引灤水資源生態補償關鍵問題探析

徐鶴，王立明

（海河水利委員會水資源保護科學研究所，天津300170）

引灤水資源生態補償關鍵問題探析

徐鶴，王立明

（海河水利委員會水資源保護科學研究所，天津300170）

引灤沿線及上游地區經濟社會的快速發展，加大了引灤水資源保護工作的難度。為減輕上游地區經濟負擔、促進引灤水質改善，亟需建立健全引灤水資源生態補償機制。在總結國內生態補償實踐經驗的基礎上，從補償范圍、補償機制和監督管理等方面初步探討了引灤水資源生態補償實施方案，并提出相關建議。

水資源；生態補償；引灤

1 引言

引灤入津工程是將河北省境內的灤河水跨流域引入天津市的城市供水工程。自1983年引灤工程通水以來，潘家口、大黑汀水庫（以下簡稱潘大水庫）向天津安全供水225億m3，為天津市的經濟社會發展作出了巨大貢獻。

但是，隨著近年來引灤沿線及上游地區經濟社會的快速發展，水質和水環境保護工作的難度越來越大。雖然潘大水庫上游和周邊地區為保障下游用水付出了許多努力，不僅失去了眾多經濟發展機會，還為保護水質投入了大量資金，但潘大水庫水質還無法滿足水源地水質標準。尤其是在水質指標選取方面，忽略了對總磷總氮排放的控制，引起水質下降。目前，當總磷、總氮不參加評價時潘大水庫水質達到Ⅲ類標準，在總氮、總磷參加評價時卻劣于Ⅴ類，水體營養化程度已達到中度富營養。若進一步提高水源地水質，使水庫水質達到Ⅱ類標準，潘大水庫上游及周邊地區不僅要禁止一切向水體排放污染物的開發活動（包括部分旅游活動），還要做好水土保持和環境治理工作，這無疑將進一步影響上游地區的經濟發展和增大該地區經濟負擔。

為加強海、灤河流域的水污染治理合作，減輕上游地區經濟負擔，天津與河北兩省市于2008年11月簽署了《關于加強經濟與社會發展合作備忘錄》，明確天津市2009—2012年每年安排2 000萬元資金用于河北省境內灤河上游的污水處理廠建設，以改善灤河上游及潘大水庫水質。這種嘗試在一定程度上體現了生態補償的理念，但并未形成長效機制，且這些資金與地方對水資源保護的投入相比相差甚遠，對促進引灤水質改善所起到的作用并不明顯。

2 國內生態補償實踐和經驗

2.1 京津兩市對河北省的跨區域補償

京津兩市對河北省的跨區域補償，主要包括以下形式：①通過“首水規劃”實施項目補償，運用“項目支持”或“項目獎勵”的方式，將補償資金轉化為技術項目安排到被補償方（地區）；②對“退稻還旱”農戶給予現金補償[1]。

2.2 浙江省建立錢塘江流域生態補償

浙江省設立生態補償專項資金，資金來源包括原有的與生態建設和環境保護相關的專項資金以及財政新增資金，主要為撥款、補助、貼息、“以獎代補”、省對市縣轉移支付等[2]。

2.3 河北省實行子牙河水系主要河流生態補償

河北省于2008年3月正式出臺《關于在子牙河水系主要河流實行跨市斷面水質目標責任考核并試行扣繳生態補償金政策的通知》，要求在主要河流跨市斷面設置COD考核目標，根據考核地區出境斷面水質相對于控制目標的超標倍數確定不同的補償標準。扣繳資金作為子牙河流域水污染生態補償資金，專項用于水污染綜合整治工程[3]。

2.4 江蘇省實施環境資源區域補償

江蘇省于2007年12月出臺《江蘇省環境資源區域補償辦法（試行）》和《江蘇省太湖流域環境資源區域補償試點方案》，要求首先在江蘇省內的太湖流域部分入湖河流斷面進行試點，由省環保廳、省水利廳及南京、無錫、常州、鎮江四市政府共同設置和公布具體試點考核斷面和水質控制目標。以月為考察時段，規定凡斷面當月水質指標值超過控制目標的，上游地區設區市應當給予下游地區設區市相應的補償資金；直接排入太湖的河流，斷面當月水質指標值超過控制目標的，所在地設區市應當將補償資金交省級財政[4]。

