天津市完善農村水利建設投入機制的思考

李 桐

（天津市水務局農田水利處，天津 300074）

隨著社會經濟的不斷進步，傳統的農田水利工程建設正不斷地向著現代的農村水利工程建設轉變，與大中型水利設施連年投入相比，小型農村水利設施的“最后一公里”問題一直是現代水利建設中的一塊亟待解決的短板。中共中央、國務院以中央1號文件的形式印發了《關于加快水利改革發展的決定》，水利部印發的中央1號文件學習輔導讀本中明確指出，“水利建設滯后的一個重要原因，就是水利投入機制不健全，水利投資規模不足，波動性大，以致成為制約水利發展的政策短板”。農村水利投入規模的不足以及引發的區（縣）自籌資金不足，可以說是影響天津市當前農村水利工程建設滯后的關鍵。完善小型農村水利建設投入機制，加大投入的力度，充分調動全市各區（縣）上下建設農村水利工程的積極性，以不斷增強農業抗御自然災害的能力，服務于農民增收、農村環境改善、農村社會發展，已成為新形勢下天津市農村水利發展的重要工作之一。

1 天津市農村水利設施建設及投入機制現狀

1.1 天津市農村水利設施總體情況

截至2013年，全市農村有農業灌溉機井22 544眼；固定排灌站1 531座，其中國有泵站289座；大型水庫1座，中型水庫11座，小型水庫14座；排瀝河渠394條、3 763.5 km，其中2級河道122條、1 770.82 km，干渠272 條、1 992.68 km；灌溉面積32.66 萬hm2，農田有效灌溉面積30.89 萬hm2，節水灌溉面積16.40萬hm2（占有效灌溉面積的57.4%），其中防滲渠道2 507 km、控制面積5.21 萬hm2，低壓管道13 442 km、控制面積11.92 萬hm2，噴灌0.36 萬hm2，微灌0.25萬hm2；規模化節水項目區18個，節水灌溉面積1.41 萬hm2。全市灌溉水有效利用系數達到0.669，位居全國前列；建成萬畝以上灌區80 處，有效灌溉面積18.76 萬hm2，其中2 萬hm2以上大型灌區1 處、有效灌溉面積2.79萬hm2，中型灌區79處、有效灌溉面積15.98 萬hm2；興建除澇面積36.93 萬hm2，其中10年一遇以上6.30萬hm2、5～10年一遇20.15萬hm2、3～5年一遇10.49 萬hm2。近年來累計解決3 551 個村、364.82萬農村人口飲水不安全問題，基本實現了全市農村安全飲水全覆蓋。水土流失治理達標面積620 km2，近90%水土流失面積得到治理。

1.2 天津市農村水利建設投入機制情況

（1）以政府財政資金為主導，鼓勵農戶投資投勞，引導社會多元化資金籌集機制。近年來，天津市堅持以中央及市級以上財政投入小型農村水利工程建設為引導，發揮區（縣）、鄉鎮等各級政府投資主渠道作用，不斷加大對小型農村水利設施的投入，形成了“以政府財政資金為主導，鼓勵農戶投資投勞，引導社會多元化資金籌集機制”，把加大政府投入與鼓勵農戶投資結合起來，整合農田水利建設資金，同時積極引導社會多元化資金投入，逐步建立小型農田水利設施建設的投入機制，支持各區（縣）開展小型農村水利工程建設。

（2）形成專項資金使用管理公開透明，監督檢查體系健全，績效考核制度完善的資金投入管理機制。為了加強小型農田水利專項資金投入的管理，農村水利工程建設管理部門克服小型農村水利工程涉及面廣、規模小、數量多的困難，將項目建設的組織管理、建設進度、工程質量、資金投入、資金整合、資金使用和監管以及管護機制等因素納入農村水利建設資金使用管理考核范圍，對農村水利建設資金的績效目標實現程度進行綜合性的考核與評價。

2 天津市農村水利建設投入存在的問題分析

2.1 農村水利建設范圍擴展，財政投入壓力較大

隨著社會經濟的不斷進步，農村水利涉及領域不斷擴展，工程建設標準不斷提升，傳統的農田水利工程建設正不斷地向著現代的農村水利工程建設轉變，農水工程已由原來局限于田間的三四項工程增加到現在的十余項重點工程，加之建設標準不斷提升，多元化的投入機制還需加強完善。由于農村積累工政策取消，社會資金投入幾乎是空白，投資仍以政府為主，造成財政投入壓力逐年增加。

2.2 區（縣）層面需要開展的項目很多，對農村水利建設重視不夠

在大城市、小農村的背景下，隨著農村經濟的發展，各區（縣）需要投入資金開展的項目不勝枚舉。由于天津市各有農業區（縣）農業增加值占地區生產總值的比例很低（如環城四區及濱海新區為1%左右，兩區三縣也不足10%），農村水利投入很難給財政收入帶來直接增長點，以致區（縣）對農村水利的重視程度不夠，積極性不高；而農業產出效益低，對農民增收貢獻不大，農民投資投勞開展水利建設的積極性不高。

2.3 部分區（縣）財政困難，配套資金難以落實

一方面，隨著近年來農村水利工程項目越來越多，各區（縣）農村水利建設任務越來越重，部分區（縣）認為多一事不如少一事，存在等、靠、要思想，加之上級管理部門推動措施不靈活，制約著天津市農村水利的快速健康發展。另一方面，項目建設需要區（縣）配套資金越來越多，而區（縣）財力支撐如此多的市級安排項目難度很大。目前，天津市農村水利工程市級以上補助比例大多為50%左右，原則上區、鎮應按1:1比例配套，但往往市財政補助己經劃撥到位，而區（縣）、鎮自籌配套資金難以到位，直接影響工程計劃的實施，個別項目成了半拉子工程。

