河北省被征地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險問題研究——以平山縣為例*

李克橋 張 均 封佼佼

一、河北省被征地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險現(xiàn)狀分析

(一)河北省被征地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度實(shí)施情況。

河北省2013年全年共征地210 108畝。歷年累計產(chǎn)生被征地農(nóng)民895 240人，其中:符合當(dāng)?shù)貐⒈l件的被征地農(nóng)民人數(shù)為586 546人。2013年計提社會保障費(fèi)220 254.3萬元，計提風(fēng)險基金35 149.9萬元，其他財政補(bǔ)助8265.4萬元。歷年累計計提社會保障費(fèi)708 022.8萬元，計提風(fēng)險基金 135 241.2萬元，其他財政補(bǔ)助37 786萬元。

1.保障對象及形式。被征地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度保障范圍是被征地時享有第二輪土地承包權(quán)，被征地后人均農(nóng)業(yè)用地不足以維持基本生活，未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民。被征地時已達(dá)到男滿60周歲、女滿55周歲的人員，一次性繳納應(yīng)繳養(yǎng)老保險費(fèi)用后直接進(jìn)入養(yǎng)老保險，按月享受養(yǎng)老保險待遇，已達(dá)到法定就業(yè)年齡尚未達(dá)到男滿60周歲、女滿55周歲的人員，應(yīng)一次性或逐年繳足應(yīng)繳養(yǎng)老保險費(fèi)用，達(dá)到男滿60周歲、女滿55周歲后，按月享受養(yǎng)老保險待遇。被征地時未達(dá)到法定勞動年齡的人員，按征地補(bǔ)償規(guī)定一次性發(fā)給征地安置補(bǔ)助費(fèi)。

2.養(yǎng)老基金的籌集。籌集基金原則為個人繳納、集體補(bǔ)助和政府承擔(dān)相結(jié)合，個人繳納部分不超過籌資額的30%，在征地安置費(fèi)中抵繳。集體補(bǔ)助和政府承擔(dān)部分分別不低于籌資額的40%、30%，分別從土地補(bǔ)償費(fèi)和土地出讓總收益中列支。各級政府要從土地出讓純收益中隨時提取部分資金，用作被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險風(fēng)險基金。參保人繳納保險費(fèi)計算公式為:

養(yǎng)老保險費(fèi)標(biāo)準(zhǔn) ={12R［(1.025)m-1］/0.025 (1.025)m-1}×應(yīng)承擔(dān)的繳費(fèi)比例

R表示養(yǎng)老金領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn);m表示分?jǐn)偰晗蕖⒈Ｈ朔謹(jǐn)偰晗逓?8年，以此為基準(zhǔn)，參保人每超過60(男)周歲、55(女)周歲一歲，分?jǐn)偰晗逌p少一年，最低不少于5年。被征地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險籌資額度按照不低于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)確定，且要根據(jù)本地城鎮(zhèn)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的變動適時調(diào)整。

3.享受條件和標(biāo)準(zhǔn)。被征地農(nóng)民只要按規(guī)定繳足養(yǎng)老保險費(fèi)，滿60(男)周歲、55(女)周歲就可以享受養(yǎng)老保險待遇。未達(dá)到60(男)周歲、55(女)周歲的人員，年齡每差一歲，到達(dá)規(guī)定領(lǐng)取年齡時，養(yǎng)老金領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)增加2.5%。養(yǎng)老金待遇水平根據(jù)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)適時調(diào)整。

4.相關(guān)制度銜接。被征地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險參保人遷往外地，既可以在本地保留養(yǎng)老保險關(guān)系，按規(guī)定年齡領(lǐng)取養(yǎng)老金，也可以退出。被征地農(nóng)民在城鎮(zhèn)各類企業(yè)就業(yè)參加了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險后，可退出被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險，也可將參保資金轉(zhuǎn)入企業(yè)年金。對于已參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的被征地農(nóng)民，相應(yīng)的養(yǎng)老金領(lǐng)取額可與參加被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險應(yīng)享受的領(lǐng)取額合并，統(tǒng)一發(fā)放。