2.5 浙皖兩省實施新安江水環境補償

新安江水環境補償實施方案于2011年實施，具體內容為：每年設立水環境補償資金5億元，其中中央財政3億元全部撥付給安徽省，安徽、浙江兩省分別出資1億元，根據水質監測結果，當水質符合要求時浙江省將資金撥付給安徽省，反之則安徽省將資金補償給浙江省[5]。

3 引灤水資源生態補償關鍵問題

生態補償機制的建立，主要明確生態補償涉及的為什么補、誰補誰、補什么、補多少、怎么補等問題。首先，劃定生態補償機制的實施范圍，明確補償中的主客體；其次，根據水質現狀，明確保護目標及其考核指標，并提出水資源保護的工程與非工程措施；再次，計算分析采取的措施所需投入的資金和限制發展的損失，根據損益關系，協定補償資金的標準；最后，由補償機制的主客體及上級主管部門協定考核方法和機制實施中的監督管理。其中，生態補償資金的來源需經過多方主管部門來協定。

3.1 實施范圍

引灤水資源生態補償涉及潘大水庫上游和周邊地區的河北省承德和唐山兩市的11個縣（市）和下游的天津市。

3.2 補償主體與客體

生態補償的主體是消費生態服務功能的人類社會經濟活動的行為主體；生態補償的客體是為特定社會經濟系統提供生態服務功能或生態現狀受到人類活動的影響和損害的生態系統。根據兩者的定義，上游地區居民為了保護流域生態環境、促進下游地區的發展喪失了發展機會，下游地區應該給予一定的生態補償。同時，上游地區因為沒有達到水質排放標準而造成下游水污染的行為，也應當向下游地區給予賠償。所以，按照“保護者受益、開發者修復、損害者賠償、受益者補償、破壞者受罰”的原則，在引灤水資源生態補償機制實施過程中，補償的主、客體并不是一成不變的。

3.3 水質目標與評價指標

在明確引灤水資源保護水源區、工程沿線各水功能區的定位、水質現狀基礎上，確定水資源保護目標和考核指標，為生態補償實施提供量化標準和獎罰依據。

引灤水資源保護涉及的監測斷面主要有：潘大水庫上游灤河干流及其主要支流、潘大水庫主要入庫河流控制斷面，潘大水庫水體、引灤輸水冀津省界斷面，入于橋水庫的跨省界河主要斷面。

總磷、總氮濃度是評價引灤水資源水質的主要指標，在確定生態補償評價指標時需將總磷、總氮指標作為重要參考。

3.4 補償內容

圍繞引灤水資源保護目標，確定生態補償內容（包括水資源治理與生態環境維護的工程措施和制度措施），為生態補償資金核算與資金分擔提供依據。

引灤水資源治理與保護工程主要有水源地治理、引灤沿線及周邊治理和入于橋水庫跨界河流治理。其中，水源地治理包括潘家口水庫三河入庫口底泥污染物治理工程、潘家口水庫至大黑汀水庫之間灤河河道清理工程、灑河河口底泥污染物治理工程、灑河入庫口污染治理工程、大黑汀水庫周邊生態防護工程、潘大水庫上游主要沿河城鎮入河排污口集中整治工程等，于橋水庫入庫河流污染源整改包括普及節水灌溉技術減少面源入河量、加大黎河兩岸水土流失治理力度、集中生活區污水處理工程和垃圾治理工程、限定河道一定范圍內不得堆放尾礦砂和排放尾水等。另外，在許可范圍內增加引灤輸水渠兩岸綠化林帶，形成防護隔離帶；對承德市沿河村鎮約2萬hm2水稻田實施“稻改旱”工程，減少潘大水庫面源污染等。

3.5 補償標準與資金來源

（1）補償標準。補償資金額度的測算是實現生態補償的前提，也是實施生態補償的關鍵環節。這里的補償標準計算，就是指在測算流域生態保護受益主體具體分擔的投入量基礎上，確定受益主體對投入主體的補償支付金額標準。

