深圳市生活垃圾處理設施運營監管對策

龔佰勛，高 虹，周興求，周 凱

（1.深圳市市政環衛綜合處理廠，廣東 深圳 518029；2.華南理工大學環境與能源學院，廣東 廣州 510006）

1 深圳市生活垃圾處理現狀

近年來，深圳市城市生活垃圾收運網絡日趨完善，垃圾處理能力不斷提高，城市環境總體上有了較大改善。2012年深圳市生活垃圾清運量為482萬t，生活垃圾無害化處理量為458萬t，垃圾無害化處理率達95%。目前深圳市城市生活垃圾主要通過焚燒和填埋方式處理，現已建成并投入運營的垃圾無害化處理設施共有9座，其中焚燒發電廠有7座，衛生填埋場有2座。根據《深圳市城市總體規劃（2010—2020）》，未來深圳市生活垃圾處理方式將以焚燒和綜合利用為主，填埋和其他方式為輔；至規劃期末全市生活垃圾焚燒處理能力達到1.15萬t/d，合計新增生活垃圾衛生填埋庫容2 500萬m3以上。

2 國內外生活垃圾處理設施運營監管

2.1 國外生活垃圾處理運營監管經驗

垃圾處理的有效監管模式取決于一個國家的特定國情［1］。美國的單一領導管理機制、德國的第三方參與監管等，都是建立在各自的歷史條件、自然環境、特別是經濟政治體制基礎上的，符合本國的特點。并不存在絕對的最佳監管模式，特定國家必須根據國情選擇有效的監管方式。國外垃圾處理設施運營監管主要依據監管法律法規，依法監管的對象主要包括運營企業和監管者。法律法規內容豐富詳實，規定具體明確，貫穿運營監管的全過程，具有較高的強制性、實用性和可操作性。為確保監管機構有相應的監管權力，實現集中監管，避免監管機構受到政治因素的影響，要明確監管機構的法律地位，實現政企分離，從職能上界定監管機構與其他政府部門職責界限，加強其獨立性［2］。監管機構和被監管者及其他利益相關者之間的關系從傳統的命令控制型轉為平等關系型，監管過程中更多的強調被監管者的參與，強調監管過程的公開透明，同時監管機構應加強自身的專業化程度。建立社會共同參與監管的渠道，引入公眾參與，強化社會監督，提高政府監管的效率，降低政府監管成本。

2.2 國內生活垃圾處理運營監管工作現狀

北京市市政管理委員會將具體監管工作委托北京市垃圾渣土管理處進行。該處是市市政管委直屬事業單位，財政全額撥款。作為監管具體執行單位，北京市垃圾渣土管理處根據垃圾處理特性以及處理工藝的區別制定了監管檢查標準，內容包括計量統計、機械設備、環境監測、生產管理和工藝運行5個部分［3］。檢查考核方案明確了檢查考核的對象、檢查考核執行單位及檢查程序。考核評價體系由監督檢查評價和運營合同評價2部分構成。合同執行情況或運營管理情況的綜合性評價，作為市區兩級行業主管部門向特許經營者支付運營經費的主要依據。

上海處置設施監管工作主要由市、區市容環衛部門下屬的事業單位具體負責。監管的主要內容包括計量系統、工藝作業質量、污染物排放與處置、市民投訴、信息通報等方面。監管部門主要采取向運營方派駐廠（場）代表的方式，部分區采取監督抽查的方式。具體監管手段包括現場巡視、審核運營報表、運營監管報告、運營監管考核、監管發現問題的處理、處置費結算等方面［4］。

廣州市城市管理委員會的下屬機構廣州市生活廢棄物管理中心主要負責廣州市生活垃圾處理監督管理工作。對運營單位的考核主要包括行政管理考核、垃圾進廠與計量管理考核、焚燒控制考核、污染監控考核、煙氣在線監測系統考核、安全管理考核、衛生綜合管理考核、社會監督考核。廣州市市管委和市財政局聯合發布的《廣州市生活垃圾終端處理設施區域生態補償暫行辦法》對生活垃圾終端處理量統計管理、生態補償費用的計算上報和使用監督作了較詳細的規定。

各地都明確了政府履行處置設施運營監管的責任，落實了監管機構和監管經費。綜合運用行政、經濟、法律、科技等手段，采取派駐監管代表、監督檢查、環境監測、質量考核、成本測算、信息化監控等方式，提高監管效率和監管質量。

3 深圳生活垃圾處理監管

3.1 法律規范體系的建立

2005年9 月深圳市頒布了《深圳市公用事業特許經營條例》，2007年制定了《深圳市生活垃圾焚燒處理廠運營監管辦法（試行）》，2009年1月開始施行《深圳市城市管理局從事城市生活垃圾經營性清掃、收集、運輸、處理服務審批行政許可實施辦法》。

由于深圳市垃圾處理設施以前大都由財政投資、事業運營，政府主要采用行政手段管理，而目前環衛基礎設施建設和運營逐步產業化、市場化，政府需要轉變觀念和職能，依法加強市場監管。盡管深圳市已經陸續出臺了一些監管法規，但是由于法規體系還不夠健全，內容不夠完善，缺乏相關的執行細則，造成了目前垃圾處理市場監管不夠到位，監管標準不盡相同等問題。

