水利工程開工審批取消后加強監管工作的研究

楊志剛，鄧海生，劉慧

（水利部海河水利委員會，天津300170）

水利工程開工審批取消后加強監管工作的研究

楊志剛，鄧海生，劉慧

（水利部海河水利委員會，天津300170）

水利工程開工審批是水利部門原有的一項行政許可，2013年經國務院批準取消。按照水利部最新要求，由項目法人自主決定開工事項，并將有關情況報主管部門備案。取消開工審批后，減輕了項目法人負擔，增強了自主性和靈活性，充分發揮了市場主體作用。在新形勢下，主管部門如何轉變理念，對項目實施有效監管，保障工程建設順利進行，需要作進一步探討。總結了海委多年來開展水利工程開工審批工作的情況，梳理了當前有關法律法規，對取消開工審批后如何加強監管提出建議。

水利工程；開工；監管；備案

1 水利工程開工在基建程序中的意義

水利工程開工是水利建設程序的重要環節之一，是加強建設管理工作的有效手段，是水利工程從前期工作轉入建設實施的重要關口，是計算工期的起點，也是保障工程建設順利實施和保障工程質量的關鍵。

水利工程建設程序分為項目建議書、可行性研究報告、初步設計、施工準備、建設實施、生產準備、竣工驗收、后評價8個階段。其中，項目建議書、可行性研究報告、初步設計統稱為前期工作；施工準備階段是指項目在開工之前需完成的征地拆遷、四通一平、招標投標等準備工作；建設實施階段是指工程主體的建設實施，項目法人按照批準的設計文件，組織工程建設，保證項目建設目標的實現。在建設實施階段，首要的環節就是開工，做好開工管理工作，對于嚴格執行基本建設程序，切實保證工程質量、安全，依法規范有序地開展工程建設具有重要作用。

2 海委實施開工管理工作情況

2006年，水利部發布了《關于加強水利工程建設項目開工管理工作的通知》（水建管〔2006〕144號，以下簡稱《通知》），規定水利工程建設實行開工審批制度，從開工的定義、開工審批權限、開工應具備條件、開工申請報告內容及附錄材料等方面對加強開工管理作出了詳細規定。

《通知》規定，中央項目由水利部或流域機構負責審批，其中水利部直接管理或總投資2億元（含2億元）以上的項目由水利部負責審批、總投資2億元以下的項目由流域機構負責審批并報水利部備案。

自2006年《通知》發布至2013年開工審批取消，7年間海委共有在建工程21項。其中，海委審批了漳河上游治理水事糾紛三期工程等20項工程的開工許可，水利部審批了岳城水庫除險加固工程（總投資2.02億元）的開工許可。

目前，21項工程已全部完工。其中，漳河上游治理水事糾紛三期工程、岳城水庫除險加固工程等19項工程已通過竣工驗收，工程質量合格，工程效益得到發揮；漳衛南運河牛角峪退水閘除險加固、漳衛南運河祝官屯樞紐節制閘除險加固2項工程已完工，正在開展竣工驗收前相關準備工作。

多年實踐表明，做好開工管理工作對規范基本建設程序、保障工程建設順利進行、保證工程質量有著重要的意義。

3 實施開工審批的利弊分析

3.1 開工審批的積極作用

3.1.1 規范了項目法人管理

《通知》從各方面對工程開工提出了明確要求，包括項目法人組建、規章制度建設、簽訂施工圖供圖協議、辦理質量與安全監督書、簽訂合同、征地移民、物料采購等工作。督促項目法人在開工前完成相關工作，對規范施工準備工作、履行基本建設程序起到了積極的促進作用，為工程順利實施打下了良好基礎。

3.1.2 強化了監管力度

《通知》要求項目法人在申請開工時要報送初步設計報告及批復文件、投資計劃下達文件、相關合同、質量與安全監督書、征地審批手續等資料，手續完備后方進行審批，這些資料都是主管部門實施建設管理的重要依據，在工程開工時收集齊全，有利于主管部門在建設實施過程中加強監管。

3.1.3 為規范驗收工作奠定了基礎

《通知》規定，開工批準文件中應對項目竣工驗收的主持單位予以明確，這與《水利工程建設項目驗收管理規定》（水利部令第30號）中“竣工驗收主持單位應當在工程開工報告的批準文件中明確”的條文相互呼應。在開工時就明確竣工驗收主持單位，對規范工程建設管理有著重要的作用。比如，質量監督一般是按照“誰驗收、誰監督”的原則進行的，竣工財務決算的審計也是按照“誰驗收、誰審計”的原則進行的，如果工程在開工時不明確竣工驗收主持單位，則無法確定哪個機構來負責質量監督工作，也影響到審計工作的開展。

3.2 開工審批工作中存在的弊端

3.2.1 個別項目開工審批把關不嚴

在工程開工審批之前，應進行現場核查，逐一核對開工應具備條件，滿足條件后方批準開工。實際工作中，個別項目法人執行政策不嚴格，存在未經批復先開工的現象，或者是開工報告早已獲批準但遲遲未開工的現象，這些現象都對工程建設造成了不利影響。究其原因，一是由于個別項目法人不能認真落實法律法規要求；二是由于對工程項目的現場核查把關不嚴，有時僅對項目法人報送的材料進行核查，未發現工程實際情況與開工申請報告不一致的問題。

