國外發達國家煤層氣資源管理制度比較及其對我國的啟示

毛成棟，方 敏，黃賢營

(中國國土資源經濟研究院，北京101149)

隨著全球經濟發展的步伐加快，世界各國對能源尤其是油氣資源的需求急劇增長，常規油氣供給與需求之間的缺口越來越大，同時國際原油價格近一段時間持續走高，這又進一步激發了對煤層氣、頁巖氣、致密砂巖氣等非常規油氣資源勘探開發的熱情。

我國煤層氣產業的發展雖然起步較晚，但近幾年隨著能源儲備、資源保障、環境保護問題日益突顯, 我國政府已開始重視煤層氣等非常規油氣資源的開發利用，并在勘探、開采、稅收、礦業權審批等多方面加快了煤層氣的開發力度。但由于煤層氣賦存在煤炭孔隙內，與煤炭存在著共生關系，并且在同一礦區地表區域上的煤、氣礦業權相互交叉，部分重疊，礦業權并不歸屬于同一開發主體，導致了目前煤炭、煤層氣礦業權沖突，這已嚴重阻礙了我國煤層氣產業的健康發展。

相比我國而言，美國、加拿大、澳大利亞、德國等發達國家的煤層氣勘查開發利用起步較早，已形成了較為成熟的產業發展體系，有較完善的煤層氣勘查開發利用資源管理制度，這對我國在煤層氣礦業權管理上具有一定的借鑒意義。

1 美國煤層氣資源管理

1.1 美國煤層氣勘查開發現狀

美國煤層氣總資源量21萬億m3，居世界第4位。美國是世界上煤層氣產量最高、煤層氣商業化開發最成功的國家。在1953年，美國圣胡安盆地投產了世界上第一口煤層氣氣井，產量0.21×104～1.2×104m3/d。到20世紀70年代末，美國開始進行地面開采煤層氣試驗并取得成功，大規模開采煤層氣資源已具備了技術基礎。2003年,煤層氣年產量已超過450億m3，2004年產量達500億m3，煤層氣占據美國天然氣資源總量的8%～10%，已成為重要的能源資源(圖1)。

圖1 美國煤層氣年產量趨勢

1.2 煤層氣所有權規定

美國對其陸上、地下礦產資源實施的是從屬于土地所有者的資源所有權制度。美國的土地分別為聯邦、州、印第安部落和私人所有，因此礦產資源也就分別歸屬不同的土地所有者(印第安部落保留地由聯邦政府代為管理)。煤層氣作為自然資源的一種，絕大多數州執行此資源所有權制度，但部分州由于未出臺專門鼓勵煤層氣開發的成文法律或在煤層氣主權上存在爭議等原因，就沒有執行從屬土地所有者的制度，而是遵循美國聯邦政府在1992年出臺的《能源政策法》第1339條，該條規定在這些受影響的州，是由美國內政部和能源部共同執行有關煤層氣所有權。其中第1339條第1款明確規定：“即使美國政府把土地產權轉讓了,但仍然保留地下礦產資源的所有權，其煤層氣資源歸美國內政部所有。在第2款中詳細列舉出受影響州的名單、原因及其動態調整方案。

在煤層氣所有權方面，美國各州政府對其礦業權歸屬是有分歧的，由于美國國會在所有權問題應使用習慣法，而不使用成文法。對美國長期以來使用的習慣法進行了審查梳理，大體分為4大類，其具體如下：①煤層氣屬氣體。1981年以及1990年,美國司法部、聯邦法院分別認定煤層氣是一種獨立的氣體資源,煤層氣所有權不包含在煤炭礦權承租人的權利中。②煤層氣屬于煤炭。美國蒙大拿州、阿拉巴馬州、科多拉多州均認為煤層氣應歸屬于煤炭，煤炭企業主開采煤炭時，就必須先開發煤層氣。③所有權未定。有的州1994年開始執行早登記者優先的原則,煤炭和煤層氣企業都可獲得煤層氣資源的開發權。而有的州對煤層氣所有權存在一定的分歧，需要依據法院的裁決而決定，但法院一般傾向于煤層氣歸屬于煤炭。④礦業權分享。煤炭和煤層氣企業都擁有同一區塊的煤層氣開采的相同份額,鼓勵二者合作或合伙經營,保證以最小的風險和最大的靈活性去開發煤層氣。

1.3 煤層氣開采規定

美國絕大多數州均成立了礦業部(或礦業能源部、自然資源部等)管理其礦產資源的礦業權(包括煤層氣資源)和征收相關稅費，并出臺了本地區的礦產法律法規，對煤層氣資源勘查開采進行了系統的規定。