法律法規及規范、標準是實施監管的法律依據。隨著對監管工作的重視和深入開展，要逐步建立起完善的法律法規、標準規范體系，提供更充分的法律監管依據。深圳市亟需健全、完善法律框架，解決無法可依的問題；緩解日益嚴峻的生活垃圾的處理問題，逐步與國外完備的法律體系靠攏。根據國家有關垃圾處理設施建設運營標準，制定嚴于國家標準的深圳市地方標準，作為深圳市垃圾處理設施建設和監管部門監管的依據。

3.2 監管運作體系的建立

目前，深圳市實行市、區兩級政府監管模式。市環境衛生主管部門是全市垃圾處理監督管理部門，負責制定全市垃圾處理監督管理政策，編制及修編垃圾處理設施專項規劃，依據有關法規、規章代表市政府授予垃圾處理特許經營權；審查垃圾處理特許經營合同，監督管理直轄垃圾處理設施建設和運營，指導檢查各區環境衛生行政主管部門的垃圾處理監督管理工作。各區主管部門是本區垃圾處理監督管理部門，負責貫徹執行有關市垃圾處理政策、規劃，簽訂垃圾處理特許經營合同，監督管理本區垃圾處理設施建設和運營。

深圳市尚無專門的垃圾處理監督機構對全市垃圾處理設施進行獨立監察。市、區環境衛生主管部門由于工作任務繁多、專業人員缺乏等原因，不能夠對垃圾處理設施的運營實行全面、有效地監管。這樣有可能出現正在運營的處理廠（場）滲瀝液處理不完全、煙氣排放不達標等現象，嚴重影響了政府的公信力。同時對政府監管是否公平執法、濫用職權也缺乏監督。

監管機構應該具備獨立性、專業性、透明性和可問責性。監管機構的獨立性和專業性是監管體制的特殊需求。缺乏（權力上）獨立性的監管機構很難有權威對被監管企業進行權力制衡。用權力來制衡權力是配置行政權力的重要原則。專業性是市政公用事業部門監管的技術要求。透明性和可問責性是行政體制的基本原則，沒有這一原則，只會產生尋租和權力濫用。由于我國的行政體制還處于發展和完善之中，而市政公用事業部門的市場化進程迫切需要監管機構的改革，因此有必要從法律的層面上，建立和健全監管機構的基本約束機制和權力制衡機制。監管機構的建立應遵循“相對獨立、職責專一、綜合管理、專家為主”的原則，在行業行政主管部門的指導下進行［5］。監管機構應依法授權，代表監管主體進行綜合監管，既要對政府負責，也要對社會公眾負責。監管機構應該具有相對獨立性，負責收集公眾、企業的意見，提出立法、監管等建議，開展對企業運行的監管，政府部門不再直接實施監管。

3.3 垃圾處理運營監管內容

3.3.1 市場準入和退出

生活垃圾處置市場化改革后，將逐步形成多種所有制企業并存，同一業務領域或同一區域多家企業競爭的格局。監管部門對競爭秩序的監管十分重要，行業內原有企業為保持其在市場上的壟斷地位，會本能地設置一系列戰略性進入障礙。監管者應該采取適當的政策措施，消除市場上原有企業設置的各種進入堡壘，以幫助新企業進入市場參與競爭［5］。

市場進入方面，可在原有的市政公用事業市場準入制度的基礎上，加以改進。監管方可及早介入處置設施運營工作，參與垃圾處置設施的特許經營協議起草、簽訂、修訂或為特許經營協議權授予、變更提供參考依據，可在行政許可部門認為有必要時，參與生活垃圾處置許可證書面材料的審查或現場核查。市場退出方面，監管方應當對運營方退出生活垃圾處置市場具有話語權，對運營方的考評結果可作為續簽特許經營協議、終止特許經營協議或撤銷生活垃圾處置許可證的參考依據。

3.3.2 質量監管

對生活垃圾處理運營的質量監管應包括垃圾處理工藝的操作規程監管、垃圾處理量監管、污染物排放監管、企業生產管理監管4部分。

一般情況下，以BOT形式建設運行的垃圾處理設施，為保證處理質量，只需監管其進口和出口，中間作業過程可以不作監管。但是為保證垃圾處理設施安全運營，過程控制則必不可少。對于過程控制，主要是篩選合適的監測項目，這些項目能有效地表征作業過程，確保處理工藝能夠在正常范圍內運行。對于生活垃圾焚燒廠對焚燒工況的控制則集中在以下方面：焚燒爐分區配風比例、助燃空氣入爐溫度、空氣過剩系數范圍、爐膛溫度范圍、煙氣停留時間、灰渣酌減率、鍋爐給水溫度、過熱蒸汽參數等。

監管人員應對進場垃圾車進行隨機抽查，防止不符合特許經營協議規定的垃圾進場。在卸料平臺進行不定期抽查：是否有危險廢物、醫療垃圾、建筑垃圾等非許可垃圾進場傾卸處理；若發現有害廢物或醫療垃圾等，監管人員應根據特許經營協議等的相關規定作出妥善處理。

