人代會后看改革

葛藝豪

中國新一屆領導人上任一年后，為重塑治理體系制定了一個明確而遠大的計劃，如今的經濟、社會與外交政策十分明確而果斷。去年11月，中共十八屆三中全會公布的《決定》明確指出了全面改革治理體系的目標。其目的在于通過改善行政體制，明確市場與國家職能，賦予民間非政府組織更多職能，同時強化中央的領導。

在近日閉幕的全國人民代表大會上，中國政府宣布了更為詳細的經濟計劃，這被認為是自20世紀90年代以來最為全面的結構性改革，也是自鄧小平提出“改革開放”以來最全面的改革計劃。

迄今為止的多數評論都聚焦于這項改革對市場的“決定性地位”的強調。的確，這一改變非常重要，但對于新一屆領導集體來說，市場只是手段而非最終目標。新的經濟改革計劃不僅在于放寬管制，改善民營企業環境；更在于改善國有企業與財政體系。其結果，國家和市場需要明確各自職責，同時保持國家的主導地位。

本屆政府的工作重心在于國有企業與財政制度重組，并保持實際GDP以現有7.5%的速度增長。以此看來，舉債問題將會在幾年內消失。

支持這一觀點的人認為，國企與財政改革直接擊中了信貸增長的根基。地方政府貸款是因為支出超過了所分配的稅收，盲目建設大量城市基礎設施，且未對投資收益負責。國企貸款是因為他們的資本收益急劇惡化。因此，提高國企資本收益，整頓地方政府財政，應該能大量減少無收益的信貸，從而矯正債務與經濟增長。同時，債務將保持在允許實際GDP以7%左右速度增長的水平。

換句話說，政府認為舉債增長只是一種癥狀，治愈辦法要從疾病的根源入手。政府對現有債務情況安全性的認識間接依賴于國家審計局去年12月發布的報告，報告指出地方政府的債務情況雖不利但是在可控范圍內。國家審計局估計，包含中央政府在內的整體公共債務約占GDP 的53%，遠低于大部分經濟合作與發展組織成員國的公共舉債水平。這一樂觀態度背后的依據還有中國社會科學院去年12月發布的國家資產負債分析。

如今國企改革計劃十分明確。這就是專注于改善資本收益，而非擴大資產；私人資本將獲得進入以往嚴格限制領域的許可；私人對國企與國家引導投資項目的直接投資也將得到鼓勵；地方掌控的一系列非戰略性國企如若效益不高，將很可能會被私有化或強制破產。

本質上，這是上世紀90年代晚期國企改革抓大放小戰略的體現。主要表現為保持國家主導地位，提升少數大型戰略企業的運作效率，例如鐵道、航空、電信、能源與石油化工等行業，同時將大部分競爭性消費與服務行業的經濟活動私有化。

由于前幾年對國有部門的改革熱情有所減退，并要求國企承擔2009年全面刺激經濟的責任，因而國企資本收益直線下降，不及民企平均收益一半，國企開始重新奪回曾放棄的行業——截至2011年，一半國企資產都來自非戰略部門。

如今，改革家們計劃重新完成抓大放小的目標。這并非要取消國有部門，或將經濟制高點的核心國企私有化，卻表明了放開非核心國企與資產以及利于民企的消費行業，并提升現有國企效益的決心。

國企改革是去年十八屆三中全會的重頭戲；財政改革則在近期人大會議上扮演主角。中國主要財政問題是地方政府無資金支持的強制政策，地方政府掌握的收益不足一半，卻擔負著政府85%支出的責任。理論上，這一空缺應由中央撥款填補，但實際撥款并不能滿足地方的需求。因此，應對結構性赤字的辦法就是訴諸一系列預算外的融資計劃，其中大部分為高價買賣土地所得。

財政部部長樓繼偉提出的改革戰略的重心，在于再度集中支出責任并打造更靈活的財政轉移系統，減少地方政府貪婪的動機。在人大會議有關預算的演講中，他概括了詳細的改革措施。綜合這些措施，房地產與重工業市場的過度投資會得到抑制，財政政策會更加反周期且預算責任增加。

總體來說，改革計劃強勁有力，其對中國經濟病癥的診斷引人注目，提出的治愈措施也似乎合理。盡管如此，我的擔心是：首先，政府可能低估了債務飛速增長與快速變化中財政制度的金融風險；其次，改革可能遭到利益集團的阻擾，比如，過去提出的一些改革（如財產稅）最終不了了之。最終，中國要防止的是依賴于高度集中型的體制，這樣會不利于走向更加開放的發展道路。