聯邦政府同樣設立了多個礦產管理部門，最主要的部門是內政部和能源部，其中內政部就負責聯邦所有土地及受影響州的煤層氣礦業權申請審批登記。聯邦政府出臺的《能源政策法》1339條款對受影響州的煤層氣開采進行了明確規定，第1339條款第4條規定：煤層氣開采的原則要以保護煤層開采，浪費煤層氣資源為目的。第7條規定：聯合開發的方式方法，明確了該地區的土地擁有者及礦產資源礦業權所有者可選擇的三種權力，具體為：①銷售或租借煤層氣所有權；②參與經營開發，承擔風險；③放棄經營，享有分紅。第10～11條規定：在煤層氣進行鉆進時，煤礦主可提出申請，享有反對權力，同時明確了內政部拒絕煤層氣井鉆井的要求和條件。

2 加拿大煤層氣資源管理

2.1 加拿大煤層氣勘查開發現狀

加拿大煤層氣資源量為17.9萬億～85萬億m3，居世界第2位，其中艾伯塔省是加拿大最大的煤層氣工業產區。加拿大煤層氣開發起步較晚，2001年以前，加拿大全國煤層氣井數大約為70口，產量為零；到2001年煤層氣井數增加100口，單井產量取得了零的突破；2002年加拿大第一個商業性的煤層氣項目啟動，從此煤層氣勘探開發進入一個快速發展的時期。2010年產量達到74×108m3，規劃到2020年達到280×108～390×108m3，形成與美國規模相近的煤層氣產業(圖2)。

圖2 加拿大煤層氣年產量趨勢

2.2 煤層氣所有權規定

加拿大是聯邦制國家，是由十省三區組成的，礦產資源管理權由聯邦政府和省政府分享。聯邦政府負責三個區的礦產資源管理，管理部門為聯邦自然資源部。各省的礦產資源管理歸省政府負責，并設立專門的礦產資源管理部門，以艾伯塔省為例，該省與能源有關的部門主要涉及七個部門：省能源部、省環境部、省能源委員會、省資源可持續發展委員會、省地質調查局、省公眾部、省人事部。其中省能源部主要負責本省能源開發的礦業權審批和頒發，制定產業政策和立法，能源有關的稅務和礦區使用費的征收等。

在加拿大，礦產資源的礦業權與土地所有權是分離的，勘探許可證和采礦許可證的持有者須得到土地所有者的同意才能進行礦產勘探和開發活動。如果土地所有權由私人擁有，則礦業權人需經土地所有者同意，并要給予一定的補償。如果土地所有權歸省或聯邦政府，則礦業權人可無償使用土地。

根據加拿大《煤層氣法案》及《石油資源法》，將煤層氣資源定位為一種獨立的烴類資源，而不是作為煤炭的附屬物，同時規定煤礦主沒有權力從地面開采煤層氣。各省也相繼出臺了各自的《礦業法》來管理本省的礦產資源，如安大略省的《礦業法》、《集料資源法》等，地方法律也嚴格規定礦業權具有排他性，不允許有礦業權重疊的現象發生。

2.3 煤層氣勘探開發流程

在加拿大進行煤層氣資源勘探開發，首先要申請礦業權，并辦理礦區租賃手續。礦業權審批發證、變更登記及轉讓管理等均由省政府負責。

以加拿大安大略省為例，礦業權申請程序：首先申請勘查執照，18歲以上的加拿大公民個人(在申請勘查執照的前60天內完成勘查知識培訓)或公司，只要在加拿大有固定的聯絡地址，均可申請加拿大聯邦或省屬土地上的勘查執照，勘查執照由礦業廳的礦業權登記辦公室核發，有效期為5年，到期可申請延續。第二步申請勘區證，勘探執照所有者到野外完成地質勘查，立樁圈地，礦地聲明，向省礦業權登記辦公室申請登記，并繳納一定的費用，礦業權管理辦公室向其發放勘區證。對私有土地,一般通過協商進入。第三步，申請勘查許可證即探礦權，勘區證所有者向省勘查管理辦公室提交勘查計劃，并視具體情況向社會公布，省勘查管理辦公室確認項目沒有爭議，向其發放勘查許可證。第四步，申請采礦租約即采礦權，當探礦權所有者按要求進行勘查投入，并提前支付一年租金，可申請采礦租約。安大略省礦業權管理實行“兩權”自然過渡。申請獲得采礦權，當探礦權人按要求投入勘查費累計達到4400加元/單位面積(0.16km2),可申請獲得采礦權，申請費為75加元。第五步，轉讓或自行開采，即租約持有人可自由地整個或部分轉讓采礦權，轉讓通過承租人和受讓人之間經協商達成私下協議的方式來完成，政府對轉讓不予干預，或者租約持有人自行開采。第六步，礦業權吊銷，凡是違反安大略省礦業法的行為，都將有可能被吊銷礦業權(圖3)。

