游水源安全。湖南省長沙市望城水廠和浙江嘉興市千畝蕩水源因受上游生活或水上運輸污染導致氨氮、總磷、石油類、糞大腸菌群等指標超標。

(3)面源為主要的人為污染源。相較城市水源，城鎮水源規模小、保護區周邊經濟不發達，工業污染源相對少、而農村生產生活及農業種植等面源污染的比重相對較大。面源污染產生了大量生產生活垃圾和污水，而基層地區環保基礎設施建設仍不完善，垃圾收集率、污水處理率、廢物資源化利用率較低，大量的污染物隨降雨徑流進入水體，嚴重影響了水源水質。

2.2 環境管理問題

(1)環境監測能力薄弱。2005年我國建立了環境保護重點城市生活飲用水水源的水質月報制度，重點對113 個環保重點城市水源開展月監測，截止到2012年，對城鎮水源的水質監測則未進行明確要求，加之地方環境監測監督性監測的業務繁重，受監測設備、人力投入不足，監測技術水平不高等因素制約，城鎮集中式飲用水水源監測能力、監測指標和監測頻次均不能滿足城鎮水源日常監管的需求。

(2)保護區制度落實不到位。違章建筑設施清拆困難，城鎮水源保護區居民密集，甚至有些城鎮主城區就位于水源一級保護區，大規模的搬遷不僅需要大量資金投入，也會帶來一定的社會問題，另外，保護區內違法建設項目的界定存在歧義，導致整治的責任主體和投資主體存在不確定性，保護區整治工作存在觀望等待情緒，很多政府對此難以決策，搬遷進展緩慢;保護區生活污染嚴重，因人地矛盾突出，且城鎮化水平的提高導致大量農村人口涌入城鎮，由于生活污水收集和垃圾清運處理等基礎設施建設滯后，城鎮生活垃圾隨意丟棄及堆置的現象極為普遍，成為目前影響水源環境安全的污染源之一。城鎮應急能力已初具基礎，但是應急響應能力仍不健全，仍有737 個城鎮無應急水源、569 個城鎮未建立應急預案定期修改制度，應急保障能力尚不到位，不僅難以及時發現事故隱患，事故發生后亦難以采取有效措施控制污染的進一步擴散。

(3)法規標準不完善。《水污染防治法》部分條款在實施中有時難以操作，例如一級保護區立交、大型調水工程和公共服務設施穿越、二級保護區內建設項目的認定等問題;由于沒有明確的跨界補償機制，上游地區往往著眼于地方經濟，而對下游地區水源保護的積極性不高;目前采用《地表水環境質量標準》(GB3838－2002)評價水源水質，難以客觀、真實反映水源安全狀況，例如糞大腸菌群和總氮、總磷等衛生和生態學指標，并不會對飲用水安全產生直接影響，但卻是導致水源水質超標的常見污染指標，此外，可能對人體健康產生影響的微量污染物和持久性有毒有機物則沒有納入水質評價。

(4)協調機制不健全。從管理體制上看，水源保護涉及發改、環保、水利、國土、林業、農業、交通、建設等多個行政管理部門。日常水源環境監管中，環境監測主要依賴環保部門，而嚴重影響水源水質的污染源管理則涉及到多個部門，多部門管理職責的交叉，不明確管理要求和責任，容易導致“都管又都不管”的局面。此外，上述部門間尚未建立起信息共享、溝通順暢的監管協調機制，對違法行為不能開展及時、有效的查處，無法滿足日益繁重的水源保護工作的需求。從流域管理層面看，由于流域上下游協調機制的缺失，致使跨界污染已成為河流型水源重要的污染來源，是導致下游地區水源超標的重要原因。

3 我國城鎮飲用水源地保護對策

3.1 強化水質目標管理

(1)制定水源水質改善目標。各城鎮應依據年度水質和環境管理現狀、水源所在流域、區域水資源豐沛狀況和自然環境條件等因素，科學制定城鎮水源近期的水質目標，并根據流域水質改善目標制定本轄區水源水質遠期目標。對于不達標水源，應重點分析未達標指標性質及原因，有針對性的制定超標污染物削減計劃、明確水源達標的具體時限;對于已達標水源，要維護或改善水生態質量，采取措施確保水體水質不退化，保障水源供水和生態安全。

(2)分類實施水源整治。依據水源水質類別的不同制定整治對策。對達到Ⅱ類水質的水源重點加強水生態保護及風險防范，確保水質不退化;對達到Ⅲ類水質的水源重點加強污染源整治和生態修復工程建設，盡快改善水質達到Ⅱ類標準;對于難以達到Ⅲ類水質的水源，采取全面的水質防護措施，包括上游來水截污工程、周邊污染源整治、水源地內生態修復工程、底泥清淤工程等，或者另尋優質水源進行水源替換。