2.4 重建輕管現象嚴重，設施管護投入主體缺位

實地調研結果表明，60%以上的受訪群眾表示，本村農村水利設施存在不同程度的損壞，原因主要是建設和管護責任主體不清，缺乏必要的工程維護資金。當前，在未明確界定受益主體和投資主體也沒有建立其相應的投入機制的情況下，按照“誰受益誰負擔”的原則進行工程建設是很難奏效的，難免出現權責利不明確、投入不足、管理不善或無人管理的現象。

3 完善天津市農村水利建設投入機制的政策建議

3.1 逐步建立以政府投入為主導的多元化投入機制

農村水利設施為公益性的基礎性設施，其建設必須堅持以政府投入為引導，激活農民投入小型農田水利的積極性，充分組織和引導農民盡可能增加勞動積累；同時，政府通過規劃指導、政策引導、資金扶持等手段，鼓勵社會各界以多種形式參與農村水利工程建設和管理，積極吸引社會資金投入。特別是，鼓勵企業尤其是鄉鎮企業向農業包括農村小型農田水利設施投資。

3.2 逐步建立農村水利組織發動的依法建設機制

從依法行政的角度出發，從法制層面落實農田水利建設地方行政首長負責制，健全部門分工協作制度，完善考核評價機制，充分發揮政府在農田水利建設中的主導作用，調動農民群眾參與農田水利建設的積極性。實行項目前期和工程進度通報制，每月通報各區（縣）農水項目前期及進度排名，并將此作為年底考核區（縣）工作的重要參考依據；同時，每年將各區（縣）在農田水利上的人均、畝均投入通過媒體向全社會公示，促進各區（縣）增強競爭意識，強化對各區（縣）農田水利建設、管理的監督考核。在現有業務工作目標考核的基礎上，進一步修訂完善相關法律制度，建立農田水利依法建設新機制。

3.3 逐步建立農村水利工程建設競爭立項機制

體現“四兩撥千斤”的投入理念，探索建立差額預算和獎補機制，調動區（縣）和鎮村開展小型農村水利工程建設的積極性和主動性，積極商市財政等有關部門出臺天津市小型農村水利工程競爭立項管理辦法。通過競爭立項機制的建立，按照先報先立的原則，受益村通過一事一議確定立項意向，向區（縣）水務局、財政局提出申請，按照年度市級以上補助資金120%的比例組織開展項目前期工作，對積極性高的區（縣）優先安排項目；推行以獎代補、先建后補等補助政策，經區（縣）水利、財政部門驗收合格后再根據建設標準給予補貼，促使區（縣）從意識上由過去的“要我干”逐漸轉變為“我要干”。

3.4 逐步建立財權與事權統一的宏觀管理體制

堅持政府主導、發揮公共財政對水利改革發展保障作用的要求、實行公共財政安排為主的原則，體現工業反哺農業，體現支持三農、改善民生，市級以上財政在總投資中所占的比例不低于80%。明確各級政府的支出責任做到財權與事權的統一，細化各級政府直接的支出責任，進一步科學劃分市以下政府間的財權與事權。理順各級政府間的財政分配關系，使每一級政府所擁有的財權與事權相對稱、支出與責任相統一，提升區（縣）鄉的財力保障水平，盡量減少天津市小型農田水利區（縣）鄉財政的配套。

3.5 逐步建立財政資金農村投入決策專家論證機制

凡能由區（縣）解決的審批事項，盡可能取消或下放；確需保留的要簡化審批程序。引入事前專家論證，加強事中事后監管，通過專家的決策咨詢，可以使得財政向農村投入的總量和方向更加明確。財政小型農田水利資金投入規模和結構的專家咨詢，由專家對全市農村小型農田水利發展需要財政資金進行測算，形成結論，作為相關主管部門的決策依據。

3.6 逐步完善農民“一事一議”的利益表達機制

要把財政資金的吸附引導作用與“一事一議”決策機制結合起來，對通過農村“一事一議”籌資完成的集體小型農田水利建設采取“民辦公助”的辦法，財政可根據情況給予適當獎勵和補助，提高農民“一事一議”的積極性和成功率。鄉鎮范圍內的重點小型農田水利設施供給應在廣泛聽取群眾意見的基礎上，由本級人民代表大會投票表決，常規性的具有較強公益性的農村水利設施供給也應接受人民代表大會的監督檢查，保證有限的資金投入到關系農民切身利益的小型農田水利項目中去。

3.7 逐步建立農村水利工程運行管護財政補貼機制

研究建立農村水利工程運行管護財政資金補貼機制，盡快制定定額和具體補助標準與補助重點，充分發揮財政補助資金示范帶動作用，積極引導農民積極參與農村水利工程運行管護。開展列入中央的小型農村水利管理體制改革試點工作，全市各區（縣）同時推進，進一步明晰小型水利工程所有權和使用權，落實小型水利工程管護主體、責任和經費。探索建立市、區（縣）兩級小型水利設施維修養護專項資金，切實加強對小型農田水利工程的維修養護，盡快扭轉小型農田水利設施管養不到位、老化失修的局面。