3.2.2 征地移民工作開展難度大

按照《通知》要求，在開工前，要完成相關的征地移民工作。實際工作中，征地移民工作是水利工程建設的難點，水利工程建設具有點多、線長、面廣的特點，征地移民工作牽扯的部門多、協調難度大、辦理時間長，征地移民費用在工程建設資金中所占的比重也呈逐漸增長的態勢。有些工程出現了已完成建設任務，但相關土地手續還未辦理完畢的現象。若將征地移民工作作為工程開工的前置條件，則會給項目法人造成很大的工作壓力，容易導致工程遲遲無法開工或者邊施工邊辦理手續的局面。

4 對開工審批取消后加強后續監管工作的幾點建議

2013年5月15日，國務院印發《關于取消和下放一批行政審批項目等事項的決定》（國發〔2013〕19號），取消了水利部實施的水利工程開工審批。2013年7月11日，水利部印發《關于取消三項水利部行政許可項目的公告》（2013年第35號），對取消水利工程開工審批等3項水利部行政許可項目予以公布。2013年8月8日，水利部發布了《關于水利工程開工審批取消后加強后續監管工作的通知》（水建管〔2013〕331號），明確了水利工程開工審批取消后如何加強監管、以保障水利工程建設質量的若干規定。

取消開工審批事項，增加了項目法人的自主性和靈活性，適應政府職能轉變、簡政放權、充分發揮市場主體作用的新形勢。根據國家和水利部最新要求，結合工作實際，對開工審批取消后做好海委直屬水利工程后續監管工作提出如下建議。

4.1 由項目法人自主決定開工日期

項目法人可以在工程具備開工條件后，自主決定開工日期。具體的開工時間，可由項目法人自己確定，也可授權監理單位確定。按照《水利工程建設項目施工監理規范》（SL288-2003）要求，監理單位應對開工條件進行控制，審查工程開工應具備的各項條件，并發布開工令，在工程施工期間還負責簽發分部工程開工通知等工作。

按照水利部最新要求，開工日期確定后，項目法人應當在15個工作日內，將開工情況的書面報告報主管部門備案。

4.2 督導項目法人做好相關材料的備案工作

按照水利部最新要求，水利工程需具備一定條件后方可開工。如，項目法人已設立，初步設計已批準，施工詳圖設計滿足主體工程施工需要，建設資金已落實，主體工程施工、監理單位已按規定選定并依法簽訂了合同，質量安全監督手續已辦理等。

雖然取消了開工審批事項，主管部門不再進行審批（也不得變相審批），但對水利工程開工進行監管是必要的，也是保證基建程序完整和保障工程質量的重要手段。主管部門對工程建設實施監管，必須具備工程建設相關資料，這些資料應當在工程開工后，由項目法人隨開工情況的書面報告一并報主管部門備案。具體的材料應對照開工條件確定，如項目法人組建文件、初步設計報告及批復文件、施工圖供圖協議、投資計劃下達文件、工程相關合同、質量與安全監督書等。

4.3 加強對開工事項的核查工作

主管部門在接到項目法人報送的開工情況書面報告及相關資料后，應對工程進行現場核查，不宜簡單備案了事。應逐項核對工程開工條件，如果發現工程存在不具備條件便開工、工程已報送開工報告但實際并未開工等現象，應責令項目法人立即進行整改，補充完善相關工作；如果發現可能對工程造成質量安全隱患的問題，應責令其停工整改，整改到位后方可開展下一步工作，并對項目法人給予通報批評。

4.4 采取切實措施盡早明確竣工驗收主持單位

按照《水利工程建設項目驗收管理規定》（水利部令第30號）有關規定，主管部門在批準開工報告時應同時明確竣工驗收主持單位，而不是以往在申請竣工驗收時才明確竣工驗收主持單位。提前確定竣工驗收主持單位對工程建設實施過程中開展質量監督、階段驗收以及審計等工作有著重要的意義，竣工驗收主持單位不明確，很多工作無法開展。

取消開工審批后，在哪個環節確定竣工驗收主持單位，目前尚無明確規定。建議有關部門采取切實措施盡早明確竣工驗收主持單位。有關部門可以在審批項目初步設計報告時，對竣工驗收主持單位予以確定；或者授權項目主管部門，在收到項目法人報送的開工情況書面報告后，在一定期限內向項目法人下發關于確定竣工驗收主持單位的通知，完善建設管理程序，為順利開展工程建設管理工作提供保障。

[1]夏朋，姜付仁，姜斌.水利工程開工審批調研與建議[J].水利發展研究，2012，（2）：15-42.

TV512

C

1004-7328（2014）06-0029-03

10.3969/j.issn.1004-7328.2014.06.010

2014-07-19

楊志剛（1979-），男，工程師，主要從事水利工程建設與管理工作。