城鎮(zhèn)化在英國

周逸

從倫敦的金融中心利物浦大街走向倫敦橋，你一定會注意到一座古羅馬風格的金頂紀念碑。這座碑柱是為了紀念1666年倫敦大火而建，這場蔓延倫敦80%的城區(qū)、燒毀13200間房屋的大火造成了1000萬英鎊的損失，一萬多人無家可歸，但正是這場大火奠定了倫敦城現(xiàn)在的格局。

現(xiàn)在倫敦主要的標志性建筑圣保羅大教堂、皇家交易所、肯辛頓宮等都建成于大火之后。1710年完成的圣保羅教堂在隨后的3個世紀里，直到1962年，它111米高的尖頂一直是倫敦最高的建筑。

不建造高樓不代表城市建設停滯不前，相反，保守的英格蘭人雖然不輕易建造摩天大樓，卻十分擅長將失去原有功能的老建筑重新裝修、改造室內(nèi)來適應現(xiàn)代化居住和商業(yè)擴張的需要。倫敦一區(qū)的馬路兩旁充滿了維多利亞式的歷史建筑，只有底層墻邊的銘牌寫著這是某家公司的辦公室、餐館，甚至星巴克、麥當勞。

規(guī)劃的重要性

英國1971年頒布的《城市、農(nóng)村規(guī)劃法》規(guī)定，一切開發(fā)行為，包括地下和地面的建筑物，建筑物的新建、擴建、改建，在動工以前必須得到地方規(guī)劃管理部門的批準，沒有得到許可的不能進行……

在英國，規(guī)劃的公眾參與力度非常大。英國的各個層次的規(guī)劃，如全國性城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、市鎮(zhèn)地方規(guī)劃及市區(qū)局部的改造建設等，都要有公民參與。參與的形式多種多樣：有意見聽證、調(diào)查表格、電視辯論、網(wǎng)絡投票等。更重要的是這些意見多半能夠反映到規(guī)劃中，真正能夠落實。

首先，規(guī)劃員要把民眾的意見進行梳理歸類后向議會和公眾報告，這是必經(jīng)的法定程序；其次，還有規(guī)劃督察，這是獨立于規(guī)劃局之外的另一套人馬。規(guī)劃督察除監(jiān)督規(guī)劃的執(zhí)行情況外，還要對公眾的意見進行了解和裁決。公眾有不同意見可以向規(guī)劃督察申訴、寫信或當面交談，規(guī)劃督察先進行協(xié)調(diào)，如果協(xié)調(diào)不成，則開庭審理，公眾可進行申辯，最后由規(guī)劃督察裁決。所以，英國政府和公民之間可以耗費幾年的時間圍繞一棟老房子的拆與不拆，來來回回地進行聽證、討論。

便利的小城鎮(zhèn)

十九世紀的英國社會活動家霍華德曾經(jīng)在著作《明日，一條通向真正改革的和平道路》中提出過的關于“田園城市”的思想一直是城鎮(zhèn)建設的一條重要考慮因素：建設一種結(jié)合城市和鄉(xiāng)村優(yōu)點的理想城市，為了健康、生活以及產(chǎn)業(yè)而設計，它的規(guī)模能足以提供豐富的社會生活，但不應超過這一程度。受霍華德思想的影響，英國建設了一些大城市周邊的具有理想主義色彩的花園城市。現(xiàn)在的英國，很難再看見以犧牲農(nóng)業(yè)和農(nóng)村為代價，人口向倫敦等大城市迅速聚集的“單向型城鎮(zhèn)化”。相反，大城市人口向周圍的小城鎮(zhèn)、衛(wèi)星城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和流動成為了發(fā)展的主流。這一點，由于四通八達的公共交通，特別是鐵路網(wǎng)絡而顯得尤其成功。倫敦中心城區(qū)的上班人口有40多萬，但是居住人口卻只有4萬，大多數(shù)的上班族都選擇居住在一個小時火車路程的周邊城鎮(zhèn)，這些城鎮(zhèn)有購物中心和密度不輸于城市的便利店，各種現(xiàn)代化的基礎設施可以滿足舒適的居住。在這個基礎上，大城市只意味著工作地點，而非必需的獲得更高品質(zhì)生活的終點。而小城鎮(zhèn)的發(fā)展則圍繞著提供更多的住宅、就業(yè)機會，保護自然和人文環(huán)境等主題。

所以，在英國，城鎮(zhèn)化不以人口向極個別大城市的單向性流動為標志，也不以在城市中建設高樓大廈為標準。一方面是城鎮(zhèn)規(guī)劃時重視人與環(huán)境；另一方面，則是現(xiàn)實的問題：擁擠的市中心，任何與土地有關的大筆交易都將是一件昂貴并且耗時的生意。而政府絕對不會為了招商引資或者促進商業(yè)發(fā)展而在行政上以任何手段幫助推進這一過程。

嚴格的土地政策

公民財產(chǎn)的神圣不容侵犯是英格蘭普通法傳承已久的一條基本原則。其中引申出了公民對自有住宅和土地的主權。在法律規(guī)定的四種獲得土地的方式當中，“符合原主人的轉(zhuǎn)讓意愿”是無論哪一種方式都必須滿足的法律要件。為了保證“意愿”的真實性，2002年土地注冊法特別要求所有的產(chǎn)權轉(zhuǎn)讓和超過7年的租約都必須履行相應的程序，強制注冊。

在與土地和房屋有關的拆建當中，不管是政府行為還是私人行為，獲得主人的同意這條基本原則在西歐的一些國家也有相同的法律規(guī)定。東西德合并之后，政府曾經(jīng)向東德多次撥款，提供經(jīng)濟支持發(fā)展城市。但是現(xiàn)在坐火車穿行在東德境內(nèi)，依然能夠在德累斯頓這樣的大城市發(fā)現(xiàn)大片大片由鐵絲網(wǎng)圍住的破敗房屋。原因在于政府無法找到這些房屋的主人，他們大多數(shù)在東西德合并之前已經(jīng)逃往西德，無法聯(lián)絡。但是，在舊城改造的過程中，由于缺少房屋主人的同意，市政施工時只能繞開這些房屋，并對它們做一些必要的保護，在可以預見的將來，這些爛房子在主人沒有點頭之前都將以這樣的方式站在嶄新的城市當中。

在這樣的背景下，想要獲得在一塊土地上隨心所欲地推倒一座舊房子的權力必須面對的文化和法律上的阻力可想而知，更不用提大面積的拆毀和重修。所以，盡管也許是世界上最重要的商業(yè)中心，但英國和德國的老城依然維持著它們幾個世紀之前的風貌。

商業(yè)社會追求剩余價值的原則，正讓發(fā)展中國家的開發(fā)商和官員們?yōu)榱烁嗟纳虡I(yè)利益拆毀歷史建筑，其結(jié)果是缺少規(guī)劃、數(shù)量龐大的新建筑如雨后春筍般涌現(xiàn)，在遇見規(guī)劃問題之后被推倒重來。

但是，由于隨意拆毀房屋所要擔負的法律風險、社會風險和高昂的機會成本，西歐國家卻在城市的翻新方面更加謹慎。有法律程序和社會風尚保護和尊重的城市就像是一條干凈的街道，想要亂扔垃圾的人都會再三思量；而缺少相應的制度保護和規(guī)劃的城市卻會像是一條嘈亂的街道，由于無人保護，所以不斷有人丟下果皮紙屑，到最后滿地垃圾的時候，邊嗑瓜子邊扔果皮的行為也會被認為無所謂。endprint