綜合國內外的研究，目前的計算方法主要有支付意愿法、機會成本法、收入損失法、補償模型法、費用分析法、水資源價值法、生態系統服務價值法等。

為合理核算補償標準，將生態補償內容分為工程投入型補償和限制發展型補償，前者如水源保護區隔離工程、環境治理工程、建設集中生活污水處理設施、清理底泥污染源工程、建立完善水源地水環境監測預警系統、普及節水灌溉技術等，后者如網箱清理、退耕還林、排污口關閉、“稻改旱”等。

對于工程投入型補償，可采用費用分析法核算補償標準；對于限制發展型補償，可采用機會成本法和收入損失法兩種算法核算，所得標準區間作為雙方協定參照。在補償費用的征收上不僅要考慮到下游受益區的受益程度，還應該考慮到這些地區的支付意愿和支付能力。

（2）補償資金來源與分攤。根據引灤實際情況，引灤水資源保護生態補償資金考慮以下主要來源：①國家專項財政支出，用于水資源治理與保護；②地區間的資金補償，由于《取水許可和水資源費征收管理條例》（國務院令第460號）明確規定了水資源費應主要用于水資源的節約、保護和管理，所以把征收的水資源費用于生態補償；③根據支付意愿調查結果，考慮對受益者（用水者）收取生態補償基金用于生態補償，以減輕政府財政負擔。

國家財政支持資金全部用于上游水生態治理和維護，剩余補償金由上下游分擔。其中，對上下游雙贏的水資源保護工程，生態補償資金的分攤比例由雙方協定；對限制上游經濟發展的生態補償，主要由下游分擔。

3.6 考核辦法

參考國內現有生態補償機制，引灤水資源生態補償應根據水資源保護工程建設周期，對不同時期設定不同水質目標，分階段逐步提高水質考核標準。水質監測與評價參照《地表水環境質量標準》（GB3838-2002）、《地表水和污水監測技術規范》（HJ/T 91-2002）等國家標準和行業標準規范。

3.7 監督管理

建議水利部會同相關部委組成小組，以海河水利委員會為公共管理平臺，負責水質監測、斷面考核、信息發布，監督生態補償基金的征收、分配和管理，規范參與生態補償各方的行為，主持解決生態補償有關各方之間的摩擦、糾紛。從而，促進生態補償機制的高效運行，最終實現津冀兩地在經濟與生態環境多方面共贏。

4 實施引灤水資源生態補償的建議

為建立引灤水資源生態補償長效機制，提出以下建議。

（1）生態補償實施方案由津冀兩省市共同參與簽訂，以在水質目標、監測考核斷面、評價指標、生態修復工程與措施、補償資金分配等方面達成一致。

（2）在斷面水量、水質監測工作方面，對跨界斷面指標聯合監測，建立權威、公開的現代化監測與信息發布體系。

（3）采取第三方仲裁形式。當雙方對檢測結果存在爭議時，由第三方仲裁；若雙方長期對水質監測結果存在爭議，則采用雙方現場采樣、第三方監測方式。

[1]辛長爽.建立流域生態補償機制及其對策研究[J].海河水利，2009，（4）：8-10.

[2]胡斌，王飛兒，余潔.論錢塘江流域水環境生態補償機制[J].科技通報，2009，25（4）：488-491.

[3]河北省人民政府辦公廳.關于在子牙河水系主要河流實行跨市斷面水質目標責任考核并試行扣繳生態補償金政策的通知[EB/OL].http://www.hebei.gov.cn/article/20080616/ 998910.htm，2008-06-16/2014-04-10.

[4]江蘇省人民政府辦公廳.關于印發《江蘇省環境資源區域補償辦法（試行）》和《江蘇省太湖流域環境資源區域補償試點方案》的通知（蘇政辦發〔2007〕149號）[Z].南京：江蘇省人民政府辦公廳，2007.

[5]中華人民共和國財政部，中華人民共和國環保部.關于印發《新安江流域水環境補償試點實施方案》的函（財建函〔2011〕123號）[Z].北京：中華人民共和國財政部，中華人民共和國環保部，2007.

TV213.4；X52

A

1004-7328（2014）06-0004-03

10.3969/j.issn.1004-7328.2014.06.002

2014-07-10

徐鶴（1984-），女，博士，工程師，主要從事水生態保護與修復工作。