5.基金管理及監(jiān)督。被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險基金實(shí)行縣(市、區(qū))級統(tǒng)籌，由當(dāng)?shù)貏趧颖Ｕ闲姓块T的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在國有商業(yè)銀行設(shè)立被征地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險基金專戶，實(shí)行統(tǒng)一核算、管理。被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險基金專戶由個人賬戶和社會統(tǒng)籌賬戶組成，個人繳納和集體補(bǔ)助部分進(jìn)入個人賬戶，按一年期存款利率或活期利率計息，政府籌資部分進(jìn)入社會統(tǒng)籌賬戶。被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險風(fēng)險基金納入由當(dāng)?shù)刎斦块T管理的風(fēng)險金賬戶，實(shí)行專戶儲存、管理。被征地農(nóng)民應(yīng)享受的養(yǎng)老金應(yīng)按照基金籌集比例從個人賬戶和統(tǒng)籌賬戶中支付。當(dāng)個人賬戶和統(tǒng)籌賬戶資金不足時，從風(fēng)險基金賬戶中列支。相關(guān)部門設(shè)立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險基金監(jiān)督管理委員會，建立預(yù)算管理、財務(wù)、會計、審計等制度體系，健全嚴(yán)格的基金監(jiān)督機(jī)制，接受政府和社會公眾監(jiān)督。

6.制度實(shí)施情況。據(jù)統(tǒng)計，2008年年底，全省農(nóng)村養(yǎng)老保險參保人數(shù)達(dá)到234.64萬人。其中，被征地農(nóng)民8.65萬人。2011年年末全省參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的人數(shù)為2424.31萬人，其中被征地農(nóng)民55.65萬人。城鎮(zhèn)化發(fā)展使被征地農(nóng)民數(shù)量呈倒U形發(fā)展，現(xiàn)行河北省被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度采取了以下兩種模式:第一，“精算型”被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度，即用公式求得被征地農(nóng)民要繳納的養(yǎng)老保險費(fèi)、待遇。河北省絕大多數(shù)地區(qū)采取了此種模式，包括石家莊、唐山、邢臺、滄州、邯鄲、保定、承德、衡水、張家口。第二，“低保型”被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度，即不考慮保險精算因素，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險的繳費(fèi)水平和待遇水平都與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民月最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)掛鉤，此模式包括秦皇島市和廊坊市。

(二)平山縣被征地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險現(xiàn)狀。

2007年，平山縣人民政府《關(guān)于印發(fā)做好被征地農(nóng)民社會保障工作的實(shí)施意見(試行)的通知》(平政［2007］27號)中規(guī)定，參保人員享受養(yǎng)老保險待遇與繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)掛鉤。按照現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，被征地農(nóng)民想要領(lǐng)取每人每月375元養(yǎng)老金，需要一次性繳納養(yǎng)老保險費(fèi)(見表1、表2)。按照(冀政函［2005］15號)“參保繳費(fèi)時未達(dá)到男滿60周歲、女滿55周歲的人員，年齡每相差一歲，達(dá)到領(lǐng)取年齡時，養(yǎng)老金領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)增加2.5%”規(guī)定，測算出參保人員月領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)(見表3)。

表1 平山縣被征地農(nóng)民男60周歲、女55周歲及以上人員月領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)個人一次性繳納保險費(fèi)測算表 元

表2 被征地農(nóng)民參保繳費(fèi)測算表 元

表3 平山縣被征地農(nóng)民男不滿60周歲、女不滿55周歲月領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)測算表 元

續(xù)表

2013年，平山縣征地1026.46畝，比2011年征地畝數(shù)下降了83.8%，比2012年征地畝數(shù)下降了36.4%。被征地農(nóng)民為1730人，比2011年減少75.5%，比2012年減少21.6%。由于征地難、耕地面積減少等原因，近幾年來征地數(shù)量減少，被征地農(nóng)民人數(shù)增加出現(xiàn)暫緩趨勢。平山縣社會保障費(fèi)的提取按照征地區(qū)片價10%，社會保障費(fèi)專款用于被征地農(nóng)民的社會保障。風(fēng)險基金依據(jù)國家規(guī)定的土地級別和土地出讓平均收益標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行核算，從土地出讓純收益中提取5%，用于化解參保人的養(yǎng)老金調(diào)整風(fēng)險和長壽風(fēng)險。風(fēng)險基金=土地出讓平均純收益標(biāo)準(zhǔn)×征地面積×提取比例。隨著征地的減少，社會保障費(fèi)和風(fēng)險基金也相應(yīng)減少(見表4)。