圖3 加拿大安大略省礦業廳辦理礦產勘探開發全流程

3 澳大利亞煤層氣資源管理

3.1 澳大利亞煤層氣勘查開發現狀

澳大利亞煤層氣總資源量14萬億m3,居世界第5位。在1976年，澳大利亞就開始在昆士蘭的鮑恩盆地進行煤層氣的勘查開采工作。1987～1988年期間已經具備了地面鉆井開采煤層氣技術，并逐步開始了大規模開采。2006年產量達到18×108m3，2009年澳大利亞煤層氣產量已達到56.2×108m3(圖4)。

3.2 煤層氣所有權規定

澳大利亞聯邦《憲法》規定,礦產資源屬于“皇室”所有,即國家所有。同時各州也制定了本地區《礦業法》，法律明確規定礦產資源歸政府所有,即州政府全權管理礦產資源。早在1970年，澳大利亞頒布的《石油法》以及各州的《采礦法》都將煤層氣作為一種獨立的天然氣資源。

圖4 澳大利亞煤層氣年產量趨勢

澳大利亞同樣是聯邦制國家，礦業由聯邦政府和州/領地政府(全澳分6個州、堪培拉特區和北領地)兩級政府管理。聯邦政府的礦業管理部門為資源、能源與旅游部，其職責主要是轄區內能源政策制定、礦產和能源工作管理、礦產和能源資源研究等。各州政府同樣成立了專門的礦業管理部門，如西澳大利亞州的工業與資源部，昆士蘭州的礦山與能源部，南澳大利亞州的初級產業與資源部等。

3.3 煤層氣開采規定

澳大利亞20世紀80年代以來，對1970年頒布的《石油法》進行多次修改后，規定煤層氣勘探開發許可證的發放享受與石油天然氣相同的待遇。對煤層氣進行開發必須遵守先采氣、后采煤的原則，同時制定了煤礦開采瓦斯的含量標準，規定煤層中的瓦斯含量必須降到3m3/t以下，煤炭才能開采，促進了“先采氣、后采煤”的實施。

西澳大利亞州沒有出臺關于煤層氣的專有法律，但在1978年頒布了礦產管理的《采礦法》，并于2006年對此條法律作修正案，規定煤層氣也適用于本法律。法律規定了礦權的多種形式如普查許可證、勘探許可證、保留許可證、采礦租約等；礦權人的權力，采礦權人有權開采和處置地上權利范圍內的任何礦物體，并嚴格規定采礦權是以開采為目的的排他權，因此其他任何形式的開采權不可再設立在同一土地之上等。

澳大利亞昆士蘭州是最主要的煤層氣開采區，該州政府針對煤層氣與煤炭之間的開發與管理出臺了一系列的規定和措施。主要包括：在租賃申請方面，煤層氣和煤炭開采享有同等的優先進入權；允許投資者進入現有煤炭礦業權區域進行勘探開采煤層氣，同時在礦業權審批時，將以垂向上的深度劃分礦業權，以避免地表礦權申請的沖突；對煤層氣所有權的界定采取探礦權人優先權，例如煤炭企業最先取得了煤炭開采租借權，然后煤炭企業就有權開采煤層氣；煤炭與煤層氣在地面允許同時作業，但應盡量避免相互間的潛在影響。

4 他國家煤層氣資源管理概述

4.1 德國煤層氣資源管理概述

德國的煤層氣資源量據初步估計達到3萬億m3，在歐洲僅次于俄羅斯。德國于1955年頒布了《聯邦礦業法》，并在1980年進行多次修訂，規定礦產資源歸國家所有，政府對地下礦產資源擁有主權。德國是一個聯邦制國家，共分為16個州。聯邦政府的能源部負責全國能源勘探開發等事宜，各州各自成立專門的能源部門。

對于煤層氣所有權的定位，在1993年8月，德國聯邦會議通過了相關決議，定義煤層氣為一種獨立的天然氣資源，煤礦主進行煤炭開采作業時，可對煤層氣進行抽取或排放，并可在市場上對抽取的煤層氣進行交易。

4.2 波蘭煤層氣資源管理概述

波蘭是世界第四大硬煤產地，煤層氣資源量約為3萬億m3。波蘭1994年頒布的《波蘭地質與采礦法》，規定國家是礦產資源的所有者，并認定煤層氣為獨立的礦產資源，將其勘探開發提高到與石油、天然氣一致的水平，并給予勘探開發的企業十年免稅。