(3)分類開展水源保護。依據污染來源確定保護對策。對于受天然背景影響超標的水源，應進一步探明原因，對于無法采取防護措施的水源，進行水質深度處理或尋找替代水源;對于受上游來水影響超標的水源，應進一步加強跨界水源水質特征的研究，加強流域水污染防治工作，落實省界、市界斷面超標污染物的水質考核制度，研究制定飲用水水源水質達標方案，嚴格控制流域上游高污染高風險行業環境準入，確保飲用水源地上游來水水質持續穩定達標;對于受人類活動影響超標的水源，應通過取締集約化農作物種植、大力發展有機農業、限制養殖業規模、提高養殖集約化經營和污染防治水平等措施綜合治理農業面源污染，拆除或關閉企業、建設截污工程等措施整治工業污染，出臺城鎮人口搬遷優惠政策、加強城鎮基礎設施建設等措施防治生活污染。

3.2 提升水源監測能力

加強水質自動監測站的建設和運行管理，強化對污染源在線監控設施的管理;合理確定自動站的點位，充分發揮自動監測的預警作用。同時，加強水源應急監測能力，經常性舉行應急監測演練。

依據《地表水和污水監測技術規范》、《地下水環境監測技術規范》等相關監測技術要求，優化采樣點布設，規范采樣方法、樣品管理、監測方法及質量控制手段，提高監測數據的質量。更新實驗室儀器設備、開展監測分析方法研究，并加強對標準物質供應的協調指導，確保監測工作順利開展。

3.3 嚴格落實飲用水水源保護區制度

(1)明確管理責任。建立水環境保護目標責任制和考核評價制度，明確城鎮政府保護水源的職責。進一步加強部門、地區之間的協調，建立城鄉一體、部門聯合的水源長效管理機制及應對水污染突發事件的信息調控系統與組織指揮體系。

(2)完善風險管理手段。加強點源管理;重視面源風險;加強流動源管理;建設預警體系。(3)提高城鎮應急能力。加強應急技術和物資儲備，健全水源風險管理;完善風險防控措施，建立應急池等應急收集設施，應急池不能滿足特殊情況需要時，通過在廠界采取攔截措施，防止污染物、泄漏物以及消防水等排向外環境;加強信息平臺建設，建設應急指揮中心，逐步構建應急指揮中心數據傳輸、管理、分析、審核與發布網絡體系。

3.4 完善法規與標準體系

完善與水源保護相關的法律法規。研究制定飲用水安全法，制定、修訂飲用水水源相關環境質量標準，推進水環境質量標準和《生活飲用水衛生標準》(GB 5749－2006)的銜接，嚴格制定保護區上游污染物的排放標準，保障水源安全。盡快出臺針對農業、城鎮生活及采礦等污染控制的法規政策，有效防控面源污染和水土流失等對城鎮水源的影響。

3.5 建立水源長效管理機制

(1)強化部門協作。水源保護涉及環保、水利、國土、林業、農業、交通及建設等多個管理部門，各部門應進一步細化職責分工、加強部門協調聯動，各負其責、協同監管，建立健全部門之間信息共享機制。

(2)統籌流域管理。進一步加強對跨行政區域水源保護和污染控制工作的統籌協調與綜合管理，建立上下游水質保護聯動機制。

(3)建立補償機制。落實《水污染防治法》要求，逐步建立水源保護生態補償的長效機制。通過科學準確地核算生態補償范圍和額度，采用國家金融支持、人力開發、技術經濟支持等宏觀調控政策，補充和完善補償方式，構建以政府為主、市場為輔的生態補償體系。

(4)拓展資金渠道。完善傳統環保投資模式，充分利用現有政策，積極爭取中央財政專項資金支持，調動地方政府和市場的積極性，推動建立多元可持續的飲用水源保護資金保障機制，對于破壞飲用水水質和水源地的行為進行罰款和補償，將相應資金投入到水源地保護中。逐步開展BOT 融資模式，把環保產業作為一項經濟活動，鼓勵其參與市場競爭，促進環保產業的進一步發展和完善。

(5)推進信息公開。加大宣傳力度，充分利用現有信息渠道傳播宣傳飲用水保護法律法規和政策措施，提高公眾對飲用水源保護的意識，積極參與保護水源的行動;建立公眾水質信息共享平臺，逐步建立水源信息公開制度，讓公眾充分享有知情權和監督權。

4 結 語

飲用水源地保護是一項技術性和政策性較強的工作，與流域污染防治工作密切相關，既需要加大資金投入和技術指導，又需要全社會的關注和共同參與［7－11］。因此，開展城鎮飲用水源地調查評估，及時發現問題;建立完善城鎮飲用水源保護的政策與投融資機制，系統實施水源保護和污染控制措施，及時解決問題，是今后保障城鎮飲用水源地水質安全的重要戰略舉措。

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［11］環境保護部．地級以上城市飲用水水源環境狀況評估報告(2005－ 2012)［R］．