二、河北省被征地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險存在的問題

(一)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險待遇水平低且籌資渠道不通暢。

由于被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險待遇水平以當(dāng)?shù)爻鞘凶畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，按統(tǒng)賬比例計發(fā)，而2012年河北省企業(yè)退休人員月平均養(yǎng)老金為1739元，被征地農(nóng)民養(yǎng)老金水平與職工養(yǎng)老金水平比差距太大。按照制度規(guī)定，個人繳納部分占籌資總額的30%，在其個人所得的安置補(bǔ)助費(fèi)中直接繳納。集體補(bǔ)助部分占籌資額的40%，但由于集體補(bǔ)助只針對被征地戶而非全村范圍，因此，集體補(bǔ)助難以在村民大會上通過，造成資金難以落實(shí)。由于繳費(fèi)高，待遇水平低，籌資不暢已經(jīng)成為被征地養(yǎng)老保險的難點(diǎn)。

(二)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度設(shè)計的科學(xué)性有待加強(qiáng)。

河北省被征地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度設(shè)計雖然考慮到了養(yǎng)老金的時間價值，將預(yù)定利率引入到了繳費(fèi)算式中，但是科學(xué)性仍有待加強(qiáng)。在制度設(shè)計中，忽視了政府財力、農(nóng)民收入與消費(fèi)水平等因素，忽略了死亡率和人口預(yù)測趨勢，對實(shí)際利率和通貨膨脹率變動因素考慮不周。

(三)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險基金收益率低且缺乏監(jiān)督機(jī)制。

養(yǎng)老保險基金專戶由個人賬戶和社會統(tǒng)籌賬戶組成。河北省被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險政策低估了個人賬戶的基金增值速度，被征地農(nóng)民個人賬戶基金按銀行一年期存款利率計息，收益率低，基金保值增值困難。同時，河北省被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險資金由各級財政部門管理，并由當(dāng)?shù)貏趧颖Ｕ闲姓块T的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在國有商業(yè)銀行設(shè)立被征地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險基金專戶進(jìn)行核算和管理。但對于基金如何運(yùn)營、管理、監(jiān)督還沒有明確的規(guī)定和措施，各個部門之間也缺乏協(xié)調(diào)和管理監(jiān)督。

表4 2011～2013年平山縣征地情況 萬元

(四)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低且管理難度較大。

根據(jù)《關(guān)于建立被征地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度意見》(冀政函［2005］15號)規(guī)定，河北省被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險政策實(shí)行縣(市、區(qū))級統(tǒng)籌，各縣(市、區(qū))參照市級政府的實(shí)施政策，制定具體實(shí)施辦法和細(xì)則。河北省各市、縣(市、區(qū))結(jié)合本地實(shí)際均制定了具體的實(shí)施細(xì)則，但因各地在保障對象的界定標(biāo)準(zhǔn)、籌資額度、養(yǎng)老金待遇標(biāo)準(zhǔn)等方面均無法統(tǒng)一，且基金實(shí)行縣級統(tǒng)籌，因此，全省未制定統(tǒng)一的被征地農(nóng)民社會保障經(jīng)辦管理服務(wù)的操作辦法和具體流程。從小范圍的縣級來說，便于政策實(shí)施和管理，但對于省或者市級來說，由于具體情況太復(fù)雜，操作細(xì)則各縣不同，統(tǒng)籌層次低，管理難度大。

三、完善河北省被征地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險的基本對策

(一)建立健全被征地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險法律體系。

在國家層面，應(yīng)適時修訂《社會保障法》，盡快出臺“被征地農(nóng)民參加基本養(yǎng)老保險政策”，做好城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險、被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險與職工養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)移銜接，努力實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡。國家為各地開展被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險工作提供有力的法律支持。在河北省政府層面，明確政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，優(yōu)化社保機(jī)構(gòu)管理系統(tǒng)，合理部署基層社保機(jī)構(gòu)，根據(jù)本地實(shí)際適時調(diào)整被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險政策。

(二)將被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。

為了維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，河北省應(yīng)借鑒江西省南昌市、河北省萬全縣等省內(nèi)外被征地農(nóng)民的社會保障實(shí)施已取得成效地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，加快出臺被征地農(nóng)民參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的辦法，一方面增加政府資金投入，另一方面通過提高社會保障費(fèi)來減輕財政負(fù)擔(dān)，補(bǔ)償支付被征地農(nóng)民加入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的資金缺口，從根本上使被征地農(nóng)民老年生活得到保障，確保社會和諧穩(wěn)定發(fā)展。