在波蘭，煤炭權力機構原則上反對在煤炭開采地區新設煤層氣單獨開發的特許權,并有明確規定阻止不適當的激勵技術和鉆井下套管等對煤炭開采的干擾。他們認為目前最好的方案是煤礦主與煤層氣企業進行聯合，共同獲得煤炭與煤層氣統一開發的特許權，同時協商編制滿足雙方需求的開采計劃。

5 不同國家煤層氣資源管理比較分析及對我國的啟示

5.1 煤層氣所有權

在煤層氣所有權定位方面，絕大多數國家將其視為獨立資源，而不是煤炭的附屬品，對煤層氣的管理和規劃提到了和其他資源同等的地位。雖然美國個別州對煤層氣的歸屬有分歧，但在法律和規章制度上有嚴密的規定，必須堅持“先采氣、后采煤”的原則，煤礦主和煤層氣企業家共同承擔分享風險、責任和開發之后的利潤，使之達到資源利用的最大化。

在我國，雖然把煤層氣視之為獨立的資源，但在我國煤礦是作為主要的基礎的能源，同時又由于對賦存在煤層的煤層氣勘探開發、管網建設以及補貼等政策不夠完善，使煤層氣產業發展較為緩慢。雖然我國在2007年出臺了《關于加強煤炭和煤層氣資源綜合勘查開采管理的通知》中已明確規定了煤層氣開采原則以及相互協商的指導方針，但缺少具體可操作的實施方案，使煤炭和煤層氣企業之間合作開發成功模式較少，阻礙了煤層氣產業的健康發展。

5.2 煤層氣法律法規

在煤層氣法律法規方面，多數國家出臺了包含煤層氣在內的礦業法或是專門的煤層氣法案，如美國的《能源政策法》、加拿大的《煤層氣法案》等。由于多數發達國家是聯邦制國家，聯邦礦業管理部門和各州或省的礦業部門非隸屬關系，而是平等的兄弟關系，因此各州或省針對本地的礦業特點，也出臺了更為細致的礦業法，如加拿大安大略省的《礦業法》、澳大利亞的西澳大利亞州的《礦業法》等。

我國針對煤層氣資源出臺過不少有針對性的政策法規，比如2005年首次制定了《煤層氣(煤礦瓦斯)開發利用“十一五”規劃》以及2006年出臺了《國務院辦公廳關于加快煤層氣(煤礦瓦斯)抽采利用的若干意見》，并且針對煤炭、煤層氣礦業權重疊，合作開發制定的《關于加強煤炭和煤層氣資源綜合勘查開采管理的通知》，相比國外發達國家而言，我國的法律法規雖然數量不在少數，但配套的后續監督處罰措施不夠完善，致使一些煤炭、煤層氣企業所謂的“跑馬圈地”、“圈而不探”的現象層出不窮。

5.3 煤層氣礦業權設置

在煤層氣礦業權設置方面，絕大多數國家認為同一地表范圍內只能設置一個礦業權，并嚴格規定采礦權是以開采為目的的排他權，其他任何礦種的開采權不可再設立在同一土地之上。同時也有個別國家認為可以在同一地區設置一個以上的礦業權，如美國少數州允許存在礦業權重疊現象，但必須共同合理開發，以最小的風險去獲得最大的效率。澳大利亞昆士蘭州對礦業權創新性的進行了三維設置，在垂向上進行礦業權的劃分，避免了煤炭和煤層氣開采的影響(表1)。

我國對于煤層氣的礦業權審批主管部門在國土資源部，但同時煤炭礦業權審批則實行國土部、省國土廳二級管理，在煤炭、煤層氣礦業權設置會出現相互重疊交叉的現象。根據國土資源部地質勘查司編寫的《地質勘查管理手冊》中對探礦權排他性原則的解釋是：同一類礦產的探礦權必須具有排他性，非一類礦產在不損壞原已設立的探礦權人、采礦權人的權益時，則可以新立探礦權。從法律的角度上來看，我國是允許不同礦種的礦業權相互重疊的。但是我國相比于國外發達國家，則缺少在礦業權重疊之后進行各類礦產規劃開發的實施細則，這在一定程度上為煤炭、煤層氣的礦業權沖突埋下了隱患。

表1 不同國家煤層氣資源管理制度對比

6 結論

1) 國外發達國家對煤層氣資源在管理制度、法律法規上都有著嚴格系統的規定，從煤層氣礦業權設置、勘探開發、與煤炭企業共同合作上都作了可供操作的實施細則，從而有力的推動了煤層氣產業的發展。

2) 我國煤層氣產業發展起步較晚，在煤層氣法律法規、管理制度上還不夠完善，還需要進一步健全煤層氣法規政策、理順煤層氣礦業權設置方案、完善解決煤層氣礦業權重疊細則，從而為我國煤層氣產業的發展掃清障礙。

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