根據垃圾處理設施工藝確定排污種類，如焚燒廠一般包括煙氣、飛灰、爐渣、滲瀝液和噪聲；根據國家、地方法律法規、相關標準規范、特許經營協議或其他有效文件，確定檢測項目、檢測頻率、檢測方法和執行標準；監察污染物去向。垃圾處理企業必須安裝與行政主管部門、環保主管部門聯網的在線監測系統和超標報警裝置。運營方應按照規定定期維護在線監測系統，定期校準，保證數據傳輸的穩定性和及時性。

3.3.3 價格監管

價格監管既是對運營企業收益的有力保障，也是調控市場資源，保障公眾利益主要方式。監管方可參與設計生活垃圾處置定價模式，在處置設施運營質量與成本變化關系方面為計劃財務部門進行生活垃圾處置成本核算及處置費使用審核提供參考資料。處置設施運營綜合考評結果可作為處置價格變動的參考依據，以確保生活垃圾處置服務“物有所值”，保證垃圾處置費的使用效率。

垃圾焚燒廠的興建會對周邊地區的居民社會生活、經濟發展和生態環境造成一定的影響，垃圾焚燒廠建設及運營期間應對周邊地區的經濟、社會發展和生態環境保護建立資金回饋制度。在垃圾焚燒廠的建設資金中回饋資金應占到一定比例，在運營期間按垃圾焚燒量向運營單位征收回饋資金。回饋資金主要用于以下幾個方面：①周邊社區環境衛生或美化環境；②提升周邊居民生活環境品質或教育文化事業建設；③醫療環保事業；④環境監測和環境危害鑒定；⑤公共設施興建（泳池、圖書館、公園、運動休閑中心等）及管理維護事項。

3.4 監管方法

3.4.1 法律手段

法律手段即通過立法和執法，將垃圾市場運行中的各種行為納入法制軌道，對垃圾產生、分類、交易、清理、清運、資源化處理、無害化處理活動中的各參與主體按法律要求規范其行為。運用法律手段進行垃圾處理監管，具有強制力和約束性，各垃圾機構必須依法行事，否則將受到法律制裁。

3.4.2 行政手段

行政手段指政府采用計劃、政策、制度、命令等進行直接的行政干預和管理。運用行政手段實施垃圾處理監管，具有見效快、針對性強的特點，在應對危機和突發事件中具有無可替代的作用。

3.4.3 技術手段

實施垃圾處理監管必須采用先進的技術手段，要以信息化等科技手段作支撐，建立高效的監管服務平臺。這樣監管機構不僅可以加快和提高收集、處理信息資料及客觀評價監管對象的經營狀況的速度和能力，而且可以擴大監管的覆蓋面，提高監管頻率，及時發現問題和隱患，快速反饋監控結果。

3.4.4 經濟手段

經濟手段指監管機構通過稅收、價格調整、生態補償等間接調控方式影響參與垃圾產生、分類、交易、清理、清運各方的行為。垃圾處理監管的經濟手段很多，如在對垃圾焚燒處理進行監管時，按許可協議、監管協議、處罰細則、財政補貼來進行經濟約束及處罰。

3.4.5 公眾監管

公眾監管是對政府監管的有效補充。建立處置設施運營監管信息披露制度，采取形式多樣的公眾參與機制，例如聽證、座談、參觀、滿意度調查等，掌握公眾的期望和建議，既是與公眾溝通的主要途徑，也是政府宣傳垃圾處理政策的良好平臺。

3.4.6 第三方監管

可以針對監管部門不具備專業能力的方面向第三方專業機構包括民營部門、科研機構等采購監管服務，可彌補監管力量的不足，與政府監管部門互為補充。例如對生活垃圾處理量的核準、對處理企業運營成本的審計、對處理過程的環境監測、對處理企業排放物的定期檢測等。對于垃圾處理量引入第三方監管，能夠實現對監管方的監督，能更加體現監管的公正性。

4 結束語

城市生活垃圾處理是城市經濟和社會可持續發展的基礎性行業，也是建設資源節約型和環境友好型社會的重要工作，做好垃圾處理監管工作關乎民生大計。深圳市作為改革開放的前沿，應通過學習和借鑒國內外垃圾處理運營監管的經驗，結合自身的發展情況，努力提高現有的垃圾處理運營的監督管理體系，完善相關的法律法規的建設，優化監管內容，綜合運用各種監管手段。

［1］楊學軍，董妍伽.英國、美國、新加坡公用事業監管的做法及啟示［J］.經濟與管理研究，2008（8）：36-38.

［2］秦虹，盛洪.市政公用事業監管的國際經驗及對中國的借鑒［J］.城市發展研究，2006（1）：57-62.

［3］薛志飛.北京垃圾處理的特許經營和監管體系［J］.城鄉建設，2006（1）：29-31.

［4］吳文慶，王輝.上海市生活垃圾處理設施運營監管現狀及對策［J］.環境衛生工程，2009（2）：58-60.

［5］李東序.市政公用事業市場化與政府監管［J］.城市發展研究，2005（6）：53-55.