(三)建立多層次多支柱的養(yǎng)老保險體系。

政府應(yīng)當(dāng)積極構(gòu)建以被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險為主體，補(bǔ)充養(yǎng)老保險、商業(yè)養(yǎng)老保險、被征地農(nóng)民生活補(bǔ)貼為補(bǔ)充的多支柱養(yǎng)老保險體系。政府給予政策支持，制定優(yōu)惠政策，鼓勵保險公司與相關(guān)部門合作，根據(jù)被征地農(nóng)民的養(yǎng)老需求設(shè)計更適合被征地農(nóng)民特點(diǎn)的險種。在被征地農(nóng)民生活不足以維持基本生活時，政府可以為被征地農(nóng)民提供生活補(bǔ)貼。對于特別貧困的被征地農(nóng)民，可按要求納入農(nóng)村低保，或?qū)嵤稗r(nóng)轉(zhuǎn)非”，讓其享受城鎮(zhèn)低保、城鎮(zhèn)醫(yī)療救助、臨時救助、住房保障以及相關(guān)補(bǔ)貼。此外，還可以構(gòu)建被征地農(nóng)民社區(qū)或居家養(yǎng)老服務(wù)中心養(yǎng)老制度，同時，制定社會救助相關(guān)配套政策，積極做好貧困救助等問題，延伸保障措施。

(四)建立科學(xué)規(guī)范的預(yù)算機(jī)制和激勵機(jī)制。

在被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險政策中，需要建立科學(xué)規(guī)范的預(yù)算機(jī)制，對社會養(yǎng)老保險相關(guān)的各種風(fēng)險因素進(jìn)行評估，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口發(fā)展?fàn)顩r，科學(xué)預(yù)測在各種風(fēng)險下的社會養(yǎng)老保險的成本和債務(wù)，為建立長期穩(wěn)定的養(yǎng)老保險制度提供數(shù)量分析的依據(jù)。還應(yīng)當(dāng)綜合考慮死亡率、通貨膨脹率、農(nóng)民收入與消費(fèi)水平、預(yù)期壽命變動率、政府財政等因素，這樣有利于建立更加合理公平的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度。此外，應(yīng)當(dāng)調(diào)整長期被征地農(nóng)民的激勵機(jī)制，根據(jù)年齡小的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險替代率通常低這一缺陷，適度調(diào)高預(yù)定利率水平，或者給予年齡較小的被征地農(nóng)民養(yǎng)老金待遇更多補(bǔ)貼和投保時更多優(yōu)惠，則更有利于被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的貫徹實(shí)施。

(五)完善基金管理和監(jiān)督機(jī)制。

為了保證基金收益率，除了將養(yǎng)老保險基金交由國有銀行經(jīng)營以外，還可以借鑒外國經(jīng)驗(yàn)，嘗試交由基金管理公司或者投資公司運(yùn)營。被征地農(nóng)民養(yǎng)老基金可以投資國債、銀行存款、金融債券等收益產(chǎn)品，促進(jìn)基金的保值增值，增強(qiáng)制度的可持續(xù)性。應(yīng)明確規(guī)定被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、工作責(zé)任和懲治規(guī)范，建立健全預(yù)算管理、財務(wù)、審計等機(jī)制。還應(yīng)保障監(jiān)督管理委員會中被征地農(nóng)民的參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，加大社會監(jiān)督力度，實(shí)現(xiàn)資金管理的透明化。

(六)理順籌資渠道以提高保險待遇水平。

根據(jù)要求，河北省被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險待遇水平不低于城鎮(zhèn)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)施卻與城鎮(zhèn)低保的待遇水平相同。因此，政府作為征地行為的最大受益者，應(yīng)按照誰征地誰負(fù)責(zé)保障的原則，各級政府要根據(jù)用地規(guī)劃，將被征地農(nóng)民社會保障所需各項(xiàng)資金納入年度財政支出預(yù)算，進(jìn)一步理順養(yǎng)老保險籌資渠道，建議省政府在撥款時，根據(jù)各地的財政收入、被征地農(nóng)民數(shù)量等，對財政壓力較大或較貧困的地方適當(dāng)予以財力傾斜，以減小兩極分化的可能性，提高被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障能力。

略)